Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1760376

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 5 maja 2015 r.
II SA/Ol 237/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Kosowska.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm., dalej jako: u.t.d.) - nałożył na "(...)" S.A. w O. karę pieniężną w wysokości 7350 zł za naruszenie art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. oraz lp. 5.4.1.i 5.4.2. oraz 5.3.1. i 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d. tj. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz za skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku kierowców. W uzasadnieniu podano, że naruszenia te wykryto podczas kontroli przedsiębiorstwa, która obejmowała okres od dnia 17 stycznia 2013 r. do dnia 17 stycznia 2014 r. i której przedmiotem były między innymi kwestie dotyczące przestrzegania przepisów odnośnie okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowców. Podniesiono, iż w sytuacji, gdy kierowca w danym tygodniu w poszczególnych dniach wykonywał przewozy w ramach komunikacji miejskiej w O., a w pozostałych dniach w tym samym tygodniu prowadził autobusy w ramach dalekobieżnej linii regularnej, której trasa przekraczała 50km, to do rozliczania norm zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Na podstawie okazanych do kontroli kart pracy i wynagrodzenia kierowców, wykresówek kierowców oraz zaświadczeń kierowców potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu we wskazane dni stwierdzono naruszenia norm czasu pracy kierowców, polegające na skróceniu tygodniowego okresu odpoczynku 3 kierowców. Podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej dwa regularne tygodniowe okresu odpoczynku (regularny tygodniowy okres odpoczynku oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin) lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 4 pkt h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 tygodniowy okres odpoczynku oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje regularny tygodniowy okres odpoczynku lub skrócony tygodniowy okres odpoczynku, gdzie regularny okres odpoczynku oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin, zaś skrócony tygodniowy okres odpoczynku oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godzin, który można skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin. Podkreślono, że odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników wynika wprost z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 stanowiącego, iż przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo to wydaje również odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania tych przepisów. W myśl art. 12 powołanego rozporządzenia nr 561/2006 kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Organ pierwszej instancji na podstawie analizy danych zawartych na wykresówkach kierowców z okresu od dnia 1 października 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. nie znalazł przesłanek umożliwiających kierowcom odstąpienie od stosowania przepisów dotyczących skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego na podstawie art. 92b ust. 1 u.t.d. Wskazano, że skrócenia odpoczynków tygodniowych wynikały z wykonywania przez kierowców przewozów na podstawie przygotowanego wcześniej grafiku, czyli wynikały z organizacji pracy, która w kontrolowanym okresie, w miesiącach październik i listopad 2013 r. obowiązywała w Spółce. Jednocześnie podkreślono, iż wszelkie nieplanowane wcześniej urlopy pracowników oraz zwolnienia lekarskie wynikają z praw pracowniczych i nie mogą być przesłanką do tłumaczenia się z powstałych naruszeń. W związku z powyższym, na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d. organ nie znalazł podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za popełnione naruszenie. Ponadto ustalono, że w listopadzie 2013 r. dwóch kierowców skróciło odpoczynek dzienny, a kierowcy nie udokumentowali w żaden możliwy sposób przyczyn skrócenia wymaganego przepisami minimalnego okresu odpoczynku dziennego, stosownie do art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Podano, że do obliczenia skrócenia odpoczynku dziennego kierowców zastosowano art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, gdyż we wskazanych dniach kierowcy wykonywali przewóz regularny na trasach przekraczających 50km. Zgodnie zaś z definicją odpoczynku zawartą w art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dzienny okres odpoczynku oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje regularny dzienny okres odpoczynku lub skrócony dzienny okres odpoczynku. Przy czym regularny dzienny okres odpoczynku oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin. Alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin. Natomiast skrócony dzienny okres odpoczynku oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin. Również i w tym przypadku organ nie znalazł podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na kontrolowaną Spółkę za popełnione naruszenia, tj. za skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowców.