Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1946726

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 15 grudnia 2015 r.
II SA/Ol 1161/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.).

Sędziowie WSA: Katarzyna Matczak, Ewa Osipuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 25 czerwca 2015 r., nr VII/64/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Suszu z dnia 25 czerwca 2015 r. nr VII/64/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze gminy Susz w obrębach geodezyjnych: Bałoszyce, Jawty Wielkie, Jawty Małe, Wiśniówek, Żakowice, Wądoły, Krzywiec, Jakubowo Kisielickie.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 18 września 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Suszu z dnia 25 czerwca 2015 r., Nr VII/64/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze gminy Susz, w obrębach geodezyjnych: Bałoszyce, Jawty Wielkie, Jawty Małe, Wiśniówek, Żakowiec, Wądoły, Krzywiec oraz Jakubowo Kisielickie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wobec braku zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa oraz w związku z naruszeniem art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199), dalej jako: "u.p.z.p.".

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru omówił stwierdzone naruszenia wskazując, że:

I. Uchwałą z dnia 27 maja 2015 r., Nr VII/164/2015 Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego. Akt ten wszedł w życie z dniem podjęcia uchwały Sejmiku i wytracił moc obowiązującego do tej pory planu uchwalonego 12 lutego 2002 r. Dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego nie poruszał szczegółowo kwestii lokalizacji turbin wiatrowych na terenie województwa. Stwierdzał jedynie ogólnie, iż dopuszczalne jest lokalizowanie elektrowni wiatrowych na obszarach, na których nie stworzą one kolizji z ochroną krajobrazu i ochroną przyrody. Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego województwa przyjmuje, jako główny kierunek dla realizacji polityki przestrzennej województwa w odniesieniu do odnawialnych źródeł energii (OZE), zwiększenie wytwarzania energii z OZE. Przyjmuje przy tym ustalenia i zasady dla realizacji tego kierunku. I tak w punkcie 2.7.5. ppkt 2 planu województwa, dla dużej energetyki wiatrowej ustalono strefę zakazu lokalizacji dużej energetyki wiatrowej (Strefa A), obejmującą:

- obszary cenne pod względem przyrodniczym, na mocy ustawy o ochronie przyrody: rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary specjalnej ochrony ptaków natura 2000, specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, użytki ekologiczne, stanowiska dokumentacyjne;

- tereny w granicach administracyjnych miast,

- tereny uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w strefach ochrony A,B,C,

- tereny o planowanej funkcji uzdrowiskowej, gdzie prowadzone są działania w kierunku uzyskania statusu uzdrowiska,

- tereny w pasie szerokości 2000 m od granic obszarów objętych ochroną prawną na mocy ustaw o ochronie przyrody.

Skarżący podniósł, że powyższe zapisy wynikają z uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustaleń koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, która zobowiązała sejmiki województw do wyznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego województw stref zakazu wykorzystania lub ograniczonego rozwoju (wraz z określeniem rodzaju i zakresu tego ograniczenia) form energetyki odnawialnej. Organ nadzoru zważył, że teren objęty zaskarżonym planem jest w całości zlokalizowany w strefie A. Mimo wynikającego z planu zagospodarowania województwa zakazu lokalizacji elektrowni wiatrowych w strefie A, w zaskarżonej uchwale przewidziano na terenie objętym planem lokalizację 8 elektrowni wiatrowych;

II. Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w przypadku sporządzenia planu dla obszaru, który ma być przeznaczony pod lokalizację elektrowni wiatrowych, "określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". W kontekście tych zapisów Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej uchwale wskazano "tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych EW" oraz "strefę ochronną oddziaływania farmy wiatrowej" zdefiniowaną w § 5 pkt 22 uchwały. Przy czym granice stref ochronnych wykraczają poza granice sporządzenia planu, co jest widoczne na rysunku planu - granice strefy nie stanowią linii zamkniętej (kończą się na granicach opracowania planu) i co potwierdza zapis § 35 pkt 2 uchwały ". Realizacja elektrowni wiatrowych, których granice strefy oddziaływania przekraczają granice planu, wymaga spełnienia ustaleń prawnych określonych w przepisach odrębnych". Organ nadzoru ustalił, że zgodnie z rysunkiem planu, oddziaływanie powodujące ograniczenie w użytkowaniu terenów zlokalizowanych poza granicami planu dotyczy wszystkich elektrowni z wyjątkiem EW6 i EW8, przy czym w przypadku elektrowni EW1, EW2, EW3 i EW5 wykracza ono dodatkowo poza granice gminy. Powyższe, zdaniem skarżącego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, przekroczenie władztwa planistycznego i naruszenie art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis określa granice władztwa planistycznego gminy jako prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Organ nadzoru powołał się na orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia 13 lipca 2013 r. sygn. akt: II SA/Gd 427/11, w którym wyrażono pogląd, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ustalać przeznaczenie terenów i wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, w tym najdalej idący zakaz zabudowy, jedynie w odniesieniu do terenów nim objętych tzn. znajdujących się w granicach jego opracowania. Akt ten ustanawiający przepisy gminne nie może wprowadzać ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na działkach położonych poza granicami określonymi w planie. Wojewoda zwrócił także uwagę na niespójność treści § 5 pkt 22, który wprowadza w strefie ochronnej oddziaływania farmy wiatrowej zakaz zabudowy, z § 8 ust. 2 planu, który ogranicza ten zakaz jedynie do zabudowy zagrodowej;

