Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1417560

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 16 stycznia 2014 r.
II SA/Ol 1076/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.).

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Tadeusz Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "WINB") z dnia "(...)", znak: "(...)", utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako: "PINB") z dnia "(...)", nakazującą I. S. rozbiórkę obiektu budowlanego - rozbudowanego kontenera o charakterze rekreacyjnym o wymiarach 7,35 m x 5,65 m z tarasem, zlokalizowanego na działce nr "(...)", położonej w obrębie miejscowości R. (obręb geodezyjny O.), gm. O., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzja ta wydana została w następstwie poniżej wskazanych zdarzeń:

W dniu 14 grudnia 2011 r. Burmistrz wystąpił do PINB

o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyegzekwowania rozbiórki budynku letniskowego znajdującego się na terenie działki nr "(...)" położonej w miejscowości O., gm. O. Wskazał, że teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr XXXVII/575/05 z dnia 26 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazur. Nr 190, poz. 2047), na którym zakazano realizacji jakichkolwiek budynków. Podał, że właścicielem tej nieruchomości jest R. S. zamieszkały w W.

W dniu 2 maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził z udziałem R. S. oględziny przedmiotowej nieruchomości. Ustalono wówczas, że na działce zlokalizowany jest rozbudowany kontener konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, pokryty papą, o wymiarach 7,35 m x 5,65 m z tarasem. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych. Właściciel wyjaśnił, że w latach 1995-1998 było prowadzone postępowanie administracyjne w odniesieniu do innego obiektu, niż posadowiony obecnie. R. S. oświadczył, że obecny obiekt powstał ok. 2000 r. i nie posiada co do niego pozwolenia na budowę. Do protokołu załączony został szkic sytuacyjny oraz zdjęcie obiektu.

Pismem z dnia 11 maja 2012 r. PINB zawiadomił R. S. o wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie trzech miesięcy zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem wydania nakazu rozbiórki.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. inwestor wystąpił do PINB o przedłużenie wyznaczonego terminu do momentu otrzymania odpowiedzi od Burmistrza.

W dniu 30 sierpnia 2012 r. Burmistrz przesłał PINB informację, że działka nr "(...)", obręb O., położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem ZS-1. Zgodnie z zapisem planu są to tereny zieleni związanej ze sportem, turystyką i rekreacją, na których zakazuje się dokonywania podziału terenu poza wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi i zakazuje się realizacji jakichkolwiek budynków. Podkreślono, że obiekt znajduje się w strefie bezpośredniego sąsiedztwa jeziora R., w którym to obszarze bezwzględnie zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani lub kąpielisk.

Pismem z dnia 10 września 2012 r. PINB wyznaczył R. S. siedmiodniowy termin na zapoznanie się z zebranymi materiałami i złożenie wyjaśnień w sprawie. Wskazał, że po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja administracyjna.

Decyzją z dnia "(...)" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R.S. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji, domagając się umorzenia postępowania. Udokumentował, że aktem notarialnym z dnia 2 października 2012 r. przekazał tę nieruchomość w formie darowizny swemu synowi I. S.

Decyzją z dnia "(...)"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchylenie decyzji podyktowane jest wyłącznie zmianą właściciela nieruchomości. Wyjaśnił, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania, ale ma na celu zapewnienie nowej stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Poza tym organ II instancji podniósł, że z mocy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów skutkuje orzeczeniem o nakazie rozbiórki. Podkreślono, że kwestia ta nie jest pozostawiona uznaniu organów.

W związku z tym w dniu 18 stycznia 2013 r. PINB zawiadomił I. S., że z racji następstwa prawnego, zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. wstępuje do toczącego się postępowania jako strona w miejsce poprzedniego właściciela. Poinformowano stronę o możliwości zapoznania się w wyznaczonym terminie z materiałem sprawy i złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi I. S. oświadczył, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest kompletny i nie daje żadnych podstaw do orzekania o jakiejkolwiek samowoli budowlanej względem niego. Zażądał, aby przeprowadzona została wizja lokalna z jego udziałem i ekspertyza obiektu co do właściwego zakwalifikowania go jako budowlanego. Stwierdził, że umożliwienie mu tylko wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, w sposób niedopuszczalny ogranicza jego prawa jako strony.