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło "(...)" S.A, reprezentowane przez radcę prawnego S. T., wnosząc o jej uchylenie, względnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, iż fakt przekroczenia norm czasu pracy kierowców pozostaje w niniejszej sprawie bezsporny, jednakże wyjaśnienia wymaga określenie przyczyn, z jakich doszło do stwierdzonych przez organ naruszeń, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powołano się na art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Wskazano, iż w kontrolowanym okresie Spółka rozpoczynała wykonywanie umowy o współpracy, polegającej na obsłudze linii komunikacji miejskiej na terenie miasta O. Wyjaśniono, że przed rozpoczęciem przedsięwzięcia Spółka zatrudniła dodatkowo około 40 kierowców, aby właściwie zabezpieczyć prawidłowość wykonywania umowy. Do pracy w ramach obsługi komunikacji miejskiej zostali oddelegowani zatrudnieni w Spółce kierowcy, po uprzednim przeszkoleniu. Jednakże w kontrolowanym okresie kierowcy, którzy zostali zaplanowani do wykonania zadań komunikacji miejskiej, dostarczyli do siedziby Spółki zwolnienia lekarskie. Podano, że w okresie przekroczenia przez kierowców tygodniowej normy czasu pracy, tj. w okresie od 1 października 2013 r. do 3 listopada 2013 r. na zwolnieniu lekarskim przebywało 8 osób. Przy czym o zwolnieniach pracowników Spółka powzięła wiadomość dopiero z pierwszym dniem zwolnienia, w sytuacji gdy cały miesiąc obsługi linii komunikacji miejskiej oraz komunikacji regularnej został już właściwie zaplanowany. Stąd w celu zrealizowania kursów konieczne było powierzenie kontrolowanym pracownikom dodatkowych zadań przewozowych. Wyjaśniono, iż Spółka dołożyła wszelkich starań, aby rozpoczęcie obsługi linii komunikacji miejskiej mogło nastąpić bez przeszkód i z poszanowaniem norm czasu pracy kierowców, jak również aby zapewnić właściwe wykonywanie regularnych kursów. Dlatego zatrudniono dodatkową ilość kierowców. Przy czym wszyscy kierowcy zostali przeszkolenia z obsługi linii komunikacji miejskiej, w tym z zasad przestrzegania norm czasu pracy kierowców. Ponadto harmonogramy pracy kierowców zostały zaplanowane zgodnie z ustawą o czasie pracy kierowców i rozporządzeniami unijnymi, a w umowach zlecenie z nowo zatrudnionymi kierowcami przewidziano dyżur kierowcy, tj. pozostawanie w gotowości do wykonania zlecenia poza siedzibą Spółki. Wprowadzono także kontrolę systemu czasu pracy w formie ewidencji elektronicznego systemu sczytywania zapisów z tachografów cyfrowych, zaplanowano trasy linii komunikacji miejskiej z uwzględnieniem przestrzegania norm czasu pracy i określono zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą przy organizacji przewozów, zapewniającą właściwe przestrzeganie czasu pracy przez kierowców. Odnośnie kary za skrócenie dziennego czasu wypoczynku kierowców strona odwołująca się podała, że główną przyczyną jej nałożenia było nieudokumentowanie przez kierowców przyczyn skrócenia wymaganymi przepisami minimalnego okresu odpoczynku dziennego. Podano, że Spółka nie miała żadnego wpływu na niedopełnienie przez kierowców obowiązków pracowniczych, gdyż było ono tylko i wyłącznie wynikiem zaniedbania kierowców, nie zaś wynikiem niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa. Spółka dołożyła bowiem wszelkich starań, aby organizacja pracy kierowców w przedsiębiorstwie była właściwa. Wskazano przy tym, że czas pracy kierowców był przedmiotem kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy w okresie od maja do czerwca 2013 r. i zakończyła się nałożeniem na stronę kary finansowej w wysokości 5300 zł za zaniechanie przez kontrolowanych kierowców opisywania przyczyn odstąpienia od przestrzegania norm czasu pracy. Strona odwołująca się - w celu zdyscyplinowania kierowców - podjęła decyzję o skierowaniu roszczeń w stosunku do kierowców, którzy nagminnie nie wykonywali ciążącego na nich obowiązku dokumentowania przyczyn odstąpienia od przestrzegania norm czasu pracy - skierowano wezwania do zapłaty, a następnie wszczęto powództwa o naprawienie szkody spowodowanej niedokumentowaniem odstąpienia od przestrzegania norm czasu pracy. W związku z tym w ocenie Spółki podjęła ona działania mające na celu zdyscyplinowanie kierowców. Podkreślono przy tym, iż skrócenie dziennego okresu odpoczynku i nieudokumentowanie jego przyczyny miało charakter incydentalny, co świadczy o dobrej organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Zatem zdaniem odwołującej Spółki zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów regulujących czas pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, zgodnie z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., a tym samym nałożenie na Spółkę kary finansowej jest nieuzasadnione.