III. W § 6 i § 28 planu ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem MM - tereny zabudowy mieszanej, dla których "funkcją podstawową jest zabudowa mieszana miejscowości rolniczych w tym zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa wraz z niezbędną infrastrukturą". W § 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 dla poszczególnych, wskazanych wyżej rodzajów zabudowy ustalono odmienne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów bez wydzielenia ich liniami rozgraniczającymi. Zapisy te, w ocenie skarżącego, naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż nie wypełniają podstawowych wymogów ustawowych co do jednoznacznego przeznaczenia danego terenu. Stwierdzono, że zapisy § 28 są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania, oraz doprowadzić do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu. Wojewoda argumentował, że plan miejscowy może stanowić podstawę rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a zatem przepisy zawarte w planie winny być redagowane w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, a przede wszystkim winny jednoznacznie określać przeznaczenie terenów;

IV. Sprzecznie z zasadami sporządzania planu miejscowego, zawarto w zaskarżonej uchwale zmodyfikowane definicje ustawowe i przepisy o charakterze informacyjnym. Organ nadzoru zwrócił tutaj uwagę na § 5 pkt 12 uchwały zawierający definicję "wielkości biologicznie czynnej", § 5 pkt 16 zawierający definicję "kondygnacji" i § 5 pkt 22 zawierający definicję "zabudowy zagrodowej". Podał, że definicje tych pojęć zawarte zostały w § 3 pkt 22, pkt 16 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej jako: "rozporządzenie z 2001 r.). Wojewoda zakwestionował również § 8 ust. 6 uchwały, stwierdzając, że zawiera on ustalenia o charakterze informacyjnym, zapis § 9 ust. 2, który zawiera treść informacyjną, a jednocześnie jest niezrozumiały, zapis § 16 ust. 1,2,3,4, którego regulacje wykraczają poza zakres ustaleń planu, a nadto naruszają właściwość organów oraz zapis § 35 ust. 1, który reguluje kwestie badań geologicznych, unormowanych przepisami odrębnymi;

V. Zapis § 39 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 uchwały, dopuszczający na terenach rolnych możliwość lokalizacji tymczasowych placów montażowych, dróg dojazdowych i realizację tymczasowych masztów pomiarowych narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., jak również § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej jako; "rozporządzenie z 2003 r."), ponieważ nie określa terminu do którego tymczasowe zagospodarowanie terenu może być wykonywane. Tymczasem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. stanowi, iż w planie miejscowym określa się sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Podobnie § 4 pkt 10 rozporządzenia wymaga określenia terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane;

VI. Nazwa przedmiotu planu jest dezinformująca, ponieważ plan nie obejmuje swym zasięgiem obrębów Wądoły, Krzywiec i Jakubowo Kisielickie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Susza wniósł o jej oddalenie. Organ wykonawczy gminy uznał zarzuty skargi za bezzasadne i odniósł się po kolei do każdego z nich.

I. Oświadczył, że stosownie do art. 9 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organy gminy związane są bezwzględnie ustaleniami studium. Wskazał, że studium gminy Susz z dnia 25 października 2012 r. uchwalone zostało z uwzględnieniem wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego województwa warmińsko-mazurskiego z 12 lutego 2002 r., w którym nie było wyznaczonej strefy A. W studium tym określono obszary wskazane pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z ich strefą ochronną. Podkreślono, że zaskarżony plan przeszedł pomyślnie procedurę opracowania planu.

