Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1920141

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 25 kwietnia 2013 r.
II SA/Ol 158/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.).

Sędziowie WSA: Adam Matuszak, Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewody z dnia "(...)", Nr "(...)" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2012 r. W. D. zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 maja 2011 r., nr "(...)", zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej SN 15 kV i n.n. 0,4 kV wraz z szafkami złączowo-pomiarowymi i słupową stacją transformatorową 15/04 kV w miejscowości U. gmina G., wydaną na rzecz inwestora "A" S.A. Oddział w O. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż mimo, że nieruchomość, której jest właścicielem, znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, nie był stroną postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 2 marca 2012 r. zostało wznowione postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją.

Następnie decyzją z dnia 28 marca 2012 r. Starosta O. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 19 maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniesiono, iż w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z interesem prawnym strony w tym postępowaniu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy wskutek zamierzenia budowlanego następują ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa. Wskazano, iż decyzja z dnia 19 maja 2011 r. wydana została w oparciu o analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy odrębne dotyczące oddziaływania linii energetycznych i stacji transformatorowych na otoczenie i nie stwierdzono, aby działka stanowiąca własność wnioskodawcy w zakresie przeznaczonym pod zabudowę była pod wpływem takiego oddziaływania. Podano, iż w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż linie rozgraniczające wyznaczone na planie nakazują oddalenie zabudowy o 10 m od pasa drogowego drogi 20KD i 12 m od pasa drogowego drogi 19KW. Zatem usytuowanie słupa nie ma jakiegokolwiek wpływu na możliwość zabudowy działki W. D. W związku z tym organ uznał, iż wnioskodawca nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Nie ujawniono też istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dacie wydania decyzji a nieznanych organowi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. D. podnosząc, iż w jego ocenie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę narusza jego interes prawny. Podał, iż naruszony został § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż słup z transformatorem został usytuowany w odległości 1 m od granicy działki stanowiącej jego własność, co może powodować, że nie będzie zachowana dziesięciometrowa odległość między obiektem projektowanym, a oknem przesłanianego obiektu. Wskazał, iż linie rozgraniczające wyznaczone na planie miejscowym nakazują oddalenie zabudowy nie o 10 m od pasa drogowego drogi 20KD i 12 m od pasa drogowego drogi 19 KW, a odpowiednio o 6 i 10 m, licząc od granicy działki, co wynika z analizy załącznika graficznego do planu. Plan miejscowy nie zawiera innych zapisów precyzujących te odległości, a w § 4 ust. 6 tego dokumentu, dotyczącym komunikacji, pozostawiono puste miejsce, nie wskazując odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni. W tej sytuacji zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia dziesięciometrowej strefy ochronnej wynikającej z powołanego przepisu rozporządzenia, a tym samym - zdaniem odwołującego się - winien on być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż jego nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. Ponadto odwołujący podniósł zarzut nieważności postępowania, wynikający z wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż zatwierdzony projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu zezwalają bowiem na budowę stacji transformatorowych kioskowych na ściśle określonych lokalizacjach i nie zawierają możliwości budowy tych stacji na słupach.