Uwzględniając wniosek strony o ponowne oględziny nieruchomości, PINB trzykrotnie wyznaczał termin przeprowadzenia tej czynności. Jednak za każdym razem I. S. zawiadamiał organ, że z powodów zawodowych nie będzie obecny. Pismem z dnia 10 maja 2013 r., w związku z zamiarem przeprowadzenia wizji lokalnej, poinformował organ, że od dnia 10 maja 2013 r. jest osiągalny. Poprosił, aby w miarę możliwości czynność została przeprowadzona w czasie wakacji szkolnych, kiedy będzie miał możliwość przebywania na działce. Mając powyższe na uwadze PINB ustalił termin czynności kontrolnych na dzień 18 czerwca 2013 r., pouczając stronę, że może wziąć w nich udział osobiście lub przez pełnomocnika. Jednak i tym razem I. S. oświadczył, że nie będzie mógł uczestniczyć w czynnościach kontrolnych z uwagi na obowiązki zawodowe. Stwierdził, że jest do dyspozycji urzędu w każdy piątek od 12 lipca do końca sierpnia. Ponadto wyraził sprzeciw na dokonywanie oględzin działki bez jego udziału.

W dniu 18 czerwca 2013 r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w celu potwierdzenia stanu zabudowy na przedmiotowej działce. Wykonali zdjęcia zza terenu posesji.

Zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2013 r. PINB poinformował I. S.

o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy w terminie 14 dni. Wskazano, że po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia.

Decyzją z dnia "(...)" PINB nakazał I. S. rozbiórkę przedmiotowej zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że rozbudowany kontener, użytkowany w celach rekreacyjnych, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że bez znaczenia dla tej kwalifikacji jest charakter związania obiektu z gruntem, bowiem nawet, gdyby zakwalifikować przedmiotowy obiekt jako tymczasowy, to jego budowa wymagałaby pozwolenia na budowę. Zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są tymczasowe obiekty budowlane na okres 120 dni (art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane). Ponadto organ wyjaśnił, że zmiana właściciela nieruchomości, na której został zlokalizowany obiekt, nie powoduje, iż postępowanie w jego sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dotyczy ono praw zbywalnych, co znaczy, że następca prawny wstępuje w ogół praw i obowiązków związanych z nieruchomością. Wiedza nabywcy w kwestii toczenia się postępowania administracyjnego w stosunku do obiektu, znajdującego się na nieruchomości jest bez znaczenia w tym postępowaniu, może jedynie rodzić skutki cywilnoprawne między nim a darczyńcą. Organ przyjął, że materiał dowodowy zebrany w sprawie w wyniku postępowania przeprowadzonego do zmiany podmiotu władającego nieruchomością, pozostaje w mocy. Zaznaczono, że został on, zgodnie z wnioskiem nowej strony, uzupełniony o czynności kontrole przeprowadzone na terenie nieruchomości, które nie wniosły nic nowego do sprawy, potwierdziły jedynie stan faktyczny ustalony wcześniej. PINB uznał, że wniosek o przeprowadzenie ekspertyzy obiektu jest bezzasadny, bowiem prawo budowlane nie przewiduje w procedurze legalizacji samowoli budowlanej sporządzania ekspertyzy obiektu co do właściwego jego zakwalifikowania, jako obiektu budowlanego. Kwalifikacji tej dokonuje organ na podstawie przeprowadzonych przez uprawnionych pracowników (wśród, których zawsze jest osoba posiadająca uprawnienia budowlane), czynności kontrolnych, obejmujących dokonanie oględzin zewnętrznych obiektu, pomiarów, szkiców oraz fotografii. PINB argumentował dalej, że legalizacja obiektu, przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego, jest możliwa po spełnieniu przesłanek ustawowych, do których zalicza się m.in. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nienaruszanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Spełnienie obu przesłanek łącznie jest kluczowe dla możliwości rozpoczęcia procesu legalizacji obiektu. Podkreślono, że budowa - usytuowanie przedmiotowego obiektu na działce oznaczonej nr geod. "(...)", położonej w obrębie O., gm. O., zgodnie ze stanowiskiem Burmistrza wyrażonym w pismach z dnia 7 grudnia 2011 r. oraz 30 sierpnia 2012 r. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu O., zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVII/575/05 Rady Miejskiej z dnia 26 października 2005 r. Wobec tego, dokonywanie oceny spełnienia pozostałych przesłanek legalizacji, w tym nienaruszanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, jest zbyteczne. Reasumując, PINB stwierdził, że całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy obligował organ, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do wydania decyzji jak w sentencji.