II. Odnośnie do wykroczenia granic stref oddziaływania farm wiatrowych poza granice planu, organ gminy wyjaśnił, że granice planu są granicami stref. Plan miejscowy nie wprowadza zatem żadnych ustaleń dla terenów znajdujących się poza granicą jego opracowania, gdyż nie prowadzi granic stref ochronnych na zewnątrz granic planu. Wytłumaczył, że treść § 35 ust. 2 uchwały oznacza, iż realizacja elektrowni wiatrowych, których granice stref przekraczają granice planu, wymaga spełnienia ustaleń prawnych określonych w przepisach odrębnych. Stwierdził, że elektrownie EW6 i EW8, mieszczą się w granicach planu. Natomiast co do pozostałych zakwestionowanych przez Wojewodę elektrowni, to ich budowa może być zrealizowana poprzez ustalenie stref poza obecnymi granicami w formie planów miejscowych lub ustanowienie innych form prawa dysponowania tymi terenami przez inwestora. I tak w przypadku gminy Kisielice inwestor może zrezygnować z realizacji elektrowni EW1, EW2 i EW5, ma też możliwość wystąpienia z wnioskiem do organu gminy o wszczęcie stosownej procedury. Podobna możliwość wszczęcia procedury istnieje w przypadku elektrowni EW4 i EW7.

Burmistrz wyjaśnił również rozbieżność wynikającą z § 5 pkt 22 i § 8 ust. 2 uchwały. Podał, że § 5 pkt 22 planu określa definicję strefy ochronnej oddziaływania farmy wiatrowej, w której podaje się ogólny zakaz zabudowy, ze względu na prognozowany poziom natężenia hałasu oraz możliwość występowania szkodliwych fal elektromagnetycznych. Natomiast § 8 ust. 2 odnosi się bezpośrednio do stref ochronnych oznaczonych na rysunku.

III. Organ gminy ocenił, że przyjęte w planie rozwiązania nie naruszają zapisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. co do jednoznaczności przeznaczenia terenów MM, bowiem mają określone linie rozgraniczające, w obrębie których ustala się określone funkcje i obowiązujące dla nich warunki realizacji. Dotyczy to jedynie terenów w strefach istniejącej zabudowy wsi. Burmistrz nie podzielił wątpliwości Wojewody co do brzmienia § 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 planu. Uznał, że zapisy te zostały zredagowane w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Podniósł, że zawarte w tych unormowaniach odmienne zasady kształtowania zabudowy dotyczą wskaźników maksymalnej powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, dla zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej, co nie może budzić sytuacji konfliktowych. Zaznaczył, że ustalenia dotyczące charakteru zabudowy są jednakowe. Ochronę przed konfliktami wynikającymi z zagospodarowania terenu, regulują ustalenia planu, a także przepisy odrębne.