Decyzją z dnia 17 maja 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do braku przymiotu strony w odniesieniu do odwołującego, bowiem jego nieruchomość nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu. Wskazano, iż nie doszło do naruszenia 10-metrowej strefy ochronnej opisanej w § 13 ust. 5 powołanego w odwołaniu rozporządzenia, gdyż na działce nie znajduje się żaden budynek, który mógłby być usytuowany w tej strefie, a hipotetyczny budynek należy zaprojektować dostosowując go do istniejącego stanu prawnego sąsiednich nieruchomości. Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1997 r. już nie obowiązuje, ponieważ nastąpiła jego zmiana w lutym 2012 r., a inwestor w przyszłości będzie musiał dostosować się do zapisów nowego planu dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz usytuowanej już słupowej stacji transformatorowej. Wojewoda podzielił także stanowisko organu I instancji co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na skutek skargi wniesionej przez W. D. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 499/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2012 r. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Sąd wskazał, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jednocześnie podniesiono, iż do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy zaliczyć także przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. Podkreślił przy tym, że obszar oddziaływania obiektu to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje, przy czym również zachowanie odległości przewidzianych przepisami technicznymi nie przesądza o braku oddziaływania obiektu poza obszarem nieruchomości inwestora. Tymczasem decyzja Starosty O. z dnia 19 maja 2011 r. nie zawiera uzasadnienia, zatem nie można ustalić na jej podstawie, czy przy określeniu obszaru oddziaływania obiektu organ oparł się jedynie na informacji inwestora, który tak ten obszar wskazał w opisie technicznym do projektu, czy też na podstawie innych ustaleń. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia 28 marca 2011 r. wydanej we wznowionym postępowaniu organ I instancji podniósł, że decyzja z dnia 19 maja 2011 r. wydana została w oparciu o analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy odrębne dotyczące oddziaływania linii energetycznych i stacji transformatorowych na otoczenie. Nie wskazał jednak, jakie przepisy odrębne były podstawą orzekania. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez skarżącego naruszenia § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, iż błędnie zostały odczytane odległości oddalenia zabudowy od pasów drogowych dwóch dróg - 20 KD i 19 KW. Ponadto podniesiono, iż organ odwoławczy w bardzo lakonicznym uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących pozostawania jego nieruchomości w strefie oddziaływania obiektu na skutek niezachowania odległości przewidzianych powołanym wyżej rozporządzeniem, mimo że to właśnie skarżący, a nie organ pierwszej instancji prawidłowo określił odległości dotyczące oddalenia linii zabudowy od granic działek. Wskazano także, iż uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony Wojewoda stwierdza, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, a z drugiej - nakazuje skarżącemu dostosowanie przyszłej zabudowy tej nieruchomości nie tylko do postanowień nowego planu miejscowego, ale też do usytuowanej już słupowej stacji transformatorowej. Zatem organ odwoławczy przyjmuje, iż istnieje ograniczenie w możliwości zabudowy działki skarżącego z uwagi na wybudowaną stację transformatorową, a to z kolei świadczy o oddziaływaniu tego obiektu na nieruchomość skarżącego i w związku z tym o przysługującym skarżącemu prawie do uznania za stronę w postępowaniu. Wskazano, iż rozstrzygając ponownie sprawę organ administracji przy ustalaniu stron postępowania, mając na względzie treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, w szczególności pod kątem spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz wskazania wszystkich mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia 3 stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. z dnia 28 marca 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, iż organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że osoba, na wniosek której zostało wznowione postępowanie, nie jest stroną w postępowaniu i nie posiada interesu prawnego we wznowionym postępowaniu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej nasłupowej stacji transformatorowej. Podniesiono, iż w związku z tym, że działka nr "(...)" jest niezabudowana, bezprzedmiotowe byłoby wykonywanie jakichkolwiek analiz przesłaniania projektowanego słupa ze stacją transformatorową w stosunku do okien nieistniejącego przesłanianego obiektu, gdyż § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się do odległości projektowanego obiektu przesłaniającego od okien istniejących budynków. Podano, iż nie zachodzi naruszenie jakiejkolwiek 10 m strefy ochronnej, gdyż lokalizacja słupa nie ma wpływu na możliwość usytuowania budynku z uwzględnieniem ustalonych w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy, a tym samym na swobodne dysponowanie przez inwestora tym terenem. Ponadto inwestor nie przedłożył żadnego dowodu na poparcie tezy, że hipotetyczny budynek na przedmiotowej działce należy uznać za obiekt przesłaniany. Organ odwoławczy wskazał także, że żaden przepis prawa nie ustala wymagań co do minimalnej odległości słupa elektroenergetycznego ze stacją transformatorową w stosunku do granicy działek, a zgodnie ze stwierdzeniem projektanta ocenianej inwestycji obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się w granicach działki, na której ten obiekt został posadowiony. Organ odwoławczy wskazał również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1997 r. przewidywał trzy jednostki oznaczone symbolem 18EE (istniejące i projektowane urządzenia elektroenergetyczne z lokalizacją stacji transformatorowych typu kioskowego) na działkach o nr "(...)". Wytyczne miejscowego planu wskazywały tylko miejsca usytuowania stacji transformatorowych typu kioskowego, lecz nie nakładały obowiązku budowy takich stacji, ani nie odnosiły się do konkretnej lokalizacji oraz zakazu budowy stacji transformatorowych na słupach. Dodano przy tym, że projektowana słupowa stacja transformatorowa jest usytuowana w przęśle istniejącej już linii napowietrznej SN J. - O., pomiędzy słupami "(...)". Zatem organ I instancji słusznie uznał, że nie stwierdzono domniemanej niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z obowiązującym planem miejscowym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. D., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy - Prawo budowlane, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje zarzuty, omówione szczegółowo w uprzednio złożonych pismach w toku postępowania. Zdaniem skarżącego przepisy przedmiotowego rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że jeśli istnieje słup energetyczny, to na projektowany przyszły budynek (umiejscowiony w strefie zabudowy działki), znajdujący się w strefie wskazanych 10 m będzie oddziaływać słup energetyczny z transformatorem, przesłaniając okna. Chcąc uniknąć takiego oddziaływania, należy odsunąć projektowany budynek w głąb działki, a to oznacza ograniczenie możliwości dysponowania całą działką w granicach strefy zabudowy. Skarżący zarzucił również niewłaściwą interpretację zapisów planu miejscowego. W jego ocenie wytyczne zawarte w planie określają ściśle miejsca i rodzaj (w tym wygląd) ewentualnych stacji transformatorowych - muszą być budowane jako kioskowe, z dachami dwuspadowymi krytymi dachówką, harmonizujące z architekturą otoczenia, ze względu na szczególne warunki krajobrazowe terenu objętego opracowaniem. Tych wymogów nie spełnia budowa stacji transformatorowej na słupie w dowolnym miejscu linii napowietrznej, poza miejscami oznaczonymi symbolem 18EE. Dodał, iż kierując się zapisami planu był przekonany, że ewentualna stacja transformatorowa może powstać tylko na działce nr "(...)", a także zniknie napowietrzna linia energetyczna w pierwszym etapie przebudowy sieci energetycznej. Obowiązujący plan miejscowy był uzgodniony przez Zakład Energetyczny na etapie jego opracowywania, zaś inwestor budujący sporny słup: "A" Oddział O. jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego. Uzgodnienie planu oznacza w tym wypadku zgodę na rozwiązania techniczne zawarte w wytycznych planu. Skarżący zaznaczył przy tym, że wypis i wyrys z planu przestrzennego wydawany przez Urząd Gminy w G. zawiera bardzo nieczytelną kopię załącznika graficznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 153 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie zobowiązane są uwzględnić ocenę prawną i wskazania wyrażone we wcześniejszym orzeczeniu sądu w danej sprawie, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 499/12) uchylił poprzednią decyzję Wojewody, nakazując uzupełnienie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ponowną ocenę, czy skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Przy czym sąd wskazał, iż oceniając czy dany podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia okoliczność, czy został naruszony jego interes prawny, a jedynie fakt, czy strona taki interes posiada. W związku z tym Wojewoda orzekający w niniejszej sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. Tymczasem w ocenie składu orzekającego organ wytycznych tych nie wykonał.

