Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2054839

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 13 maja 2014 r.
II SA/Ol 280/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego aktualizacji decyzji 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz Spółki A kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 2 grudnia 2013 r. do Dyrektora Izby Celnej wpłynęło pismo Prezesa Spółki z o.o. (...) w J. z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie aktualizacji danych ujętych w decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz w aktach weryfikacyjnych punktów gier na automatach o niskich wygranych. W treści pisma Prezes Spółki zawiadomił o zmianie osoby przedsiębiorcy i innej zmianie danych określających prowadzoną przez niego działalność, dotyczących lokalu użytkowego, w którym urządzony jest punkt gier na automatach o niskich wygranych, usytuowanego w B., wymienionego w załączniku do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008 r. pod poz. 25. Wskazano, że informacja dotyczy zmiany przedsiębiorcy władającego lokalem, nazwy własnej lokalu oraz danych adresowych lokalu, określając szczegółowo dane dotychczasowe i zmienione. Jednocześnie wniesiono o aktualizację wskazanej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w tym zakresie, informując że przedmiotowe zawiadomienie nie dotyczy zmiany lokalizacji w znaczeniu miejsca urządzania gry, a jedynie oznaczenia przedmiotowego lokalu.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił wszczęcia postępowania o aktualizację decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu podano, że przedmiotową decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008 r. udzielono skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...) na okres 6 lat. Jednakże decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej cofnął w całości to zezwolenie. Od decyzji tej Spółka wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2012 r. Dyrektor Izby Celnej zawiesił postępowanie odwoławcze. Wskazano, że zgodnie z art. 165a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., dalej jako: O.p.), gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podniesiono, że organ musiał uwzględnić okoliczność, że decyzją z dnia 23 lutego 2011 r. cofnął Spółce zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008 r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 212 O.p. organ podatkowy, który wydał decyzję jest nią związany od chwili doręczenia jej stronie, w tym wypadku od 14 marca 2011 r. Wobec zaś braku zezwolenia, którego dotyczył wniosek, organ nie może dokonać jego zmiany. Przestał bowiem istnieć - w znaczeniu materialno prawnym - przedmiot postępowania. Wprawdzie decyzja o cofnięciu zezwolenia jest nieostateczna, lecz z momentem doręczenia jej stronie stała się wykonalna, a wykonalność powinna polegać na powstrzymaniu się podmiotu od prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 239a O.p. decyzja nieostateczna nakładająca ma stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie podlega wykonaniu, chyba ze decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazano, ze decyzja cofająca zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych nie nakłada wprost obowiązku podlegającego wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśniono przy tym, że wykonalność decyzji odnosi się do kwestii przymusowego jej egzekwowania, czyli ustalenia że decyzja może stanowić tytuł egzekucyjny. Ponadto podniesiono, że w niniejszej sprawie istotna jest kwestia związania organu decyzją. Zgodnie bowiem z art. 212 O.p. zdanie pierwsze organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. W odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej wskazana norma prawna - statuując zasadę tak zwanej stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. Z chwilą zatem doręczenia Spółce decyzji o cofnięciu zezwolenia weszła ona do obrotu prawnego i od tego dnia związała Dyrektora Izby Celnej ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym - w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji - w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien uwzględnić także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego nie wyeliminowaną. Organ musi uwzględniać zatem skutki prawne, jakie wynikają z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć. Zatem orzekając odnośnie wniosku strony skarżącej organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Podano, że w tej sytuacji organ nie ma możliwości wszczęcia postępowania na podstawie wniosku strony z dnia 29 sierpnia 2013 r. Zaistniała bowiem formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia, skoro zostało ono cofnięte. W związku z tym odmówiono wszczęcia postępowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka "A". Zarzuciła naruszenie art. 212 O.p w zw. z art. 210 § 1 O.p. poprzez błędne uznanie, że zasada związania organu wydaną niewykonalną i nieostateczną (niewywołującą materialnoprawnych skutków w postaci utraty zezwolenia) decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych sprzeciwia się wszczęciu postępowania w przedmiocie aktualizacji danych decyzji - zezwolenia pomimo, że postępowanie to stanowi odrębną sprawę, w której uległy zmianie istotne elementy, charakteryzujące poprzednio wydaną decyzję o cofnięciu zezwolenia. Podniesiono także, że organ naruszył art. 120 O.p. w zw. z art. 128 O.p., gdyż nie uwzględnił istniejącego w obrocie prawnym uprawienia strony w postaci zezwolenia z dnia 23 grudnia 2008 r., bezprawnie uznał ten akt za nieistniejący oraz mylnie przyjął, że postępowanie w sprawie aktualizacji danych zezwolenia jest bezprzedmiotowe. Żaląca się zarzuciła ponadto naruszenie art. 165a § 1 O.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przestał istnieć przedmiot postępowania o zmianie elementów stosunku administracyjnoprawnego, podczas gdy w obrocie prawnym w momencie wydania zaskarżonego postanowienia znajdowała się decyzja - zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu zażalenia powołano się na orzecznictwo sądowadministracyjne.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 19 grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji decyzji z dnia 23 grudnia 2008 r. o zezwoleniu na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając że rozpatrując wniosek Spółki z dnia 29 listopada 2013 r. organ był związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z dnia 23 lutego 2011 r., gdyż nie została ona zmieniona, ani uchylona. Zatem postępowanie w sprawie aktualizacji cofniętego zezwolenia jest bezprzedmiotowe i z tej przyczyny nie mogło być wszczęte. Skoro zezwolenie, którego dotyczy wniosek przestało istnieć w znaczeniu materialnym, nie istnieje przedmiot postępowania objętego wnioskiem o zmianę. Wskazano, że organ jest władny orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, co oznacza że musi istnieć zdefiniowany w przepisach prawa przedmiot postępowania, którym jest konkretna sprawa. Rozstrzygając sprawę organ stwierdza lub kształtuje pozycję prawną strony. Jeśli obowiązujące przepisy prawa podatkowego i okoliczności sprawy uniemożliwiają ukształtowanie takiej pozycji strony, nie ma sprawy podatkowej. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy oznacza, że nie można w takiej sprawie prowadzić postępowania administracyjnego. Skoro zatem wystąpiła formalna przeszkoda do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z dnia 23 grudnia 2008 r., wniosek Spółki nie mógł wywołać zamierzonego skutku prawnego. Ponadto powołując się na kształtującą się linię orzeczniczą sądów administracyjnych odnośnie wykonalności nieostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia, organ zobligowany był odmówić wszczęcia postępowania, stosownie do art. 165a § 1 O.p. Powołano się na także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie odrębnego postępowania przez ten sam organ, gdy występuje tożsamość sprawy administracyjnej, wewnątrz której dochodziłoby do wzajemnej sprzeczności dwóch postępowań.