IV. Zdaniem organu wykonawczego gminy w zaskarżonej uchwale nie doszło do powtórzenia, czy też modyfikacji regulacji ustawowych. Przekonywał, że kwestionowane przez organ nadzoru przepisy miały jedynie umożliwić właściwe zrozumienie zapisów planu. Stwierdzono, że § 5 pkt 12 planu nie modyfikuje definicji terenu biologicznie czynnego określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a jedynie definiuje pojęcie wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do działki budowlanej. Definicja zawarta w rozporządzeniu określa rodzaje powierzchni, które można zaliczyć do terenu biologicznie czynnego, natomiast definicja w § 5 ust. 12 określa jak należy traktować wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki, określając jednocześnie, że formy zieleni określa się w oparciu o przepisy odrębne. Podobnie § 5 pkt 16 uchwały nie definiuje pojęcia kondygnacji, a jedynie informuje, że określona liczba kondygnacji dla poszczególnych terenów, dotyczy kondygnacji nadziemnych. Z definicji pojęcia "kondygnacja" zawartej w rozporządzeniu wynika, że kondygnacje mogą być nadziemne i podziemne, a zatem nie jest błędem posługiwanie się pojęciem kondygnacji nadziemnej. Natomiast § 5 pkt 16 akcentuje, że ustalenia planu dotyczą wyłącznie kondygnacji nadziemnych. Również § 5 ust. 24 planu nie modyfikuje definicji zabudowy zagrodowej określonej w rozporządzeniu, a jedynie dodatkowo informuje, że rodzinne gospodarstwo rolne to gospodarstwo prowadzone przez rolnika indywidualnego co wynika z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.). Ponieważ ustalania planu nie przewidują terenów do realizacji zabudowy w gospodarstwach leśnych, fragment definicji dotyczący gospodarstw leśnych został pominięty, jako element nie dotyczący tej konkretnej uchwały. Burmistrz zaprzeczył także, aby powołane w skardze przepisy miały charakter tylko informacyjny. Podał, że § 8 ust. 6 uchwały jest ustaleniem, o charakterze obligatoryjnym, mówiącym o tym, że na terenie planu brak możliwości realizacji tego typu przedsięwzięć. Zapis § 9 ust. 2 ustala zasadę, że nie ma obowiązku ewidencyjnego oznaczania linii rozgraniczających, czyli że przy tworzeniu podziałów geodezyjnych nie ma obowiązku wyznaczenia w planie granicy linii podziału funkcji, w sytuacji gdy nie jest to niezbędne. Zapisy § 16 mają zaś na celu zaostrzenie warunków realizacji elektrowni wiatrowych wobec sąsiedztwa obszarów Natura 2000 oraz stwierdzonych w monitoringach ptaków obecności gatunków chronionych. § 16 ust. 1 zmierza do uzyskania ocen w różnych porach roku, z uwzględnieniem stopnia zagrożeń dla różnych gatunków i określeniem stopnia możliwych kolizji ujętych w stosownych skalach. § 16 ust. 2 nakłada obowiązek dostosowania urządzeń technicznych do wymagań ochrony środowiska, z zachowaniem priorytetu dla niego. § 16 ust. 3 nakłada obowiązek oceny skutków inwestycji na środowisko przyrodnicze nie tylko poprzez monitoring powykonawczy awifauny pobytowej ale także migracyjnej. § 16 ust. 4 nakłada obowiązek działań ratunkowych bez oczekiwania na ustalenia nakazowe, z jednoznacznym uwzględnieniem przepisów odrębnych. Zaznaczono, że powyższe ustalenia w planie są efektem prowadzonej procedury uzgodnień w zakresie ochrony przyrody. Zapisy § 16 planu określają działania, które mają zminimalizować zagrożenia. Ponadto zapisy te nie naruszają właściwości organów. Zapis § 35 ust. 1 został wprowadzony w związku z możliwością zanieczyszczenia wód gruntowych olejami. W sprawie szczegółów zapis odsyła do przepisów odrębnych.

V. W ocenie organu za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. i § 4 pkt 10 rozporządzenia z 2003 r. Wskazał, że zgodnie z tymi przepisami należy określić termin, do którego tymczasowe zagospodarowanie terenu może być wykonywane. W ocenie organu warunek ten w stosunku do dróg i placów montażowych został spełniony, ponieważ w § 39 ust. 2 pkt 4 uchwały ustalono termin tymczasowego zagospodarowania placów montażowych i dróg dojazdowych, jako "czas realizacji i demontażu urządzeń". Określenie tych terminów z podaniem konkretnych dat lub terminu liczbowego jest niemożliwe, ponieważ nie można ustalić na etapie sporządzania planu miejscowego, kiedy inwestor będzie realizował określoną inwestycję i ile dana inwestycja wymaga czasu na realizację. W przypadku natomiast lokalizacji masztów tymczasowych (§ 39 ust. 2 pkt 5), termin ich usytuowania zależy od wielu czynników, nie jest jednoznaczny, a wprowadzenie jakiegokolwiek terminu mogłoby spowodować konieczność demontażu masztu, przed zakończeniem badań pomiarowych. Zauważono, że zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak rozporządzenie z 2003 r. nie przewidziały jak taki zapis sformułować w stosunku do wielu niewiadomych w procesie budowy inwestycji, w przypadku elektrowni wiatrowych, wymagających szczegółowych analiz.

VI. Burmistrz przyznał, że zaskarżony plan nie obejmuje swym zasięgiem obrębów: Wądoły, Krzywiec i Jakubowo Kisielickie, mimo podania tych obrębów w tytule uchwały. Wyjaśnił, że powyższa zmiana wynika z ustaleń podjętych w trakcie procedury uchwalania planu. W obrębie Wądoły stwierdzono dużą obecność chronionych nietoperzy, w obrębach Krzywiec i Jakubowo Kisielickie stwierdzono zaś brak warunków zachowania niezbędnych odległości projektowanych elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej. Wobec tego Rada Miejska w Suszu, zmieniła załącznik graficzny do opracowania planu, w wyniku czego wyłączono z opracowania tereny obrębów Wądoły, Krzywiec i Jakubowo Kisielickie.

