II SA/Ol 163/21 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3184729

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2021 r. II SA/Ol 163/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Lipiński.

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Dobre Miasto na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 grudnia 2020 r. nr PN.4131.511.2020 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku obsługi plaży ogólnodostępnej - projektu plaży, mini mola i budynku wypożyczalni kajaków z zapleczem technicznym na części rolnej działki położonej w obrębie Cerkiewnik, gm. Dobre Miasto na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro Limajno i okolice" w części dotyczącej § 2 - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w Dobrym Mieście (dalej jako "strona", skarżąca", "Gmina"), w dniu 26 listopada 2020 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/188/2020 w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku obsługi plaży ogólnodostępnej - projektu plaży, mini mola i budynku wypożyczalni kajaków z zapleczem technicznym na części rolnej działki położonej w obrębie Cerkiewnik, gm. Dobre Miasto na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro Limajno i okolice".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 grudnia 2020 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 2.

Organ nadzoru podniósł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że w § 2 przedmiotowej uchwały wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Dobrym Mieście. Zdaniem organu nadzoru, uchwała w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda powołał się na postanowienia art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." i wskazał, że wymienione regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują na organ wykonawczy, w tym przypadku wójta, jako uprawnionego do wykonania uchwały rady gminy. Żaden inny przepisprawa nie daje podstaw radzie gminy do powierzenia wykonania podjętej przez siebie uchwały innemu podmiotowi, niż wójt, co oznacza, że Rada Miejska w Dobrym Mieście, nie była uprawniona do powierzenia wykonania przedmiotowej uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Dobrym Mieście.

W skardze, złożonej do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina Dobre Miasto wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 85 i 87 u.s.g., poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem w sytuacji, gdy uchwała ta nie narusza obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała, została podjęta przez Radę Miejską w Dobrym Mieście na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późno zm.). Zgodnie z cytowanymi przepisami, w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego na obszarze objętym formą ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w zakresie możliwości realizacji inwestycji celu publicznego, a ustanowionymi na obszarze zespołu zakazami, konieczne jest uzgodnienie z organem właściwym do ustanowienia tej formy ochrony przyrody, czyli radą gminy.

Wskazano, że uchwała Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, jest jednym z elementów procedury uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest zatem częścią prowadzonego przez Burmistrza Dobrego Miasta postępowania administracyjnego, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym to postępowaniu Burmistrz Dobrego Miasta występuje jako organ rozstrzygający sprawę, zaś Rada Miejska w Dobrym Mieście, jako organ współdziałający przy wydaniu decyzji, określony wart. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oba te podmioty występują jako dwa organy postępowania administracyjnego, przy czym Burmistrz Dobrego Miasta jest organem rozstrzygającym władczo o wniosku strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, zachodzi wyraźne rozdzielenie kompetencji organu wydającego decyzję i organu współdziałającego, wydającego uzgodnienie w toku postępowania.

Zdaniem skarżącej, w takiej konfiguracji organów, wykonanie uchwały, która jest elementem procedury administracyjnej, polegające w istocie tylko i wyłącznie na przedłożeniu uchwały organu współdziałającego, organowi rozstrzygającemu sprawę, nie może zostać powierzone organowi wydającemu rozstrzygnięcie w sprawie, w tym wypadku Burmistrzowi Dobrego Miasta.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak umocowania osób wnoszących skargę do działania w imieniu i na rzecz Gminy Dobre Miasto tj. brak uchwały Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, podjętej w oparciu o art. 98 ust. 3 u.s.g., ewentualnie - w sytuacji uzupełnienia braków formalnych skargi - o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej przedłożyła Sądowi uchwałę z dnia 25 marca 2021 r. Rady Miejskiej w Dobrym Mieście Nr XLI/241/2021 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. W § 2 uchwały zatwierdzono dokonane przez pełnomocnika czynności procesowe przed podjęciem uchwały.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącą Gminę, jak i organ.

Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 98 ust. 1 u.s.g., na mocy którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 art. 98 u.s.g., do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interesprawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela bowiem pogląd organu nadzoru, że uchwała nr XXXVI/188/2020 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 26 listopada 2020 r. narusza prawo w postanowieniach § 2, zgodnie z którym wykonanie uchwały powierzono przewodniczącemu Rady Miejskiej w Dobrym Mieście.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są rada gminy (miasta) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak wynika przy tym z art. 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustawodawca precyzuje zarazem ten przepis, wymieniając w art. 18 ust. 2 u.s.g. zadania realizowane przez wspomniany organ administracji publicznej.

Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Ponadto, w art. 30 ust. 1 u.s.g. wskazuje się, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przykładowe wyliczenie zadań tego organu zostało sformułowane w art. 30 ust. 2 u.s.g.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, ustawodawca przyznaje radzie gminy ogólną kompetencję w sprawach z zakresu działania gminy, jednocześnie zaś zastrzega niektóre zdania do wyłącznej kompetencji wójta.

Z powyższych uregulowań prawnych wynika, że przewodniczący rady nie może realizować żadnych innych zadań, niż wskazane w przepisach prawa, nie może być adresatem obowiązków, gdyż przepisprawa wyraźnie wskazuje zakres jego obowiązków, wśród których nie ma wykonywania uchwał rady. Powyższe stanowisko potwierdza również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2223/18 (publ. CBOSA), w którym stwierdza: "Trafnie natomiast podnosi organ wnoszący skargę kasacyjną, że przewodniczący rady gminy nie jest organem wykonawczym, bowiem taka kompetencja nie przysługuje przewodniczącemu na podstawie ustawy o samorządzie gminnym".

Wskazać też należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.).

Wskazanie przewodniczącego jako podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie uchwały jest w sposób istotny sprzeczne z prawem, z tego względu Sąd uznaje stanowisko Wojewody za uzasadnione. Przewodniczący rady nie może być podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie uchwały. Tym samym, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność postanowienia § 2 spornej uchwały.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.