Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3048604

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 20 sierpnia 2020 r.
II SA/Ol 217/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Marzenna Glabas.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Gminy Kalinowo z dnia 14 marca 2018 r., nr XXXVI/217/18 w przedmiocie wprowadzenia na obszarze Gminy Kalinowo Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5, § 7, § 11 ust. 3 i ust. 6, § 13 ust. 6 oraz § 17 ust. 4.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Kalinowo (dalej jako: organ) w dniu 14 marca 2018 r. podjęła Uchwałę Nr XXXVI/217/18 w sprawie wprowadzenia na obszarze Gminy Kalinowo Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm., dalej jako: u.z.z.w.)

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Ełku (dalej jako: Prokurator lub strona skarżąca), zaskarżając ją w części dotyczącej § 5 ust. 1, § 7, § 11 ust. 3, § 11 ust. 6 oraz § 13 ust. 6 załącznika do przedmiotowej uchwały (dalej jako: Regulamin). Prokurator zarzucił, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami u.z.z.w., a mianowicie:

1) określenie w § 5 ust. 1 Regulaminu elementów jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, podczas gdy w świetle art. 6 ust. 2 u.z.z.w. brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań, przy jednoczesnym zaniechaniu określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami, do czego zobowiązuje art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.;

2) określenie w § 7 Regulaminu, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody i wprowadzonych ścieków stanowią wodomierz główny, urządzenie pomiarowe albo przeciętne normy zużycia wody, podczas gdy art. 27 ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że jedynie w przypadku braku wodomierza ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, natomiast zgodnie z art. 27 ust. 5 u.z.z.w. w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie;

3) ustalenie w § 11 ust. 3 Regulaminu, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości przyłączanej do sieci, podczas gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że również osoba, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ma prawo zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

4) określenie w § 11 ust. 6 Regulaminu, że umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta, o ile spełnione są warunki techniczne i ekonomiczne, podczas gdy art. 15 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług;

5) określenie w § 13 ust. 6 Regulaminu okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem treść art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a jedynie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody wprowadzonych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

W świetle powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała dodatkową argumentację zarzutów skargi, ponadto zakwestionowała § 17 ust. 4 Regulaminu podnosząc, że postanowienie § 17 ust. 4 Regulaminu wprowadzające częstotliwość rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a jednostkami straży pożarnej za wodę pobraną na cele pożarowe narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., który to przepis nie upoważnia do określania terminów rozliczeń a jedynie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Tym samym, powyższy zapis wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Zaznaczono przy tym, że kwestie dotyczące obciążania gminy za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe - na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie - przewiduje art. 22 pkt 2 u.z.z.w., zaś rozliczenia następują pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą, nie jednostkami straży pożarnej, jak to zostało wskazane w § 17 ust. 4 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie stoją w sprzeczności z przepisami ustawy, lecz stanowią jasny i kompletny przekaz dla mieszkańców oraz użytkowników sieci. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, podniesiono, że nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 19 u.z.z.w. W ocenie organu określenie w § 5 ust. 1 Regulaminu elementów wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków składanego przez zainteresowanego odbiorcę mieści się w katalogu uprawnień i obowiązków Gminy wynikających z dyspozycji art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wniosek ten ma charakter czysto informacyjny, wyraża jedynie wolę i zainteresowanie odbiorcy w zakresie zawarcia umowy, którą to w konsekwencji regulują już podmioty samodzielnie. Niemniej jednak sam wniosek nie stanowi warunku zawarcia umowy a jedynie wyraża inicjatywę podmiotu jednocześnie dostarczając gminie informacji niezbędnych do właściwego wykonania ciążących na niej zobowiązań jak również informacji umożliwiających dokonanie właściwej taryfikacji świadczonych usług. Podobnie nie jest sprzeczny z u.z.z.w. ani nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej określony w Regulaminie sposób rozliczenia, który jest alternatywny, dopuszczalny i przewidziany treścią art. 27 u.z.z.w. Zaznaczono, że, mając na względzie zasadę rozliczania kosztów pobranej wody i odprowadzanych ścieków, wynikającą z art. 27 ust. 1 u.z.z.w., dopiero brak urządzenia pomiarowego upoważnia strony umowy do rozliczania ilości dostarczonej wody (i w pewnych przypadkach odebranych ścieków) na podstawie przeciętnych norm zużycia wody. Ponadto podkreślono, że stwierdzenie nieważności § 7 Regulaminu spowoduje de facto brak podstaw do naliczania opłat z tytułu rozliczenia pobranej wody i odprowadzonych ścieków ex tunc i może skutkować sytuacją, w której wprost będą miały zastosowanie zapisy ustawy regulujące tę materię. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego § 11 ust. 3 i ust. 6 Regulaminu, zwrócono uwagę, że przepis ten nie dotyczy zawierania umów z osobami, o których mowa w art. 6 ust. 4 ustawy, lecz dotyczy budowy nowego przyłącza, a więc procesu budowlanego, który ze swej istoty obwarowany jest koniecznością dopełnienia formalności, również wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie przedmiotowego Regulaminu. Jednym z formalnych warunków wykonania (budowy) przyłącza było dokonanie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, a w ramach zgłoszenia złożenie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie, by nie narazić się na odpowiedzialność karną z art. 233 § 1 Kodeksu karnego może złożyć w toku procesu budowlanego wyłącznie osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, bądź zgodę jej właściciela. Natomiast osoba zajmująca nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym może zawrzeć umowę o dostawę wody ale wyłącznie w przypadku, gdy nieruchomość ta jest już wyposażona w przyłącze wodociągowe oraz ewentualnie kanalizacyjne i nie wymagana jest jego budowa. Z kolei zarzut w przedmiocie przekroczenia upoważnienia ustawowego w odniesieniu do § 13 ust. 6 Regulaminu, w którym to uregulowano kwestię ograniczenia bądź wstrzymania usług ze względu na ważne powody, w szczególności uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego czy też potrzebami przeciwpożarowymi bądź przyczynami technicznymi, w ocenie organu należy uznać za zgodny w zakresie jakim chroni on wartości wyższe, nadrzędne, np. dezynfekcja sieci w związku ze skażeniem bakterią E.coli. Zaznaczono, że kwestionowany przepis został sformułowany w taki sposób, aby sytuacja taka mogła zaistnieć w przypadkach zupełnie wyjątkowych i nie mogła być skutkiem arbitralnej decyzji przedsiębiorstwa wodociągowego, lecz wynikać wyłącznie z przyczyn obiektywnych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Podkreślić należy, że w judykaturze dominuje stanowisko, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, CBOSA).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą w piśmie z 28 maja 2020 r., a jego odpis został doręczony organowi 5 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Stosownie do wskazanego przepisu rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W myśl art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zaś wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20, dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań, należy w ocenie Sądu podzielić zarzut strony skarżącej odnośnie do § 5 Regulaminu, określającego elementy jakie powinien zawierać wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W świetle powyższego przepisu jedynym wymogiem dotyczącym wniosku o zawarcie umowy jest obowiązek zachowania formy pisemnej takiego wniosku. Nie jest zatem dopuszczalne, aby rada gminy wprowadzała w akcie prawa miejscowego dodatkowe elementy, od istnienia których uzależniałaby przyjęcie takiego wniosku do realizacji. Natomiast wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, czyli takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19, dostępne w CBOSA). Zakres delegacji ustawowej nie obejmuje uprawnienia do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o zawarcie umowy. W związku z tym, należy stwierdzić, że regulacja § 5 Regulaminu wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.