Pomimo wyłączenia powyższych obrębów nie zmieniono nazwy uchwały, celem kontynuowania wszczętej procedury.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepis ten koresponduje z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.), w którym ustawodawca przyjął, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Należy przy tym wyjaśnić, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., zaskarżył on uchwałę do sądu administracyjnego.

Analiza przedłożonej sądowi dokumentacji prac planistycznych pozwala na stwierdzenie, że organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem niniejszej skargi, naruszyły zasady jak i w istotnym stopniu tryb sporządzenia tego aktu prawa miejscowego, co - w świetle art. 28 ust. 1 ustawy - stanowi przesłankę nieważności tego aktu.

Jak już wskazano wyżej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki badania zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną tj. zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r. sygn. II OSK 215/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) skutkuje dalej idącymi konsekwencjami niż naruszenie wymogów formalnoprawnych, gdyż podstawę do unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, zaś w odniesieniu do trybu postępowania tylko istotne jego naruszenie.

Zasady sporządzania planu w ujęciu doktrynalnym interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony podmiot. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki tj. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zawartych w nim ustaleń - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (zob. też: Z. Niewiadomski (red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 267-268). Zasady sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Natomiast tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14, 15, 17, 19 oraz 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa.

W rozpatrywanym przypadku lokalny prawodawca wśród celów ustaleń planu wymienił: 1. stworzenie ram prawnych dla harmonijnego zagospodarowania przestrzennego obszaru planu z uwzględnieniem jego specyfiki i zasad zrównoważonego rozwoju; 2. stworzenie ram prawnych dla realizacji farm elektrowni wiatrowych jako przedsięwzięcia inwestycyjnego, mającego wpływ na ożywienie gospodarcze terenu, w tym zminimalizowanie konfliktów pomiędzy funkcją farmy elektrowni wiatrowych a zabudową mieszkaniową; 3. zminimalizowanie konfliktów pomiędzy interesem publicznym i prywatnym (§ 3 uchwały). Cele te choć z założenia prawidłowe, nie korespondują z następnymi zapisami planu, których brzmienie pomija zasady realizacji władztwa planistycznego wynikające z przepisów u.p.z.p oraz przepisów odrębnych, do których odwołuje się ta ustawa.