Decyzją z dnia "(...)" Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Podano, że zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Przy czym stosownie do art. 92b ust. 1-2 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a) lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazano ponadto, że za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1 karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92 u.t.d., podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Zgodnie zaś z art. 92c ust. 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Jednocześnie podano, że zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a, h), y) ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w zakresie przewozu drogowego. Podniesiono, iż w myśl art. 8 ust. 1-4 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku, określonego w tych przepisach. Konsekwencją jest treść lp.5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku karą pieniężną w wysokości 100 złotych o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz karą pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci wykresówek pozwala na stwierdzenie, iż nastąpiło skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowców, a podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Odnosząc się do argumentów przedstawianych przez stronę odwołującą się, organ odwoławczy wskazał, iż w myśl zapisów zawartych w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Kierowcy nie wskazali okoliczności leżących u podstaw nieprzestrzegania przepisów art. 6-9 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Tym samym stwierdzono, iż kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w łącznej wysokości 400 zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się z kolei do naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu pracy kierowców przywołano stosowne przepisy rozporządzenia (WE) 561/2006, regulujące kwestię tygodniowego czasu pracy i odpoczynku kierowców. Wskazano, że z analizy kart pracy i wynagrodzenia oraz rozkładów jazdy wynika, ze 3 kierowców skróciło tygodniowy czas odpoczynku, a podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Stwierdzono, że strona odwołująca się miała świadomość popełnianych przez kierowcę naruszeń i godziła się na nie, aby realizować kursy na liniach obsługiwanych przez Spółkę. Podniesiono, że okoliczności wskazane w odwołaniu nie mogą być podstawą do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem zarówno choroby pracowników, jak również podjęcie się przez Spółkę realizacji przewozów na nowych trasach nie zwalnia strony od konieczności wykonywania tych przewozów zgodnie z przepisami prawa regulującymi czas pracy kierowcy. Ponadto kierowca, który skraca swój odpoczynek o 27 czy 34 godziny, jest uczestnikiem ruchu, który zagraża nie tylko innym kierowcom, ale również naraża życie pasażerów. W ocenie organu odwoławczego takie zachowanie zawsze powinno być karane. Wskazano, ż nie ma podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., bowiem strona odwołująca się nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Wyjaśniono, że fakt przedłożenia przez kierowców zwolnień lekarskich nie jest okolicznością uzasadniającą łamanie przez innych kierowców przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym działanie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być zakwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, a przedsiębiorca obowiązany jest do takiego zorganizowania działalności przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Organ odwoławczy podkreślił, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, rozporządzenia (WE) nr 56112006, ustawy o czasie pracy kierowców. Zatem przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców i powinno uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę. Podniesiono, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych. Ponadto stosownie do treści art. 13 rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących, co nie oznacza, że przedsiębiorca jest zwolniony z bieżącego nadzoru nad pracą kierowcy. Nie ma bowiem katalogu czynności jakich należy dokonać, aby prawidłowo zabezpieczyć pracę kierowców, wobec tego mogą być to zarówno kontrole telefoniczne, GPS czy też inne formy oddziaływania przedsiębiorcy na prawidłowe zachowania kierowców. W związku z tym - zdaniem organu - nie można uznać, iż odwołująca się Spółka nie miała wpływu na powstanie naruszeń, do których doszło w okolicznościach, których skarżący nie mógł przewidzieć. Skoro przedsiębiorca prowadzi tak rozbudowaną dokumentację dotyczącą czasu pracy kierowców, to mógł on z wyprzedzeniem tak planować przewozy, aby do naruszeń nie doszło. Wskazano, że kierowcy wykonywali przewozy osób na wyraźne polecenie przedsiębiorcy na podstawie rozkładów jazdy. Jeżeli zatem przedsiębiorca zlecał im wykonanie przewozów na trasach dłuższych niż 50 km, to oczywistym jest, iż miał wpływ na powstanie naruszeń i godził się na nie. Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów regulujących czas pracy kierowców. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania powołanych przepisów. Przy czym zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca, ale także kierowcy tego przedsiębiorstwa. Podkreślono, że odpowiedzialność przedsiębiorców za nieprzestrzeganie przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. (sygn. akt 75/06). Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi, a zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. Wprawdzie w kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, bowiem ma on obowiązek przeszkolenia kierowcy i organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Zatem fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, zwłaszcza że sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu, a brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem.