Z kolei w § 7 Regulaminu wskazano, że podstawę rozliczenia ilości pobranej wody lub wprowadzonych ścieków stanowią: wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, albo przeciętne normy zużycia wody. Tak sformułowane zapisy Regulaminu prowadzą do wniosku, że wymienione trzy sposoby rozliczenia ilości pobranej wody oraz wprowadzonych ścieków mogą być stosowane alternatywnie, zamiennie. W ocenie Sądu takie zapisy stanowią niedozwoloną modyfikację przepisów ustawowych. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Zatem dopiero w sytuacji, gdy nie ma wodomierza głównego można skorzystać z innego sposobu rozliczenia, tj. w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przy czym, przepis ten odnosi się wyłącznie do pobranej wody, bowiem ilość odprowadzanych ścieków, w myśl art. 27 ust. 4 u.z.z.w., ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku - ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.). Wskazane wyżej przepisy u.z.z.w. są jasne i logiczne, nie pozostawiając wątpliwości co do ustalonego sposobu rozliczenia ilości pobranej wody oraz odprowadzonych ścieków a jakiekolwiek odstępstwo od powyższych reguł czynią zapisy regulaminu niezgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa.

Słusznie również podniósł Prokurator, że zapis § 11 ust. 3 Regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Treść powołanego przepisu u.z.z.w. wprost stanowi, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Skoro zatem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to również osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, wystarczające w tym zakresie jest oświadczenie wnioskodawcy. Tym samym, wprowadzenie w § 11 ust. 3 Regulaminu obowiązku posiadania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przyłączanej do sieci stanowi niedopuszczalną modyfikację unormowań ustawowych.

Jednocześnie w § 11 ust. 6 Regulaminu ustalono, że umowa o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może być zawarta, o ile spełnione są warunki techniczne i ekonomiczne. W ocenie Sądu taki zapis jest sprzeczny z treścią art. 15 ust. 4 u.z.z.w., który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym, w świetle zacytowanego przepisu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Op 340/19, CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że wskazane w Regulaminie "warunki ekonomiczne" są pojęciem tak szerokim i niedookreślonym, że w konsekwencji wymóg ich spełnienia mógłby doprowadzić do całkowitej dowolności ze strony przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zawieraniu umów o przyłączenie do sieci. Jednocześnie należy podkreślić, że organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20, CBOSA).

Kolejnym przejawem naruszenia prawa materialnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia prawa miejscowego jest § 13 ust. 6 Regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w., przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Go 578/19, CBOSA). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym - określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Należy przy tym zaznaczyć, że sytuacje, kiedy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne zostały ściśle określone w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. i niedopuszczalne jest ustalanie w regulaminie dodatkowych sytuacji, prowadzących w istocie do nieograniczonych możliwości w zakresie niedotrzymania ciągłości usług.

Zasadnie również podniosła strona skarżąca, że § 17 ust. 4 Regulaminu, stwierdzający, że rozliczenia pomiędzy jednostkami straży pożarnej a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są raz na kwartał, narusza przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do określania terminów rozliczeń, a jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Nie ma również podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 220/19, CBOSA). W myśl art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Tym samym, dokonano nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowych, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Niedopuszczalne jest także dookreślenie definicji ustawowej i tym samym, narzucenie swojej interpretacji danego pojęcia na potrzeby przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.