W pierwszym rzędzie odnieść należy się do ustalenia lokalizacji ośmiu elektrowni wiatrowych, których zakres oddziaływania obejmuje znaczny obszar planu, powodując także ograniczenie w użytkowaniu terenów zlokalizowanych poza granicami planu, co jak ustalił prawidłowo Wojewoda, dotyczy wszystkich elektrowni z wyjątkiem EW6 i EW8, a nadto w przypadku elektrowni EW1, EW2, EW3 i EW5 oddziaływanie to wykracza dodatkowo poza granice gminy. Wyjaśnienia organu gminy zawarte w odpowiedzi na skargę tylko potwierdzają świadomość takiego stanu rzeczy. Wynika to także wprost z brzmienia § 35 ust. 2 uchwały zdanie drugie. Lokalizacja taka jest niedopuszczalna, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, zasadnie zarzucając organom gminy złamanie zasady władztwa planistycznego, co jednak zostanie omówione w dalszej kolejności. Najpierw bowiem rozważyć należy, czy dopuszczenie w miejscowym planie lokalizacji tych ośmiu elektrowni było w ogóle merytorycznie uzasadnione. W wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13 Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że regulacje planu powinny zostać oparte na wnikliwym wyważeniu spornych interesów indywidualnych i interesu publicznego. Przyjęte rozwiązanie powinno zostać poprzedzone wnikliwym i wszechstronnym rozważeniem uwarunkowań faktycznych i prawnych występujących na danym terenie, aby uniknąć nieuzasadnionej ingerencji gminy w prawa właścicielskie. Ustalenia planu powinny być realnie wykonalne, nie ma bowiem sensu uchwalać rozwiązania, co do którego organ gminy nie jest przekonany o jego skuteczności, a taki wniosek wynika z treści § 8 ust. 6 i § 16 ust. 1 uchwały, a także przeprowadzonej wadliwie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, której obowiązek przeprowadzenia przy sporządzaniu m.in. planów zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej "u.i.ś.". Postępowanie w sprawie tej oceny obejmuje w szczególności: a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii, d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 pkt 14 u.i.ś.). Czynności wskazanych w powyższych przepisach dokonuje wójt (burmistrz, prezydent), co wynika z art. 51, 53 i 54 u.i.ś. w zw. z art. 17 ustawy. W świetle art. 53 u.i.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58 (a więc m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym), zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie. W niniejszej sprawie pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej jako RDOŚ) wskazał m.in. na potrzebę przeprowadzenia monitoringu środowiska przyrodniczego na obszarze planu. W lipcu 2014 r. sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, która została negatywnie zaopiniowana przez RDOŚ. Organ ochrony środowiska wytknął, że przedstawiona do zaopiniowania wraz z projektem mpzp prognoza oddziaływania na środowisko, nie daje podstaw do wykluczenia negatywnego oddziaływania inwestycji. Opracowanie nie zawiera żadnych wyników badań przyrodniczych, zarówno florystycznych jak też faunistycznych. Nieznane są zatem podstawy wnioskowania w zakresie oddziaływania na siedliska i gatunki zwłaszcza najbardziej narażonych - płazów (etap realizacji, przekształcenie siedlisk), ptaków i nietoperzy (utrata siedlisk, kolizje). Żadne z przewidywanych oddziaływań, a w głównej mierze wskazywany brak oddziaływania, nie są poparte merytorycznymi danymi, czy jakąkolwiek parametryczną analizą i oceną. Zamieszczone w tabeli charakterystyki oddziaływania poszczególnych elementów inwestycji na ptaki i nietoperze nie mają żadnego uzasadnienia. Nieznane są parametry i stosowany algorytm tej oceny. Prognozowane oddziaływanie na zasoby przyrody, zdefiniowane w opracowaniu jako nieznaczne, krótkotrwałe i odwracalne są rozbieżne z opisywanymi, ponadprzeciętnymi walorami przyrodniczymi. RDOŚ podkreślił, że w granicach terenu znajdują się odcinki obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty "Aleje Pojezierza Iławskiego" oraz w strefie międzynarodowego korytarza ekologicznego (Pojezierza Iławskiego) sieci ECONET. W odległości ok. 800 m położony jest Obszar Chronionego Krajobrazu Rzeki Liwy, a w odległości ok. 10,5 km znajduje się obszar specjalnej ochrony ptaków Lasy Iławskie PLB280005. W odległości ok. 7,5 km od analizowanego obszaru zlokalizowany jest rezerwat przyrody "Jezioro Liwiniec" (woj. pomorskie) utworzony dla ochrony ostoi ptaków wodno-błotnych i miejsc gniazdowania łabędzia niemego oraz kolonii lęgowych mewy śmieszki, a w odległości ok. 10,5 km znajduje się rezerwat "Jezioro Gaudy" stanowiący miejsce lęgu i bytowania ptactwa wodnego i błotnego. W promieniu do 10 km od przedmiotowego obszaru zlokalizowanych jest 25-28 stanowisk lęgowych ptaków szponiastych (orlik krzykliwy, bielik) oraz bociana czarnego, objętych ochroną strefową. W bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacji planowanych turbin wiatrowych - w buforze do 3 km, znajduje się co najmniej 6 stanowisk orlika krzykliwego i jedno bielika. Trzy ze wskazanych lokalizacji turbin znajdują się 800-1000 metrów od objętych ochroną miejsc rozrodu orlika krzykliwego. Uwzględniając dane Komitetu Ochrony Orłów (dalej KOO) w buforze do 10 km od terenu przedmiotowego mpzp może być zlokalizowanych do 40 stanowisk lęgowych i rewirów, gatunków szponiastych, głównie orlika krzykliwego, bielika oraz kani rudej i czarnej. Populacja orlika krzykliwego w rozpatrywanej lokalizacji (Pojezierze Iławskie) osiąga zagęszczenie 5,6 pary/100 km2. Według projektu Krajowego Programu Ochrony Orlika Krzykliwego w Polsce, obszary o zagęszczeniu orlików większym lub równym 5 par/100 ha, oraz obszary Natura 2000, gdzie orlik jest przedmiotem ochrony, powinny być wykluczane z lokalizacji farm wiatrowych już na etapie wstępnej oceny (screening). Kolizje z turbinami wiatrowymi oraz utrata siedlisk z tytułu lokalizacji farm wiatrowych uznane zostały jako potencjalne zagrożenie o wysokim znaczeniu. RDOŚ powołując się na konkretne publikacje wskazał na kluczowe gatunki ptaków występujące na tym obszarze. Przekonywał, że występowanie turbin wiatrowych na całym badanym obszar wpłynie w istotny sposób, negatywnie na populację orlika krzykliwego i bielika. Reasumując, mając na uwadze ponadprzeciętne, wysokie walory przyrodnicze obszaru objętego mpzp wraz z terenem przyległym, wobec braku możliwości wykluczenia negatywnego oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko, w tym również na przedmiot ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Lasy Iławskie PLB280005, RDOŚ stwierdził, że ocena odziaływania na środowisko (na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) może wykazać brak możliwości realizacji inwestycji ze względu na uwarunkowania środowiskowe. Organy gminy pominęły całkowicie opinię RDOŚ, mimo że również GDOŚ w postanowieniu z dnia 5 listopada 2014 r. zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 55 ust. 2 u.i.ś. projekt dokumentu, który podlega strategicznej ocenie nie może zostać przyjęty, jeżeli zostanie stwierdzone, że przyjęte rozwiązania mogą znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W ocenie Sądu znajdująca się w dokumentacji planistycznej prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona wadliwie, gdyż nie uwzględniła potrzeby monitoringu wskazywanego uprzednio przez RDOŚ i ogranicza się do stwierdzenia, że farma elektrowni wiatrowych nie graniczy bezpośrednio z obszarami chronionymi (str. 15 prognozy). W aktach sprawy brak załącznika do niniejszej prognozy, który dotyczyć miałby oddziaływania elektrowni wiatrowych. Jednak z ustaleń RDOŚ wynika, że dokument ten jest obarczony wskazanymi brakami i nie może uzasadniać przyjętej lokalizacji ośmiu elektrowni wiatrowych. Wobec powyższego, należy uznać, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, która musi poprzedzić uchwalenie planu, została przeprowadzona z istotnym naruszeniem procedury i już tylko z tego powodu zasadne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Kluczowa jest bowiem wykładnia celowościowa art. 55 u.i.ś., zgodnie z którym organ opracowujący projekt dokumentu bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, która ma być instrumentem przezorności i prewencji, więc musi zostać sporządzona rzetelnie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 279/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednym z elementów prognozy oddziaływania jest określenie przewidywanych oddziaływań i to nie tylko znaczących - ale wszelkich - pozytywnych i negatywnych na środowisko, tj. na ludzi, wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, zwierzęta, rośliny etc. (art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. "e" u.i.ś.) i przedstawienie w niej rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko (art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. "a" u.i.ś.).