Na powyższą decyzję skargę wniosło "(...)" w O. S.A., reprezentowane przez radcę prawnego S. T., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, polegające na uznaniu, iż ponadnormatywna i nieoczekiwana absencja kierowców, dezorganizująca uprzednio ustalone harmonogramy czasu pracy, jest okolicznością, którą skarżący mógł przewidzieć, uznaniu, iż skarżący nie wykazał, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, uznaniu, iż skarżący miał wpływ na powstanie naruszeń w zakresie przestrzegania norm czasu pracy i mógł je przewidzieć. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów regulujących czas pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Strona skarżąca ponowiła argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie podniesiono, iż w kontrolowanym okresie skarżąca Spółka rozpoczęła współpracę z nowymi firmami, polegającą na obsłudze linii komunikacji miejskiej na terenie miasta O. Aby właściwie zabezpieczyć prawidłowość wykonywania umowy Spółka zatrudniła dodatkowo około 40 kierowców, a do pracy w ramach obsługi komunikacji miejskiej zostali oddelegowani zatrudnieni w przedsiębiorstwie kierowcy, po uprzednim przeszkoleniu. Wyjaśniono przy tym, że w zakresie działalności skarżącej nigdy nie mieściła się obsługa linii komunikacji miejskiej, co wymagało wzmożonej intensywności prac całego zespołu zajmującego się planowaniem czasu pracy kierowców, jak również planowaniem obsady autobusów komunikacji miejskiej. Podniesiono, że w kontrolowanym okresie kierowcy zaplanowani do wykonania zadań komunikacji miejskiej nieoczekiwanie dla skarżącej Spółki dostarczyli zwolnienia lekarskie, o czym Spółka dowiedziała się dopiero z pierwszym dniem zwolnienia, w sytuacji gdy cały miesiąc obsługi linii komunikacji miejskiej oraz komunikacji regularnej został już właściwie zaplanowany. Dlatego koniecznym było powierzenie pracownikom dodatkowych zadań przewozowych. W związku z zaistniałą sytuacją podejmowano decyzje o zmianach w uprzednio ustalanych harmonogramach pracy, w taki sposób, aby zaplanowane kursy w ogóle się odbyły, gdyż dotyczyło to komunikacji miejskiej oraz komunikacji regularnej dalekobieżnej, co wiązałoby się z odpowiedzialnością odszkodowawczą i kontraktową Spółki. Wyjaśniono, że Spółka nie twierdzi, że była uprawniona do naruszenia norm czasu pracy kierowców. Jednakże wskazano, że podjęto decyzję o dokonaniu zmian w harmonogramie pracy kierowców, co doprowadziło do powstania naruszeń, w celu zrealizowania zaplanowanych kursów się odbyły, aby pasażerowie nie musieli poszukiwać połączeń zastępczych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że określone w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. W ocenie strony skarżącej niestawienie się do pracy kilkunastu kierowców w ciągu miesiąca, którzy mieli wykonywać zaplanowane z wyprzedzeniem kursy jest okolicznością, której skarżący nie mógł przewidzieć, pomimo zachowania należytej staranności. Podniesiono, że Spółka, jako podmiot zajmujący się od wielu lat organizowaniem i wykonywaniem przewozów pasażerskich zawsze posiada rezerwę kierowców, którzy mogą w razie potrzeby zastąpić zaplanowanych kierowców, ale w kontrolowanym okresie absencja kierowców była nieoczekiwanie duża, co wiązało się przede wszystkim z niechęcią kierowców obsługujących linie dalekobieżne do obsługi linii komunikacji miejskiej. Zatem nawet przy zachowaniu należytej staranności strona skarżąca nie była w stanie przewidzieć, że do powyższego zdarzenia dojdzie. Jednocześnie podkreślono, iż Spółka dołożyła wszelkich starań, aby organizować przewozy z poszanowaniem norm czasu pracy kierowców, jak również zapewnić właściwe wykonywanie regularnych kursów. Odnosząc się natomiast do nałożenia przez organ kary za naruszenia norm dziennego czasu pracy kierowców w kontrolowanym okresie wskazano, iż