Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1435297

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 31 stycznia 2014 r.
II SA/Ol 1157/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Matuszak.

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Bogusław Jażdżyk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. B. i S.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "PINB" lub "organ nadzoru budowlanego I instancji"), na skutek zawiadomienia J. K. i A. K. o popełnieniu przez S. B. i A. B. samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu szopy na wspólnej działce w A, wszczął postępowanie w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego na działce o nr ew. "(...)" w miejscowości A obręb geodezyjny A.

W dniu 24 października 2011 r. organ ten, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na A. i S. B. obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia Wójta Gminy A o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz szkiców i rysunków wybudowanego budynku. Następnie, z uwagi na niewykonanie wymienionych obowiązków, decyzją z dnia "(...)", na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał A. i S. B. rozebranie budynku gospodarczego wybudowanego (w 2002 r.) bez wymaganego zgłoszenia.

Na skutek odwołania A. i S. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "(...)" uchylił decyzję organu I instancji z dnia "(...)" i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, jednocześnie uchylając postanowienie PINB z dnia "(...)".

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia "(...)" powtórnie nałożył na A. i S. B. obowiązki jak w postanowieniu z "(...)", a następnie dnia 11 grudnia 2012 r. wydał decyzję, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, nakazującą A. i S. B. rozebranie parterowego budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce o nr ew. "(...)" w obr. A, gm. A. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na kontrolę, przeprowadzoną w dniu 17 czerwca 2011 r. z udziałem stron, dokumentację fotograficzną oraz zeznania świadków, na podstawie których ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 2002 r. Organ stwierdził, że obiekt, co do którego prowadzone jest postępowanie jest tym samym, co do którego zostało wszczęte postępowanie, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2012 r., która wykazała, że inwestor dokonał rozbiórki dachu, pozostawiając w całości przyziemia budynku.

Decyzją z dnia "(...)" organ nadzoru budowlanego II stopnia uchylił decyzję z dnia "(...)" w części orzeczenia i na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał A. i S. B. rozebrać tymczasowy obiekt budowlany zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym "(...)" obręb A gm. A i w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadzone postępowanie zmierza do likwidacji samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie zaistniałego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że na przedmiotowej działce w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia, powstał obiekt budowlany o wymiarach 5,0 m x 4.0 m (bez względu jak nazywa go strona skarżąca) posiadający przegrody budowlane z kamienia polnego. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu kontroli 17 czerwca 2011 r. obiekt przykryty był eternitem. Fakt zdjęcia zadaszenia z eternitu i przykrycie folią, co zostało stwierdzone przez pracownika PINB w dniu 16 listopada 2012 r., nie świadczy o likwidacji tego obiektu budowlanego. Obiekt istnieje, nie został całkowicie rozebrany, a na jego budowę wymagane było zgłoszenie, którym inwestor nie dysponuje. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów.

Po rozpatrzeniu skargi S. i A. B. na ww. decyzję, Sąd wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., II SA/Ol 334/13 uchylił tą decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że zaskarżona decyzja nie odpowiada warunkom art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest niezrozumiała. Ponadto obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie jakimi przesłankami natury materialnoprawnej kierował się zmieniając kwalifikację przedmiotowego obiektu. Sąd wskazał również, że organ powinien uwzględnić, że w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia i niewykonania obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w drugiej instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "(...)" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 11 grudnia 2012 r. nakazującą A.i S. B. rozebranie samowolnie wybudowanego parterowego budynku gospodarczego na działce o nr ew. "(...)" w obrębie A, gmina A.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że na działce o nr ew. "(...)" w obr. A, gm. A w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia, powstał obiekt budowlany o wymiarach 5 x 4 m, posiadający przegrody budowlane z kamienia polnego. Podniesiono, że mimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia 14 maja 2012 r., strona nie przedłożyła żądanych dokumentów warunkujących legalizację samowolnie wybudowanego obiektu. Nie przedstawiła również dokumentu potwierdzającego wystąpienie do Wójta Gminy A o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co ewentualnie uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Ponadto w ocenie organu nadzoru drugiego stopnia bezspornym jest, że strona dopuściła się samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku gospodarczego bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru jego budowy. Uznano również za prawidłową kwalifikację spornego obiektu jako budynku, dokonaną przez organ I instancji. Świadczy o tym bowiem konstrukcja tego obiektu, który posiada przegrody oraz dach i jest trwale związany z gruntem. Natomiast usunięcie przez stronę dachu nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ część obiektu nadal istnieje. Nie powoduje to również jego innej kwalifikacji, bowiem pozostała część budynku wymaga usunięcia jako samowola budowlana. Za uznaniem zaś spornego obiektu za budynek gospodarczy przemawia przede wszystkim jego funkcja. Z całą pewnością nie można zakwalifikować według organu odwoławczego, spornego budynku jako obiektu małej architektury. Ponadto zasadnie organ I instancji przyjął, że budynek gospodarczy powstał pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przemawiają za tym zeznania świadków oraz akt notarialny z dnia 3 września 1996 r., w którym zaznaczono, że działki będące własnością stron (w tym ta, na której posadowiono sporny budynek), są niezabudowane.

