Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1946715

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 26 listopada 2015 r.
II SA/Ol 1087/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora.

Sędziowie WSA: Hanna Raszkowska, Ewa Osipuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)"r., nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 23 lutego r., "(...)"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "(...)", karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku kontroli przedsiębiorcy, przeprowadzonej za okres od dnia 23 stycznia 2014 r. do dnia 23 stycznia 2015 r., stwierdzono w przedsiębiorstwie skarżącego naruszenia w zakresie: nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi - za każdego kierowcę (30.000 zł), okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich, danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę (3x300=900 zł), nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień (500 zł).

Organ stwierdził, że przedsiębiorstwo w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniało średnio 6 kierowców. Wskazano, że przedmiotem kontroli było m.in. sprawdzenie wymogu instalowania i użytkowania tachografów zamontowanych w pojazdach. Ponadto sprawdzono, czy kierowcy używają wykresówek/kart kierowcy w każdym dniu prowadzenia pojazdów. Poddano kontroli 6 kierowców za okres od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

Odnosząc się do pierwszego z naruszeń, organ stwierdził, że przedsiębiorca wykonywał przewozy okazjonalne, polegające na przewozie dzieci z i do szkoły na podstawie umowy cywilnoprawnej z dyrekcją szkoły. Kierowcy i przedsiębiorca zeznali, ze przewozy nie mają charakteru regularnego. Nie rejestrują swojej aktywności za pomocą tarcz tachografu. Każdy z pojazdów wyposażony był w tachograf analogowy. Do ewidencji czasu pracy kierowcom służył tylko harmonogram. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w sprawie organ stwierdził, że wykluczone jest uznanie dowozu dzieci do szkół i ich odwozu za przewóz regularny, przewóz regularny specjalny, czy przewóz wahadłowy. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W ocenie organu, przewóz wykonywany przez stronę jest przewozem okazjonalnym, o jakim mowa w art. 11 ustawy o transporcie drogowym, nie wymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy 2 tej ustawy. Stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi przez sześciu kierowców.

Organ stwierdził, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Pomimo, iż łączna kara wyniosła 31.400 zł, wysokość kary na podstawie art. 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), została ograniczona do kwoty 15.000 zł.

Od decyzji organu pierwszej instancji "(...)"wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej naruszenia określonego w lp. 6.2.1 zał. Nr 3 ustawy o transporcie drogowym,tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W ocenie odwołującego się, organ pierwszej instancji dowolnie zwielokrotnił wymiar kary, poprzez swobodne dodanie i zastosowanie kary za to naruszenie za każdego kierowcę. Kara powinna być zaś liczona jednorazowo.

Decyzją z dnia 28 lipca 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisy ustawodawstwa unijnego, odnosząc się do stwierdzonych przez organ pierwszej instancji naruszeń w przedsiębiorstwie odwołującego się. Odnosząc się do naruszenia lp.6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, należy ją uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Organ powołał się na przepisy dotyczące przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego i przewozu wahadłowego, i nakazał organowi pierwszej instancji ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jakiego rodzaju przewozy wykonywał skarżący, a następnie stwierdzenie, czy skutkowały one obowiązkiem stosowania urządzania rejestrującego w rejestracji aktywności kierowcy, czy też takiego obowiązku nie wymuszały.

Wskazał też na postanowienia art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 183 z późn. zm.), zwanej dalej jako: k.p.a., jako podstawę uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W skardze, złożonej na decyzję organy drugiej instancji do tut. Sądu, "(...)"zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 6 i art. 12 k.p.a., przez bezzasadne przedłużenie postępowania oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., przez uwolnienie się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy, poprzez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zaznaczyć należy, że treść cytowanego przepisu została ustalona w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, zamiarem ustawodawcy było większe skrępowanie organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, ograniczając ich stosowanie do sytuacji, w których rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji). Celem tej zmiany było więc skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby.

Cytowany przepis pozwala zatem organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana: po pierwsze - z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi odwoławczemu możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek chodzi wyłącznie o istotne (a nie jakiekolwiek) naruszenie norm prawa procesowego, a więc sytuację, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadził, ale uczynił to w taki sposób, że pozostały niewyjaśnione nadal te elementy stanu faktycznego, których ustalenie warunkuje zgodne z prawem zastosowanie norm prawa materialnego, bądź w toku rozpoznawania sprawy w sposób rażący naruszył przepisy procesowe.

Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny.

Instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co oznacza, że - co do zasady - przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne.

Organ odwoławczy winien przede wszystkim podjąć wszelkie możliwe kroki do załatwienia sprawy na gruncie regulacji zawartej w art. 138 § 1 k.p.a., a nie uwalniać się od tego obowiązku przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku procedowania sprawy musi on bowiem mieć na względzie nie tylko wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale również zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), które to zasady mają taki sam ciężar gatunkowy. Kodeks nie przyznaje bowiem żadnej z nich prymatu. Jeżeli zatem dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ zobligowany jest do zastosowania art. 136 k.p.a., zgodnie z którym może on przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., nie można bowiem pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

W konsekwencji powyższego, obowiązkiem organu odwoławczego podejmującego decyzję kasacyjną jest, poza wykazaniem naruszenia przez organ pierwszej instancji w sposób istotny procedury administracyjnej, wyeksponowanie w uzasadnieniu takiej decyzji także w sposób przekonujący przyczyn, z powodu których nie skorzystał on z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, bądź też innych przyczyn, dla których niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji, a także, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia. Z uzasadnienia tej decyzji nie można bowiem odczytać, jakie konkretne naruszenia przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji stanowiły podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. Organ ten, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ograniczył się praktycznie do zacytowania w uzasadnieniu decyzji treści przepisów, których naruszenie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zarzucił skarżącej i przepisów k.p.a.

Organ odwoławczy, odnosząc się do naruszenia lp.6.2.1 zał. Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zacytował przepisy, dotyczące przewozu regularnego, wahadłowego i przewozu regularnego specjalnego. Nakazał organowi pierwszej instancji ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jakiego rodzaju przewozy wykonywał skarżący, a następnie stwierdzenie, czy skutkowały one obowiązkiem stosowania urządzenia rejestrującego w pojazdach, a tym samym, aktywności kierowcy, czy też takiego obowiązku nie wymuszały.

Tymczasem zaś, organ pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji, powołał przepisy prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne i przyjął, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że przewóz dzieci do szkół, o którym mowa w decyzji, nie jest przewozem regularnym, ani przewozem regularnym specjalnym, ani też przewozem wahadłowym. Stwierdził, że jest to przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 11 ustawy o transporcie drogowym, nie wymagający zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lub 2 tej ustawy.

Organ drugiej instancji winien więc stanowisko organu pierwszej instancji ocenić i odnieść się do poczynionych ustaleń, a nie całkowicie je pomijać.

Z rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie wynika, czy organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował lub zastosował przepisy prawa materialnego, czy też tylko uchybił przepisom postępowania. Powyższe może sugerować naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie odniósł jednak tego zarzutu do konkretnych czynności organu pierwszej instancji i nie wskazał, na czym miałby polegać ewentualny zarzut naruszenia tych przepisów przez organ pierwszej instancji.

Ponadto, aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. - przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, obowiązany jest zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/ wskazówki/ zalecenia, o których mowa w tym przepisie.

Organ drugiej instancji stwierdził zaś jedynie, że organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń, opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami k.p.a., a uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Nie wskazał w żaden sposób wad przeprowadzonego postępowania.

Jednocześnie stwierdził, że organ pierwszej instancji winien, rozpoznając sprawę, wziąć pod uwagę okoliczności, podniesione przez stronę w treści odwołania. Dopiero właściwe zgromadzenie dowodów i ustalenie na ich podstawie istotnych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Stanowisko to pozostaje nie do pogodzenia z przepisami k.p.a., bowiem to organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, winien odnieść się do wszystkich, podniesionych zarzutów, a nie przenosić je na organ pierwszej instancji, uchylając decyzję tego organu. Brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem ustosunkowanie się w uzasadnieniu swej decyzji do wszystkich żądań, zarzutów i wniosków strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu.

Reasumując, okoliczności, wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie są wystarczające dla usprawiedliwienia decyzji kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Rozważy i wykaże w uzasadnieniu decyzji w sposób realizujący wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a., czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest niezbędne w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest niezbędne, organ odwoławczy szczegółowo wyjaśni, na czym polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania oraz poda w sposób jasny i precyzyjny, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uwzględniając powyższe, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.