"Prognoza jest najważniejszym elementem strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (...). Powinna umożliwić ocenę skutków planu, ma to służyć zarówno możliwym korektom przyjętych rozwiązań, umożliwić spójną ocenę skumulowanych oddziaływań na sąsiadujących terenach objętych różnymi dokumentami, jak i ramy późniejszego monitorowania skutków przyjętych rozwiązań". (A. Fogel, Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko gminnych aktów planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny nr 9/ 2014, s.17). "Prognoza zawiera informacje o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią zgodnie z przyszłym planem. Nie wiążąc, może jednak istotnie wpływać zarówno na kształt planu, jak i jego późniejszą realizację. Na etapie prac nad projektem jest środkiem wczesnego ostrzegania (...) (Z. Niewiadomski, tamże, s. 186 - 187). W wyroku z dnia 10 czerwca 1998 r. (IV SA 2261/97) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (...) jest opracowaniem opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy i doświadczeniu, zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić. Organy gminy, przystępując do opracowania planu, mają obowiązek uwarunkowania te uwzględnić. ". Z tych też względów nie można zaakceptować ustalonej w planie lokalizacji ośmiu elektrowni wiatrowych.

Na ocenę legalności zaskarżonej uchwały nie mógł mieć wpływu powołany w skardze plan województwa z dnia 27 maja 2015 r., gdyż Sądowi z urzędu wiadomym jest, że akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warm.-Mazur. dopiero w dniu 11 sierpnia 2015 r., pod poz. 2931, a więc w momencie, gdy zaskarżony plan już został uchwalony. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, gdyż sąd administracyjny ocenia stan faktyczny i prawny na dzień podjęcia zaskarżonego aktu. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że skoro plan województwa podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, to dopiero z tym zdarzeniem należy łączyć jego obowiązywanie.