Skargę na ww. decyzję wywiedli S. i A. B., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zarzucono, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji podjęto z rażącym naruszeniem prawa, prowadzącym nawet do nieważności tych decyzji w świetle: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postaci art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 k.p.a., a także szczegółowych przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, tj.:

- art. 7 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wykazania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nie tylko podjęcia się realizacji zawiadomienia J. i A. K. z dnia 30 maja 2011 r.,

- art. 9 k.p.a., tj.: braku należytego informowania skarżących o prowadzonym postępowaniu, np. w stosunku do skarżących nie doręczono postanowienia o wszczęciu postępowania, a w zawiadomieniu z dnia 7 czerwca 2011 r. wpisano jednoznacznie, że zostało z urzędu wszczęte postępowanie w stosunku do A. i J. K.; brak zawiadomienia w stosunku do odwołujących się; utajnione i tendencyjne zrobienie zdjęć i notatki; przyjęcie fałszywych wymiarów ułożonych kamieni - 5,00x4,00m, zamiast ustalonych w dniu 17 czerwca 2011 r., które wynosiły 3,00x4,00m; tendencyjne przesłuchiwanie tylko świadków na życzenie J. K.; pominięcie dowodów zgłaszane przez skarżących,

- art. 77 k.p.a. - niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego na okoliczność ułożonych w skarpie ziemnej w głębi ziemi kamieni polnych o charakterze obiektu typowego śmietnika i kompostownika - nigdy nie było parterowego budynku gospodarczego, ani tymczasowego obiektu budowlanego, do tego wymagającego pozwolenia budowlanego,

- bezzasadnego zastosowania przepisów art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego do istniejącego stanu faktycznego,

- pominięcie złożonego dowodu w przedmiocie toczącej się sprawy sądowej o zniesienie współwłasności, w przedmiocie braku możliwości wykonania postanowień organu I i II stopnia, z uwagi na to, że skarżący nie mogą samodzielnie występować o pozwolenia budowlane.

- art. 107 par, 3 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego - zgodnie z wytycznymi Sądu,

- 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pominięcie ustaleń wskazanych przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "(...)" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "(...)" nakazującą A. i S. B. rozebranie samowolnie wybudowanego parterowego budynku gospodarczego na działce o nr ew. "(...)" w obrębie A, gmina A.

Dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji kluczowe jest rzetelne ustalenie dwóch kwestii. Pierwsza z nich dotyczy tego kiedy sporny obiekt budowlany został posadowiony, a więc czy podlegał on reżimowi prawnemu ustawy Prawo budowlane z dnia 1994 r. Drugie zagadnienie natomiast odnosi się do dokonanej kwalifikacji prawnej spornego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło im wywieść prawidłowe wnioski w tym zakresie. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, a przede wszystkim z zeznań świadków wynika, że sporny obiekt powstał z całą pewnością po roku 1994 r., najprawdopodobniej po roku 2002 r. Świadek J. S. zeznała, że zamieszkuje w A od 1994 r. i okazany jej na zdjęciu przedmiotowy budynek gospodarczy nie istniał w okresie od 1994 r. do grudnia 2002 r. Z wyjaśnień strony wynika ponadto, że bardzo dobrze zna okolice tego budynku i często chodziła w jego otoczeniu na spacery (akta adm. organu I instancji, protokół z przesłuchania świadka, k. - 13). Podobnie świadek R. D. stwierdził, że wiosną 1997 r. był na działce o nr "(...)" w A i działka ta wówczas była niezabudowana (akta adm. organu I instancji, protokół z przesłuchania świadka, k. - 11). Według A. i J. K. natomiast sporny obiekt powstał w 2004 r. (akta adm., k. - 7).

