Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2189529

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 15 grudnia 2016 r.
II SA/Ol 1298/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Matczak.

Sędziowie WSA: Tadeusz Lipiński, Bogusław Jażdżyk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "(...)" Burmistrz A, po rozpatrzeniu wniosku H. J. odmówił przyznania świadczenia usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie zwrócił się do Instytutu A oraz Narodowego Funduszu Zdrowia Oddział oraz Oddział A z prośbą o udzielenie informacji, kto powinien realizować program terapeutyczny (którym objęci są dzieci J. i K. przebywające w rodzinie zastępczej Państwa B. i H. J.) oraz czy takie świadczenia realizowane są w ramach NFZ. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. Fundacja A udzieliła odpowiedzi, że realizatorami sesji programu terapeutycznego są rodzice/opiekunowie dzieci. Fundacja podkreśliła, że rodzice i opiekunowie dzieci zostali przeszkoleni w zakresie ćwiczeń i procedur przedstawionych w programie. Z uzyskanej odpowiedzi z NFZ (pismo z dnia 22 czerwca 2016 r.) wynika, że w ramach NFZ realizowana może być pomoc w ośrodkach dziennych. Zdaniem organu pierwszej instancji nie ma uzasadnionych podstaw (zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego) do przyznania usług opiekuńczych, skoro dzieci K. O. i J. W. mają zapewnioną opiekę specjalistyczną w ramach prowadzonego programu terapeutycznego Fundacji A. Ponadto B. i H. J. zostali przeszkoleni do podjęcia roli "terapeuty własnego dziecka" (zostały im przedstawione wszelkie szczegóły dotyczące czasu trwania poszczególnych ćwiczeń. Liczby sesji do wykonania w ciągu dnia).

Odwołanie od ww. decyzji wniósł H. J. Wskazał, że zgodnie z zaleceniami Fundacji program winien być realizowany 2 razy dziennie. Z uwagi na to, że pracuje zawodowo i fizycznie i nie ma możliwości realizowania programu, dlatego zwrócił się o pomoc do MOPS-u; nie jest intencją rodziców aby ktoś ich wyręczał w obowiązkach. Zdaniem odwołującego się organ dokonał błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "(...)" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. H. J. wnioskując o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych wskazał na potrzebę "realizowania programu usprawniającego" (wniosek z dnia złożony w organie pierwszej instancji w dniu 11 kwietnia 2016 r.).

Z akt sprawy - a w szczególności z pisma podpisanego przez Prezesa Fundacji z dnia 6 czerwca 2016 r. wynika, że K. O. i J. W. objęci są programem terapeutycznym realizowanym przez Fundację A. Realizatorami sesji programu są rodzice/opiekunowie dziecka, którzy zostali przeszkoleni do podjęcia roli "terapeuty własnego dziecka" w zakresie ćwiczeń i procedur przedstawionych w programie. Opiekunom chłopców zostały przedstawione wszelkie szczegóły dotyczące procedur programu (czas trwania poszczególnych ćwiczeń, liczba sesji do wykonania w ciągu dnia). Nadto w piśmie tym wskazano, że program Fundacji w dużej mierze opiera się na pomocy osób z zewnątrz (np.: wolontariuszy), którzy pod okiem opiekunów dziecka są w stanie współrealizować program.

Z przedłożonych do akt sprawy zaświadczeń lekarskich (z dnia 9 kwietnia 2016 r. dr n.med. K. L., psychiatry) wynika, że K. O. i J. W. winni realizować program terapeutyczny uzgodniony w trakcie pobytu w Fundacji A; program ten również znajduje się w aktach sprawy.

W ocenie Kolegium w sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyznania B. i H. J. specjalistycznych usług opiekuńczych. Chłopcy, pozostający w rodzinie zastępczej u Państwa J. objęci są programem czuciowo-ruchowym i programem intelektualnym, który jest realizowany przez ich opiekunów. Na uwagę zasługują także wspomniane powyżej zaświadczenia lekarskie, albowiem lekarz specjalista (psychiatra) nie określił jakoby chłopcy mieliby być objęci innym zakresem świadczeń (specjalistycznych), aniżeli tymi określonymi w programie terapeutycznym Fundacji. Kolegium wskazało również, że z kwestionariusza wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS) wynika, że do dnia 30 czerwca 2016 r. rodzina miała przyznaną pomoc asystenta rodziny. Nic nie stoi na przeszkodzie aby wnioskodawca poczynił staranie uzyskania dodatkowego wsparcia wolontariusza, o czym również była mowa w piśmie Fundacji z dnia 6 czerwca 2016 r.

