Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2189519

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 13 grudnia 2016 r.
II SA/Ol 1291/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Matuszak.

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Piotr Chybicki (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "(...)" nr "(...)" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I Instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114. z późn. zm., dalej jako: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji z dnia "(...)", znak: "(...)", wydanej z upoważnienia Burmistrza "(...)" przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "(...)", odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. B. S. zwróciła się do MOPS w "(...)" o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S.

Decyzją z dnia "(...)" Dyrektor MOPS w "(...)" odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w sprawie nie został spełniony warunek związany z okresem powstania niepełnosprawności. Organ uznał, że niepełnosprawność M. S. powstała po ukończeniu 18 roku życia, zatem nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wskazała na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją w kwestii różnicującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "(...)' Kolegium, przytaczając treść art. 17 ust. 1, 5, 1b u.ś.r., wskazało, że skarżąca mieszka z niepełnosprawnym mężem, nad którym sprawuje opiekę. Skarżąca nie pracuje, rezygnacja z zatrudnienia była spowodowana wyłącznie stanem zdrowia męża i koniecznością sprawowania opieki nad nim. M. S. orzeczeniem ZUS z dnia 17 listopada 2015 r. został uznany za niezdolnego do pracy i trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji od dnia 26 sierpnia 2015 r. Z informacji uzyskanych przez organ wynika, że M. S. choruje na cukrzycę, padaczkę oraz ma problemy zdrowotne na podłożu neurologicznym. Większą część dnia spędza w łóżku, po mieszkaniu porusza się na wózku inwalidzkim z pomocą żony. Z wywiadu wynika też, że skarżąca pomimo, że sama choruje sprawuje całodobowo opiekę nad mężem wykonując przy nim wszystkie czynności dnia codziennego, tj. przygotowuje i podaje posiłki, czynności higieniczne, zmiana pieluchomajtek, ubieranie, wezwanie lekarza w razie potrzeby, dbanie o prządek itd. Ponadto, z akt sprawy wynika, że nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność M. S., lecz nic nie wskazuje, ani nie daje podstaw by twierdzić, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole, ani nawet do ukończenia 25 roku życia. Powyższe stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, Kolegium stwierdziło, że powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zaś wskazana w ww. wyroku potrzeba zmiany stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia "(...)" B. S. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła Kolegium nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 i wskazała, że organ "opierając się na art. 17, uchylonym przez Trybunał w 2014 r. twierdząc, że ustawa wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne małżonkom nie przysługuje i dlatego odmawia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego". Wywiodła, że małżonek jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego na współmałżonka oraz powołując się na wyrok Trybunału w sprawie K 38/13 wskazała, że organy winny oceniać warunki uprawniające do doświadczenia z wyłączeniem tej części przepisów, które od 21 października 2014 r. zostały uznane za niekonstytucyjne. Zdaniem skarżącej nie powinna być ona traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdy niepełnosprawność powstała w czasie, gdy ta niespełniana określonych w art. 17 ust. 1b ustawy warunków, ale tym bardziej, gdy zgodnie z treścią orzeczenia jej męża nie da się ustalić kiedy ona powstała.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Sąd dokonując kontroli na zasadach wyżej wskazanych stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu uchybienia przepisom prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1)

matce albo ojcu,

2)

opiekunowi faktycznemu dziecka,

3)

osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4)

innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1)

nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2)

w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (ust. 1b).

Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2 sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443, dalej też "wyrok TK") stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Jak wynika z treści decyzji organów obydwu instancji, stronie odmówiono prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o które wnioskowała w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, gdyż mąż strony nie legitymuje się orzeczeniem, z którego wynikałoby, iż jego niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organy ustaliły bowiem mąż skarżącej orzeczeniem ZUS z dnia 17 listopada 2015 r. został uznany za niezdolnego do pracy i trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji od dnia 26 sierpnia 2015 r. Natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organowi odwoławczemu znany był przywołany wyżej wyrok TK, jednak w ocenie organu, nie miał on wpływu na brzmienie (treść) przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie.

Sąd nie podziela tego poglądu i kwalifikuje decyzje wydane z pominięciem wpływu wyroku TK na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako naruszające przepis prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W dalszej części wywodu uzasadniającego ten zarzut Sąd odwoła się do argumentacji w zakresie wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść przepisu poddanego badaniu pod kątem zgodności z przepisami Konstytucji RP, prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przypomnieć należy, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jak i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji).

Przy rozstrzygnięciach Trybunału o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" PiP nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005).

Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa.

Przedstawione zasady dotyczą zarówno wyroku negatoryjnego odnoszącego się do całej kontrolowanej normy prawnej jak też do jej części, czyli tzw. wyroku zakresowego. Przez "orzeczenie zakresowe" rozumie się orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, którego sentencja zawiera frazę: "w zakresie, w jakim" (lub jej podobną). Skutkiem negatoryjnego wyroku zakresowego nie jest utrata mocy obowiązującej całego kontrolowanego przepisu lecz "wycięcie" z jego zakresu mieszczącego się w nim fragmentu uznanego za sprzeczny z Konstytucją.

Jak bezspornie wynika z sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 Trybunał Konstytucyjny odniósł się do określonego zakresu art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdzając, że przepis ten w części, w jakiej różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stosowanie zatem, po ogłoszeniu ww. wyroku, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w jego pełnym dotychczasowym brzmieniu pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organów stosujących prawo ukształtowanym na podstawie przywołanych wyżej przepisów art. 190 ust. 1, art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd zauważa nadto, że ww. wyrok nie stanowi wyroku, w którym Trybunał odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego fragmentu kontrolowanej normy. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności.

W orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, a którą podziela skład orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 327/15, WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 577/15, WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Ol 623/15, WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i II SA/Łd 424/15 z dnia 29 lipca 2015 r., WSA w Gliwicach z 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 247/15 i z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 158/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stwierdza się tam m.in., że Trybunał Konstytucyjny nie mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Nadto, interpretacja fragmentu uzasadnienia, nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Wskazać jeszcze przyjdzie, że przywołana linia orzecznictwa, która nie jest jedyną prezentowaną w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych została zaakceptowana w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że obydwa orzekające w sprawie organy zastosowały art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego.

W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc do arbitralnego zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych.

Prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego - czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną ocenę prawną. W szczególności organy ustalą cel niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez B. S., głównie przez pryzmat zaświadczenia lekarskiego z 18 kwietnia 2016 r.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę, Sąd orzekł jak w sentencji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.