Z aktu notarialnego z dnia 3 września 1996 r., repertorium A nr "(...)" (akta adm., k. - 5). wynika również, że działka o nr ew. "(...)" położona w A, na której posadowiono sporny obiekt budowlany, była w dacie podpisania ww. aktu notarialnego, nieruchomością niezabudowaną. Niewiarygodne są zatem twierdzenia skarżącego, który na rozprawie przed Sądem w dniu 22 stycznia 2014 r. podał, że ułożył kamienie, z których zbudowany jest obiekt, w drugiej połowie lat 80 - tych, a w roku 1990 wykonał dach.

Analiza zebranych w sprawie dokumentów nie pozostawia również żadnych wątpliwości co do kwalifikacji prawnej spornego obiektu. Z protokołu oględzin tego obiektu przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2011 r. (akta adm., k. - 7) wynika, że na terenie działki nr "(...)" w miejscowości A, obręb A, wybudowano z kamienia budynek gospodarczy. Dostrzec należy, że p. B. nie zakwestionowali ustaleń poczynionych podczas wskazanych oględzin co do kwalifikacji spornego budynku i podpisali przywołany protokół z tych oględzin. Natomiast p. K. zaznaczyli, że nigdy nie wyrażali zgody na budowę budynku gospodarczego, który jest własnością B., a który posadowiony jest na działce będącej ich współwłasnością.

W ocenie Sądu dołączona do protokołu dokumentacja fotograficzna potwierdza ustalenia co do kwalifikacji przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego, który posiada przegrody oraz dach i jest trwale związany z gruntem. Funkcję gospodarczą zaś tego budynku potwierdzają sami skarżący, wskazując, że przechowują w nim różnego rodzaju narzędzia. W żadnym razie nie można go więc zakwalifikować jako obiektu małej architektury. Z załącznika graficznego do protokołu wynika zaś, że budynek ten ma wymiary 5, 00 x 4,00 m. Skarżący na rozprawie przed Sądem zakwestionował te wymiary wskazując, że w rzeczywistości wynoszą one 3x4m. Zaznaczyć trzeba w tym miejscu, że nawet gdyby wymiary podane przez skarżącego były prawdziwe, to ta okoliczność nie ma żadnego znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ zarówno budynek o wymiarach 5, 00 x 4,00 m, jak i budynek o wymiarach 3x4m, wymagałyby zgłoszenia.

Wobec ustalenia powyższych okoliczności, należy dojść do wniosku, że skarżący byli zobligowani do zgłoszenia zamiaru budowy rzeczonego obiektu w postaci budynku gospodarczego, tego jednak nie uczynili.

W związku z tym organ jak najbardziej zasadnie wszczął na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), procedurę legalizacji tego obiektu budowlanego. Stosownie bowiem do art. 49b ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1)

dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2)

projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia 14 maja 2012 r., strona nie przedłożyła żądanych dokumentów warunkujących legalizację samowolnie wybudowanego obiektu. Nie przedstawiła również dokumentu potwierdzającego wystąpienie do Wójta Gminy A o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, ewentualnie uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Istotą zaś postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie bądź ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym celu organ wydaje na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., a w odniesieniu do robót wykonanych bez zgłoszenia na podstawie art. 49b ust. 2 p.b., postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie. Niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 lub art. 49b ust. 3 p.b.).

Zaznaczyć trzeba również, że dla legalności orzeczenia przedmiotowej rozbiórki nie ma znaczenia fakt, że ze spornego budynku został rozebrany dach, co ujawniono w trakcie czynności kontrolnych dokonanych przez PINB w dniu 16 listopada 2012 r. (notatka służbowa oraz zdjęcia, akta adm. organu I instancji, k. - 30). Już bowiem w prawomocnym wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., II SA/Ol 334/13 (akta sądowe, k. - 13) zapadłym na gruncie niniejszej sprawy Sąd rozstrzygnął, że zdjęcie pokrycia dachowego z przedmiotowego obiektu budowlanego nie świadczy o likwidacji samowoli budowlanej. Istotnie, rozebranie dachu nie mogło mieć wpływu na kwalifikację obiektu będącego przedmiotem samowoli budowlanej, podobnie zresztą jak to, że obiekt był w postępowaniu różnie nazywany przez strony i uczestników postępowania. Orzeczeniem tym skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany.

Organ w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo stwierdził zatem samowolę budowlaną i wydał postanowienie w trybie art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązując skarżących do przedłożenia wskazanych dokumentów w celu jej zalegalizowania. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji, dlatego organ prawidłowo orzekł nakaz rozbiórki budynku gospodarczego zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.