Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2503866

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 24 kwietnia 2018 r.
II SA/Ol 243/18
Podmiot uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Matczak.

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie opłaty legalizacyjnej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)", ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł w związku z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na dz. nr geod. "(...)" obr. A, gm. A. Postanowienie zostało skierowane do B. B. - inwestora oraz właściciela działki nr geod. "(...)", a ponadto doręczone A. D. - właścicielowi działki sąsiedniej o nr geod. "(...)".

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. D. W ocenie żalącego się nie sposób przyjąć, że w przedmiotowej sprawie w ogóle zachodzą przesłanki do wydania decyzji legalizacyjnej, a w szczególności, do wydania decyzji legalizacyjnej kwalifikującej przedmiotowy obiekt jako budynek gospodarczy. W zażaleniu podniesiono, że organ wydający decyzję legalizacyjną powinien zweryfikować, a tym bardziej zauważyć, że deklarowane przez inwestora przeznaczenie budynku hali stoi w rażącej sprzeczności z jego faktycznym przeznaczeniem, którym jest zakład produkcyjny bądź hala magazynowa. Podkreślono, że sporny obiekt posiada, zgodnie z projektem, nieprzystającą do definicji budynku gospodarczego, skalę, układ przestrzenny oraz parametry realizacyjne.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)" umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną umorzenia postępowania w sprawie jest ustalenie, że A. D. nie jest stroną niniejszego postępowania. Nie posiada on bowiem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że sam fakt posiadania sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego. Taki interes posiadają jedynie właściciele nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w uzupełnionych przez organ I instancji aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin z dnia 15 grudnia 2017 r., z którego treści wynika, iż budynek znajduje się w odległości od "taśmy, która jest prawdopodobnie linią graniczą "w najbliższym punkcie (narożnik północno-zachodni) 3,83 m. Z treści operatu technicznego sporządzonego przez geodetę mgr inż. M. S. wynika natomiast, że odległość najbliższego punktu hali wynosi 4,17 m. Według organu dowód z operatu technicznego jako dokumentu urzędowego sporządzonego przez osobę uprawnioną, jednoznacznie przesądza o tym w jakiej odległości znajduje się przedmiotowy budynek od granicy działki "(...)". Rozbieżności w pomiarach wynikają z tego, że pomiar dokonany przez organ I instancji oparty był na prawdopodobnym przebiegu granicy natomiast geodeta dokonał pomiaru metodą GPS. Dodatkowo jak wynika z treści operatu "po zamontowaniu elewacji odległość ta się zwiększy, ponieważ elewacja nie będzie licowała z podwaliną lecz jej lico będzie wciągnięte w głąb hali".

W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że wykonana konstrukcja stalowa nie narusza warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Zgodnie bowiem z § 12 pkt 1 jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy.

W ocenie organu odwoławczego po zapoznaniu się odpowiedzią A. D. na wezwanie do wskazania interesu prawnego oraz po przeanalizowaniu akt sprawy, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał prawdopodobieństwa szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na własną nieruchomość. Podkreślono przy tym, że określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do obowiązków projektanta.

W opisie technicznym projektu budowlanego sporządzonym przez inż. H. T. wskazano, że obszar na który ma wpływ omawiana inwestycja obejmuje działki inwestora nr "(...)" oraz drogę - działkę - działka nr "(...)".

Skargę na ww. postanowienie wywiódł A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1)

art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez błędne ich zastosowanie w celu ustalenia interesu prawnego skarżącego na podstawie przepisów o obszarze oddziaływania obiektu.

2)

art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e w związku z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie jego treści w koniecznym zakresie chroniącym uzasadniony interes osób trzecich, w wyniku pominięcia przez organ drugiej instancji faktu wzniesienia przez inwestora B. B. budynku na działce "(...)" przed uprawomocnieniem się decyzji o warunkach zabudowy oraz wbrew przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3)

art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, c ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym zaniechanie oceny zgodności rozpoczętej budowy budynku inwestora pod kątem zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

4)

§ 3 pkt 8 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy ocenie przeznaczenia wznoszonego przez B. B. budynku na działce "(...)" sąsiadującego z nieruchomością skarżącego i uznanie za budynek gospodarczy wbrew okolicznościom wskazującym na przypisanie temu budynkowi charakteru budynku produkcyjnego.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