Nieważność zaskarżonej uchwały wynika również z nieprawidłowej realizacji obowiązku unormowanego w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a tj. wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W niniejszej uchwale zdefiniowano pojęcie strefy ochronnej oddziaływania farmy wiatrowej jako strefy związanej z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w obrębie strefy zakazano lokalizacji zabudowy ze względu na prognozowany poziom hałasu, który może przekraczać 45 dB (§ 5 pkt 22 uchwały). W § 5 pkt 21 mowa jest również o strefie upadku elektrowni wiatrowej, rozumianej jako teren określony granicą wyznaczona przez sumę wysokości wieży plus promień śmigła. § 8 ust. 2 planu odsyła w zakresie stref ochronnych do rysunku planu. Przepis ten wspomina też o zakazie zabudowy zagrodowej w tej strefie. Wbrew stanowisku Wojewody zapis ten nie stoi w sprzeczności z § 5 pkt 22 uchwały, który mówi ogólnie o zakazie zabudowy, a nie jak § 8 ust. 2 tylko o zakazie zabudowy zagrodowej, gdy uwzględnimy, że strefa ochronna przebiega tylko przez tereny użytkowane rolniczo, a na tym terenie dopuszczona została tylko zabudowa zagrodowa. Niemniej jednak z rysunku planu wynika, że linie strefy ochronnej oddziaływania farmy wiatrowej poprowadzone zostały tylko od granic planu w jego głąb, tak jakby poza granicami planu nie obowiązywały już żadne strefy ochronne. Natomiast, gdy uwzględnimy, że oddziaływanie instalacji dotyczy wszystkich kierunków, to zasadny jest wniosek, że poprowadzenie stref ochronnych tylko w obrębie planu nie jest wystarczające, gdyż ustalona lokalizacja elektrowni determinuje strefy ochronne wokół niej. Z rysunku planu wynika bezspornie, że z wyjątkiem EW6 i EW8 zakres oddziaływania elektrowni wykracza poza ustalenia planu, czym rada gminy naruszyła art. 14 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Powyższy zapis stanowi pierwszy etap procedury planistycznej mający ogromne znaczenie informacyjne dla zainteresowanych podmiotów, co do zakresu podjętej procedury planistycznej, gdyż integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2 art. 14 tej ustawy). Należy bowiem zwrócić uwagę, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to jednak regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Dzięki powyższej regulacji wiadomym staje się powszechnie, na jakim terenie będzie dokonywana procedura planistyczna, co pozwala na skonfrontowanie, czy zapisami tej procedury planistycznej zostaną objęte określone tereny. Przepis ten stanowi zatem gwarancję i pewność, co do tego, że teren, który nie został objęty taką uchwałą intencyjną nie będzie objęty przyszłą procedurą planistyczną. Reasumując przepis art. 14 ust. 1 u.p.z.p. gwarantuje, że uchwała rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie dotyczyła terenu, co do którego nie podjęto wcześniejszej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

W przypadku zaś wykroczenia zakresem oddziaływania elektrowni poza granice gminy (dotyczy EW1, EW2, EW3 i EW4), to rada gminy dokonała ingerencji w sposób zagospodarowania terenu sąsiedniej gminy, który nie podlega jej władztwu planistycznemu. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Istota władztwa planistycznego gminy polega na tym, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę (jej organy) do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w zgodzie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że organ gminy musi rozważać, czy planowany sposób zagospodarowania terenów jest zgodny z przepisami odrębnymi, a proponowana lokalizacja inwestycji celu publicznego została należycie wyważona i jest racjonalna. Należy jednak podkreślić, że władztwo planistyczne rady gminy mogą realizować jedynie na obszarze swojej gminy, a nie na terenie gmin sąsiednich (por wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 786/13, i z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 232/14).

W ocenie sądu zgodzić należy się również z zarzutem opisanym w pkt III skargi, sprzeczne jest bowiem z zasadą ładu przestrzennego dopuszczanie na jednym obszarze różnych funkcji, z których żadna nie ma charakteru podstawowego, taki zabieg może powodować naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących modyfikacji definicji uregulowanych w aktach wyższego rzędu, czy zamieszczenia w planie przepisów, które jedynie odsyłają do przepisów odrębnych, to Sąd również podziela argumentacje organu nadzoru w tym zakresie. Podnieść przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Ponadto zauważyć należy, że organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa, definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Ponownego podkreślenia wymaga, że podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających ściśle z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 143/15, wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1562/13 oraz wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 961/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było zasadne.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.