Należy przede wszystkim podnieść, iż myśl art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego to na organach administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może zatem obowiązku tego przerzucać na stronę postępowania. W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Poprzestał bowiem jedynie na zwróceniu do się do strony skarżącej o wykazanie przez nią interesu prawnego. Co więcej w uzasadnieniu decyzji organ odniósł się w zasadzie tylko do okoliczności podnoszonych przez stronę, wskazując iż to strona nie przedłożyła żadnych dowodów. Takie postępowanie jest nie tylko niezgodne z wytycznymi Sądu, który nakazał między innymi wyjaśnienie, w jaki sposób ustalono zasięg oddziaływania zamierzonej inwestycji i w oparciu o jakie przepisy odrębne ustalono brak takiego oddziaływania na działkę skarżącego, lecz narusza także wyżej wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To bowiem organ - a nie strona - ma przeprowadzić stosowne postępowanie, zebrać materiał dowodowy i dokonać oceny istnienia, bądź braku istnienia interesu prawnego skarżącego. Należy przy tym podnieść, iż w myśl poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. (sygn. akt II OSK 208/06, publik. w Internecie) ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także m.in. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przy czym dodatkowo należy wskazać, iż ustalając kwestię obszaru oddziaływania obiektu organ winien uwzględniać nie tylko stan obecny, ale także potencjalne, przyszłe immisje przedmiotowego obiektu na działkę skarżącego.

W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać przedmiotową sprawę uwzględniając wskazania zawarte zarówno w wyroku tut. Sądu z dnia 2 października 2012 r., jak i powyższe wywody Sądu.

Skarżącemu należy natomiast wyjaśnić, iż na tym etapie postępowania przedmiotem rozstrzygnięcia była wyłącznie kwestia ustalenia przymiotu strony. Sąd nie mógł zatem dokonywać oceny zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego podniesione w skardze zarzuty w tym zakresie są bezskuteczne.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.