5)

art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo posiadania przez skarżącego interesu prawnego w rozstrzygnięciu;

6)

art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 i 144 k.c. - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu braku interesu prawnego skarżącego w rozstrzygnięciu postępowania pomimo, że interes taki skarżący posiadał w świetle przepisów kodeksu cywilnego,

7)

art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) - poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegające na uznaniu braku interesu prawnego skarżącego w rozstrzygnięciu postępowania pomimo, że interes taki skarżący posiadał w związku z brakiem spełnienia przesłanek decyzji o warunkach zabudowy oraz z naruszeniem jego praw jako właściciela nieruchomości sąsiedniej przez decyzję Wójta Gminy z dnia "(...)", według której postanowień inwestor B. B. rozpoczął budowę na działce "(...)" bez wymaganego pozwolenia na budowę,

8)

art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji projektowej i zdjęciowej wskazującej na odmienne od wskazywanego przez inwestora B. B. przeznaczenie budynku jako budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie wyraża się, poza wcześniej przytoczonymi argumentami, możliwością egzekwowania przez niego przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do będącego w budowie budynku na działce "(...)" należącej do B. B. Interes ten również oparty jest na naruszeniu przez inwestora art. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem budowa budynku na działce "(...)" rozpoczęła się przed prawomocnym zakończeniem postępowania o wydanie warunków zabudowy dla tej nieruchomości, a cechy fizyczne (w tym gabaryty) posadowionego fundamentu, wzniesionej konstrukcji metalowej budynku oraz dachu, wskazują na zupełnie zignorowanie przez inwestora uprawnień osób trzecich wynikających z przepisów zarówno prawa budowlanego jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniom wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego brak interesu prawnego wyrażonego bezpośrednio w normie ustawy Prawo budowlane nie przesądza o braku interesu prawnego w tym postępowaniu co do zasady.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe w sprawie zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł w związku z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na dz. nr geod. "(...)" obr. A, gm. A. Organ odwoławczy stwierdził, że przyczyną umorzenia postępowania w sprawie jest ustalenie, że A. D. nie jest stroną niniejszego postępowania.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej i wydanego w sprawie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują zagadnienia legitymacji procesowej w tzw. procedurze "naprawczej". W postępowaniu tym nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się on wyłącznie do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś przepisy procedury naprawczej nie zawierają odesłania do zastosowania tego unormowania. Tym samym brak przepisu w ustawie Prawo budowlane, który regulowałby legitymację procesową uprawniającą do udziału w postępowaniu w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w charakterze strony, prowadzi do wniosku, że w takiego typu postępowaniach należy stosować ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 j.t., dalej: k.p.a.).

W myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 573/10, LEX nr 1081794, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, LEX nr 746592 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, LEX nr 994083).

Podnieść należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec należy w kontekście niniejszej sprawy, że opłata legalizacyjna jest ustalana przez organ nadzoru budowlanego w procesie legalizacji samowoli budowlanej (art. 49 p.b.), jednakże organ nadzoru nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 921/14)

Ponadto, co istotne, w piśmiennictwie zauważa się, że postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 k.p.a.). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara (tak M. Rypina, Komentarz do art. 49 ustawy - Prawo budowlane, LEX-el.).

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela ten pogląd i uznaje go za swój.

Ponadto należy podkreślić, że ustalenie opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania w sprawie, a jest tylko jednym z etapów prowadzących do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, np. w oparciu o art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja taka w przyszłości mogłaby podlegać ewentualnemu zaskarżeniu przez wszystkie strony, także przez A. D., który wówczas miałby możliwość wykazania swojego interesu prawnego w sprawie w oparciu o tą samą argumentację, którą podnosi obecnie w skardze.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób jest jednak nie zauważyć tego, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "(...)" stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł w związku z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na dz. Nr geod. "(...)" obr. A, gm. A. Tak więc wszelkie rozważania dotyczące postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej mają jedynie znaczenie teoretyczne i historyczne.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu należy stwierdzić, że zarzuty zaprezentowane w skardze, zwłaszcza te dotyczące naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, są przedwczesne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że skarżący nie legitymował się interesem prawnym w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Co za tym idzie zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych Kodeksu postępowania administracyjnego są bezzasadne. Nie zasługują na aprobatę w niniejszym postępowaniu również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust., 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując, należy stwierdzić, że skarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie postanowienia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.