główną przyczyną jej nałożenia było nieudokumentowanie przez kierowców przyczyn skrócenia wymaganymi przepisami minimalnego okresu odpoczynku dziennego. Jednakże - jak podano - skarżąca Spółka nie miała żadnego wpływu na niedopełnienie przez kierowców obowiązków pracowniczych, gdyż było ono tylko i wyłącznie wynikiem zaniedbania kierowców, a nie niewłaściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa. Wskazano przy tym, iż w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że pracodawcy we własnym zakresie powinni przede wszystkim na bieżąco weryfikować wykresówki zatrudnianych kierowców i wyciągać względem nich konsekwencje w przypadku dostrzeżonych nieprawidłowości tak, aby kierowca był świadomy, że nie uniknie odpowiedzialności za każde kolejne naruszenie. Brak podejmowania takich działań pozwala na przyjęcie, że nie została zapewniona właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana przy prowadzeniu przewozów drogowych, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. W celu zdyscyplinowania kierowców, którzy nagminnie naruszali obowiązki związane z dokumentowaniem czasu pracy kierowców, a w szczególności odnotowywania przyczyn odstępowania od przestrzegania norm czasu pracy, Spółka wszczęła przeciwko nim postępowania sądowe. Jednakże mimo zachowania należytej staranności o incydentalnych naruszeniach norm czasu pracy strona skarżąca nie jest w stanie powziąć wiadomości wcześniej niż w dniu kontroli, kiedy to już doszło do naruszenia. Przy czym natychmiast po stwierdzeniu takich naruszeń skarżąca dyscyplinuje kierowców, którzy się ich dopuścili tak, aby normy czasu pracy kierowców były przestrzegane. Zatem zdaniem Spółki zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów regulujących czas pracy kierowców oraz prawidłowe zasady wynagradzania, zgodnie z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., a tym samym nałożenie na Spółkę kary finansowej w niniejszym postępowaniu jest nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady wykonywania krajowego transportu drogowego reguluje ustawa o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Stosownie zaś do ust. 6 tego artykułu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Przy czym zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. r użyte w ustawie określenie - obowiązki lub warunki przewozu drogowego - oznacza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 z późn. zm.).

Ustawa o czasie pracy kierowców określa między innymi czas pracy kierowców wykonujących przewóz drogowy, zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, obowiązki pracodawców w zakresie wykonywania przewozów drogowych, zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L 102 z 11.04.2006, str. 1, z późn. zm.) oraz umową europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzoną w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087 oraz z 2008 r. Nr 190, poz. 1479), okresy prowadzenia pojazdów, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu i gwarantowane okresy odpoczynku kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, jak i niebędących pracownikami, wykonujących przewozy regularne na trasach nieprzekraczających 50 km pojazdami, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów, polegającego na skróceniu tygodniowego oraz dziennego czasu odpoczynku kierowców zatrudnionych w skarżącej Spółce. Ustalenia organu w tym zakresie, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym, nie budzą zastrzeżeń. Także strona skarżąca nie kwestionuje, że doszło do naruszeń wskazanych przez organ. Kwestią sporną jest jedynie ustalenie, czy zaistniały okoliczności, uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie art. 92b lub też art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., czyli przepisów wyłączających odpowiedzialność skarżącej.