Na powyższe postanowienie skargę do tut. Sądu wniosła Spółka "A", zarzucając naruszenie przepisów Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o grach hazardowych oraz żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Celnej. Podniesiono, że organ naruszył art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 128 O.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, gdyż zignorował moc wiążącą ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008 r., udzielającej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa (...), jak również zignorował stan prawny oraz prawa nabyte strony powstałe i trwające na mocy udzielonego zezwolenia. Organ niezasadnie bowiem przyjął, że przedmiotowe zezwolenie w znaczeniu materialnym nie istnieje, gdyż wydana została nieostateczna decyzja o cofnięciu tego zezwolenia, co skutkuje w ocenie organu brakiem przedmiotu postępowania w sprawie. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni art. 212 O.p. Mylnie bowiem uznano, że związanie organu wydaną przez siebie nieostateczną decyzją podatkową cofającą zezwolenie - oprócz proceduralnej stabilizacji treści tej decyzji i niemożnością jej dowolnej zmiany lub uchylenia poza ramami postępowania odwoławczego - oznacza także związanie organu w innych sprawach, które nie są tożsame ze sprawą, w której wydano decyzję. Skarżąca podniosła, że prawidłowa wykładnia art. 212 O.p. wskazuje, że związanie na mocy tego przepisu dotyczy wyłącznie konkretnej sprawy podatkowej, w której wydano, a potem doręczono decyzję, nie zaś innych spraw. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przy czym sąd administracyjny - kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem - orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek bowiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Przy czym przy orzekaniu Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.)

W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, lecz z innych powodów niż w niej wskazane.