Skargę na ww. decyzję wywiódł H. J., wskazując, że w jego ocenie decyzja odmowna została podjęta na podstawie niepełnych informacji, ponieważ tylko on został przeszkolony w zakresie wprowadzenia programu usprawniającego dzieci, a jego żona nie brała w tym udziału. Ponadto podniósł, że obecnie jego rodzina nie ma przyznanego asystenta rodziny, który mógłby pomagać w prowadzeniu terapii, a poszukiwanie wolontariusza nie przyniosło rezultatu. Z zaleceń lekarskich zaś wynika, jasno, że program usprawniający ma być realizowany dwa razy dziennie, ale faktycznie jest realizowany raz dziennie. Dzieci do południa są bowiem w szkole, a skarżący pracuje na pierwszą zmianę dzięki uprzejmości pracodawcy, co jednak może się zmienić, ponieważ zakład pracuje w systemie trzyzmianowym. Do skargi dołączono opinię z dnia 4 grudnia 2015 r. lekarza psychiatry, z której wynika, że w przypadku podjęcia realizacji domowego usprawnienia K. O., konieczne jest przyznanie pomocy, np. w formie specjalistycznych usług opiekuńczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2016, poz. 1066 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia "(...)" organu I instancji, odmawiającą H. J. przyznania na rzecz dzieci świadczenia usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 j.t.) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Stosownie zaś do ust. 2 wspomnianego przepisu usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Ponadto usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 ustawy). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). W świetle art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Ustawa wymaga, by wykonywaniem specjalistycznych usług opiekuńczych zajmowały się osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Chodzi tu w szczególności o osoby wykonujące zawód: pracownika socjalnego, psychologa, pedagoga, logopedy, terapeuty zajęciowego, pielęgniarki, asystenta osoby niepełnosprawnej, specjalisty w zakresie rehabilitacji medycznej, fizjoterapeuty, opiekunki środowiskowej. Osoby świadczące specjalistyczne usługi opiekuńcze muszą mieć odpowiedni staż pracy, przeszkolenie i doświadczenie zawodowe, które szczegółowo określa rozporządzenie wypełniające delegację zawartą w ust. 7 (I. Sierpowska, Komentarz do art. 50 ustawy o pomocy społecznej).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że pozostający pod opieką skarżącego - K. O. i J. W., z uwagi na swój stan zdrowia wymagają specjalistycznej rehabilitacji. Okoliczność ta nie jest punktem sporu między skarżącym, a organami orzekającymi.

Jednakże zdaniem organów w sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyznania B. i H. J. specjalistycznych usług opiekuńczych. Chłopcy, pozostający w rodzinie zastępczej u Państwa J. objęci są programem czuciowo-ruchowym i programem intelektualnym, który jest realizowany przez ich opiekunów. Ponadto lekarz specjalista (psychiatra) nie określił jakoby chłopcy mieliby być objęci innym zakresem świadczeń (specjalistycznych) aniżeli tymi określonymi w programie terapeutycznym Fundacji. Kolegium wskazało również, że z kwestionariusza wywiadu środowiskowego wynika, że do dnia 30 czerwca 2016 r. rodzina miała przyznaną pomoc asystenta rodziny. Według organu nic też nie stoi na przeszkodzie aby wnioskodawca poczynił staranie uzyskania dodatkowego wsparcia wolontariusza.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji naruszyły zasadę ogólną wynikającą z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Celem tej zasady ogólnej jest także unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawanie nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (por. J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, t. 9 Systemu Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 145). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. polega również na jej związku z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawnego, w tym z zasadą praworządności.

Organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien zatem przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przyjęły jedynie sztywne założenie, że skarżący wraz z żoną zostali przeszkoleni w zakresie realizacji programu czuciowo-ruchowego i programu intelektualnego, wdrażanego wobec ich podopiecznych. Tymczasem skarżący podniósł, że jego żona nie uzyskała takiego przeszkolenia. Ponadto nie byłaby i tak w stanie go realizować, ponieważ musi sprawować opiekę nad pozostałymi dziećmi. Sam skarżący natomiast pracuje zawodowo. Organy nie wyjaśniły zatem czy, jako osoba aktywna zawodowo, ma on faktyczną możliwość realizacji wspomnianych programów rehabilitacyjnych i terapeutycznych. Podobnie stwierdzenie, że podopieczni skarżącego znajdują się pod opieką Fundacji A, jest mało znaczące. Dzieci wymagają bowiem intensywnej rehabilitacji, a siedziba Fundacji znajduje się w innym mieście, oddalonym o około 100 km Ponadto wskazywanie przez Kolegium na możliwość skorzystania z asystenta rodziny bądź wolontariusza przy realizacji czynności rehabilitacyjnych, nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem wyjaśniającym w tym zakresie. Nie sprawdzono przy tym czy rodzina ma przyznanego asystenta rodziny, w sytuacji gdy skarżący twierdzi, iż obecnie taki asystent nie jest przyznany. Nawet zaś gdyby taki asystent był, to nie zweryfikowano czy w ogóle mógłby podejmować tak specjalistyczne czynności rehabilitacyjne jakim poddawani są podopieczni skarżącego i czy czas, którym dysponuje byłby wystarczający do ich ewentualnego przeprowadzenia. Podobnie rzecz się ma z ewentualnymi wolontariuszami, których zresztą, jak wskazuje skarżący, nie można znaleźć.

Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 546 j.t.) dla dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo bez względu na stopień upośledzenia organizuje się naukę i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, w szczególności w przedszkolach, szkołach, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, ośrodkach rehabilitacyjno-wychowawczych, w domach pomocy społecznej i podmiotach leczniczych, a także w domu rodzinnym (ust. 1). Dla osób, o których mowa w ust. 1, organizuje się również rehabilitację leczniczą, zawodową i społeczną. Rehabilitacja i zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze są bezpłatne. Opieka niezbędna do prowadzenia rehabilitacji i zajęć rewalidacyjno-wychowawczych wchodzi w zakres tych czynności (ust. 2). Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 5 naukę, zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze i rehabilitację mogą także organizować podmioty wymienione w art. 1 ust. 2 (w działaniach z zakresu ochrony zdrowia psychicznego mogą uczestniczyć stowarzyszenia i inne organizacje społeczne, fundacje, samorządy zawodowe, kościoły i inne związki wyznaniowe oraz grupy samopomocy pacjentów i ich rodzin, a także inne osoby fizyczne i prawne.).

Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598), wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że § 2 pkt 5 powołanego powyżej rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. wskazuje, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą też obejmować zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

Wskazać należy, że organy winny ustalić, czy dzieci przebywające w rodzinie zastępczej skarżącego mają zapewnione zajęcia, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, a jeżeli nie, to winny rozważyć przyznanie usług opiekuńczych, o których mowa w § 2 ust. 5 rozporządzenia. Przy czy podnieść trzeba, że specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi świadczone przez osoby z odpowiednim przygotowaniem zawodowym i przyznanie asystenta rodziny na godzinę w tygodniu, czy też przeszkolenie jednego z rodziców zastępczych w ww. Fundacji (dodatkowo bez ustalenia, czy rodzic ten jest w stanie zapewnić opiekę na należytym poziomie), nie oznacza, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych jest wykluczone. Nie ustalono też, czy pomoc w Fundacji oznacza zapewnienie zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, co w odniesieniu do sytuacji skarżącego może być wątpliwe, jeżeli weźmie się pod uwagę, że z pisma z dnia 22 czerwca 2016 r. Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że zakresem świadczeń objęta jest rehabilitacja prowadzona w ośrodku dziennym zgodnie z zakontraktowanym miejscem świadczeń. W ramach realizowanej umowy świadczenia nie mogą być udzielane w domu pacjenta. Podobnie, jeśli organy miały wątpliwości odnośnie do zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącego mogły wezwać skarżącego do przedłożenia takich zaświadczeń, które w ocenie organów byłyby wystarczające do przyznania świadczeń.

Reasumując, organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie w przedstawionym powyżej zakresie i podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.