Należy zatem podnieść, ze zgodnie z art. 92b ust. 1 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1)

właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a)

rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b)

rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2)

prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a) lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Wskazać zatem należy, że w odniesieniu do skrócenia tygodniowego czasu pracy kierowców nie sposób uznać, że zaistniały przesłanki określone w art. 92b ust. 1 u.t.d., a mianowicie że Spółka zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów. Zarówno z odwołania, jak i ze skargi wynika, że Spółka miała pełną świadomość, że przepisy regulujące czas pracy kierowców zostaną naruszone. Skarżąca podnosi jednak, że zapewniła właściwą organizację pracy, gdyż z uwagi na dodatkowe zadania, wynikające z zawartej umowy dotyczącej wykonywania przewozów w ramach komunikacji miejskiej, zatrudniła większą ilość kierowców, zaś naruszenie przepisów wynikało wyłącznie z faktu nagłej absencji chorobowej dużej ilości kierowców. Wyjaśnić zatem należy, że to na przewoźniku ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów regulujących czas pracy kierowców i to on decyduje, jaka ilość kierowców pozwoli na taką organizację pracy przy uwzględnieniu ilość zadań, których się podjął. Przy czym w ramach tej organizacji pracy przewoźnik musi także przewidzieć okoliczności związane z ewentualną absencją kierowców, która nie jest okolicznością nadzwyczajną i nieprzewidywalną. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 idea i prewencyjny cel sankcji ustanowionej w art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d. zmierza do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Trybunał zauważył także, że akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. W tym kontekście powoływanie się na dodatkowe zadania Spółki nie uzasadnia przyjęcia, że Spółka zapewniła właściwą organizacje pracy. Natomiast absencja chorobowa kierowców, nawet zwiększona, nie jest okolicznością, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż nie jest okolicznością, której nie można przewidzieć. Natomiast zupełnie niezasadne jest powoływanie się na okoliczność, że gdyby nie doszło do skrócenia czasu odpoczynku kierowców zaplanowane kursy musiałyby być odwołane, co spowodowałoby roszczenia odszkodowawcze, czy też kontraktowe. Ta okoliczność mieści się wyłącznie w ramach ryzyka prowadzonej przez przewoźnika działalności gospodarczej i w żadnym wypadku nie uzasadnia naruszenia przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii skrócenia czasu dziennego odpoczynku kierowców wyjaśnić należy, że nie można uwzględnić argumentacji skarżącej, że było to wyłącznie wynikiem zaniedbania kierowców, którzy nie udokumentowali przyczyny skrócenia dziennego czasu odpoczynku, na co skarżący nie miał żadnego wpływu. Wyjaśnić bowiem należy, że chociażby w powołanym przez skarżącego wyroku tut. Sądu z dnia 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 1402/12) wyraźnie wskazano, że to pracodawcy we własnym zakresie powinni przede wszystkim na bieżąco weryfikować wykresówki zatrudnianych kierowców i wyciągać względem nich konsekwencje w przypadku dostrzeżonych nieprawidłowości, tak aby kierowca był świadomy, że nie uniknie odpowiedzialności za każde kolejne naruszenie. Brak podejmowania takich działań pozwala na przyjęcie, że skarżący nie zapewnili w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej przy prowadzeniu przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa. Zatem fakt, że Spółka nie kontrolowała na bieżąco zapisów dokonywanych przez kierowców nie zwalnia jej od odpowiedzialności. Nie ma także znaczenia okoliczność, że skarżąca wyciągnęła konsekwencje wobec kierowców za wcześniejsze naruszenia. Już ta okoliczność, że do takich naruszeń dochodziło wcześniej, powinna spowodować zwrócenie szczególnej uwagi na zachowanie wymogów ustawowych w tym zakresie. Ponadto Spółka winna na bieżąco kontrolować, czy kierowcy nie dopuszczają się naruszeń, a nie reagować dopiero w momencie nałożenia na nią kary pieniężnej.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.