Podnieść należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji decyzji - zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Postanowienie to zostało wydane w związku z pismem skarżącej Spółki skierowanej do Dyrektora Izby Celnej, w którym zawiadomiła ona organ o zmianie osoby przedsiębiorcy i innej zmianie danych określających prowadzaną przez niego działalność dotyczących lokalu użytkowego, w którym urządzony jest punkt gier na automatach o niskich wygranych, wnosząc o aktualizację danych zawartych w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 23 grudnia 2008 r. i informując jednocześnie, że przedmiotowe zawiadomienie nie dotyczy zmiany lokalizacji w znaczeniu miejsca urządzania gry, a jedynie oznaczenia przedmiotowego lokalu.

Należy także podnieść, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm., dalej jako: O.p.), gdyż pismo dotyczyło zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W tej sytuacji organ zastosował regulację zawartą w art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej jako: u.g.h.), zgodnie z którą do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zważyć jednak należy, że zgodnie z art. 165 § 1 O.p. postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym aby uznać, że pismo skierowane do organu stanowi wniosek o wszczęcie postępowania, musi ono zawierać stosowne żądanie w tym zakresie. Ponadto żądanie to musi znajdować oparcie w przepisach prawa. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie postępowanie nie może być wszczęte wówczas, gdy w przepisach ustaw podatkowych brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia w trybie tego postępowania określonej treści żądania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sygn. akt I SA/Sz 721/08 LEX nr 5422932, (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki - Ordynacja podatkowa. Komentarz 2006 Unimex, s. 655, J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski - Ordynacja podatkowa Komentarz LEX, wyd. 5). W pierwszej kolejności organ winien zatem ustalić, czy pismo do niego skierowane stanowi żądanie wszczęcia postępowania, a jeśli tak - czy znajduje ono oparcie w przepisach prawa. Jak bowiem stanowi art. 168 § 2 O.p. podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adresu (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności), a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli zaś podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia (art. 169 § 1 O.p.)

Mając na względzie powyższe i biorąc pod uwagę treść pisma Spółki skierowanego do organu powziąć można wątpliwość, czy zawiera ono żądanie wszczęcia postępowania, a jeśli tak - czy żądanie to ma oparcie w przepisach prawa. Spółka zawiadomiła bowiem jedynie organ o zmianie osoby przedsiębiorcy i innej zmianie danych określających prowadzaną przez niego działalność dotyczących lokalu użytkowego, w którym urządzony jest punkt gier na automatach o niskich wygranych. Wprawdzie wniosła o aktualizację decyzji Dyrektora Izby Skarbowej, ale wyraźnie zaznaczyła że zawiadomienie to nie dotyczy zmiany miejsca lokalizacji - miejsca urządzania gry.

Należy zatem przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27), na podstawie którego została wydana decyzja Dyrektora Izby Skarbowej, zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych obejmuje m.in. miejsce urządzania gier. Nie ulega zatem wątpliwości, że dane dotyczące miejsca urządzania gier stanowi element decyzji - zezwolenia, a tym samym ich zmiana może być dokonana tylko w trybie prawem przewidzianym. Natomiast ani przepisy ustawy o grach hazardowych, ani przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują możliwości "aktualizacji decyzji". Zgodnie z art. 128 O.p. decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Podobnie przepisy ustawy o grach hazardowych dopuszczają jedynie możliwość zmiany zezwolenia w określonych przypadkach (art. 135 u.g.h.), ale nie przewidują możliwości jego aktualizacji. Takiej możliwości nie przewidywała także poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27). Co więcej Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipa 2013 r. (sygn. akt P 4/11) stwierdził, że z ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynikało prawo przedsiębiorcy do żądania zmiany określonej w zezwoleniu lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Nie wynikał z niej jednak również zakaz zmiany zezwolenia w tym zakresie. Na gruncie takiego stanu materialnoprawnego dopuszczalność odpowiedniej zmiany zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności hazardowej stała się przedmiotem kontrowersji. W orzecznictwie sądów administracyjnych częściej była ona negowana, niż aprobowana, ale ostatecznie NSA - uchwałą siedmiu sędziów - ustalił w tej sprawie, korzystną dla przedsiębiorców wykładnię normy prawa procesowego, art. 155 k.p.a., która nie miała jednak charakteru powszechnie obowiązującego.

W tym stanie rzeczy nie wiadomo zatem na jakiej podstawie i w jakim trybie Spółka domaga się "aktualizacji" decyzji Dyrektora Izby Skarbowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien więc wyjaśnić przede wszystkim tę kwestię, a następnie rozważyć czy - o ile jest to żądanie wszczęcia postępowania - znajduje ono oparcie w przepisach prawa. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.