W odwołaniu od tej decyzji I. S. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w związku z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie lub lekceważenie słusznego interesu obywatela i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Podniósł w tym względzie, że w toku postępowania administracyjnego począwszy od października 2012 r. konsekwentnie wnosił o przeprowadzenie czynności kontrolnych w czasie miesięcy wakacyjnych, gdzie na każdy wyznaczony termin deklarował stawienie się osobiście na wizję. Niestety organ z uporem godnym lepszej sprawy wyznaczał terminy w czasie, kiedy jego obowiązki zawodowe wykluczały wyjazd na cały dzień poza Warszawę. Zarzucił, że również jego wniosek o przeprowadzenie ekspertyzy obiektu, co do którego ma pewność, iż nie ma charakteru obiektu budowlanego nie spotkał się z żadnym odzewem, poza skwitowaniem, że organ I instancji wie, że jest to obiekt budowlany. Takie działanie, zdaniem odwołującego się także narusza wskazane przepisy k.p.a., a ponadto stoi w oczywistej sprzeczności z art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi administracji publicznej zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stwierdził, że brak ekspertyzy, o którą wnioskował powoduje, że materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Podkreślił, że rozstrzygnięcie o charakterze obiektu, ma najważniejsze znaczenie dla niniejszej sprawy i brak stosownego dowodu wyklucza byt prawny zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia "(...)"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że postawienie obiektu tymczasowego (obiektu kontenerowego) bez zgłoszenia oraz pozwolenia na budowę (na okres powyżej 120 dni, a na działce strony stoi od 2000 r.) skutkowało uznaniem budowy (posadowienia) obiektu jako samowoli budowlanej, wobec naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane, a także wdrożeniem procedury z art. 48 tej ustawy. Zaznaczono, że nakaz rozbiórki spowodowany był niezgodnością przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB stanął na stanowisku, że w czynnościach dowodowych organu I instancji nie można stwierdzić naruszenia procedury administracyjnej wynikającej z k.p.a., bowiem organ aż trzykrotnie wyznaczał termin oględzin na przestrzeni czterech miesięcy, umożliwiając stronie wzięcie w nich udziału osobiście jak i przez pełnomocnika. Zaznaczono, że odwołujący się nie ustanowił pełnomocnika, nie ustosunkował się do materiału dowodowego na piśmie, przedłużając jedynie postępowanie swoją bezczynnością. W zakresie żądania przeprowadzenia ekspertyzy obiektu WINB wyjaśnił, że jedynie w postępowaniu w zakresie stanu technicznego obiektu w użytkowaniu lub w trybie naprawczym co do robót budowlanych (na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane), przy spełnieniu przesłanki ustawowej określonej w art. 81c tej ustawy (tekst jedn.: w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego) organ nadzoru budowlanego może na inwestora (uczestnika procesu budowlanego, właściciela, zarządcę) nałożyć obowiązek przedłożenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy (wykonanej na jego koszt). Procedurę legalizacyjną obiektu wybudowanego (posadowionego), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę określa zaś art. 48 ustawy Prawo budowlane. Norma ta precyzuje jakie dokumenty mogą być objęte obowiązkiem przedłożenia organowi (gdy są przesłanki do legalizacji, określane w art. 48 ust. 2 ustawy). Tym samym WINB uznał, że w prowadzonym postępowaniu PINB nie miał podstawy prawnej, aby nałożyć obowiązek sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I.S. domagał się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Podniósł, że jego argumenty w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji. Podkreślił, że jego wolą i zamiarem było uczestniczenie w wizjach lokalnych, jak też chęć wyjaśnienia wszystkich wątpliwości występujących w sprawie. Stwierdził, że organy z uporem godnym lepszej sprawy nie zauważyły jego deklaracji i w sposób woluntarystyczny prowadziły swoje działania. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji został naruszony jego interes prawny, a ponadto istniejąca zła wola po stronie urzędów nie pozwoliła obiektywnie ocenić stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego działania Burmistrza, zmierzające w istocie do pozbycia się z tych terenów właścicieli działek, chcących korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z walorami przyrodniczymi tych terenów, z poszanowaniem przyrody i z korzyścią dla lokalnej społeczności - podyktowane są jemu tylko znanym interesem, będącym w sprzeczności z dobrze rozumianym interesem społecznym. Zauważył, że działania urzędu stawiają bariery prawne uniemożliwiające posadowienie choćby najmniejszego obiektu, stanowiącego zaplecze działki o charakterze rekreacyjnym, a taką właśnie posiada. Uniemożliwia to przetrzymywanie narzędzi ogrodowych, sprzętu sportowego i zapewnienia schronienia. Podniósł, że władze gminy, a także w konsekwencji organ nadzoru budowlanego, w sposób wybiórczy traktują poszczególnych właścicieli działek, w tym skarżącego, w zakresie wydawania zezwoleń na budowę podobnych obiektów na podległych tym instytucjom terenach. Oświadczył, że jako praworządny obywatel oczekuje działań ze strony władz gminy z poszanowaniem prawa, ale jednocześnie z dobrą wolą i z dobrymi intencjami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 16 stycznia 2014 r. skarżący stawił się osobiście wraz z ojcem R. S., któremu udzielił pełnomocnictwa. Skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że sporny obiekt stanowi kontener, w którym przechowywany jest ponton, taczki, rower, trzyma się tam narzędzia. Przyznał, że kontener został rozbudowany, tzn. dobudowany został taras, który pokryty jest wspólnym dachem z kontenerem. Podał, że obiekt znajduje się na bloczkach betonowych, nie jest stale związany z gruntem.

Pełnomocnik skarżącego R. S. podał, że kontener przywiózł w 1998 r., ale wtedy nie trzeba było pozwolenia na budowę, tak myślał. Zaznaczył, że podatki za ten obiekt płacone są do tej chwili. Oświadczył, że myślał, iż nie ma sprzeczności między planem, a budynkiem gospodarczym. Podał, że nie składał zgłoszenia co do tego budynku, bo nie wiedział, że powinien, ale organy wiedziały, pobierały przecież podatek.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza prawa.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. -powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104).

Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję o nakazie rozbiórki Sąd nie może w niniejszej sprawie weryfikować pod względem zgodności z prawem, podważanego przez skarżącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie jego działki, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XXXVII/575/05 z dnia 26 października 2005 r. Wobec tego aktu istnieje bowiem domniemanie jego legalności i prawidłowości. Podkreślić należy, iż cytowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie nim wyznaczonym, w tym dotyczy działki inwestora. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w tej uchwale mają charakter wiążący. Jeżeli skarżący nie zgadza się z przyjętymi rozwiązaniami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to może je kwestionować, ale w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem będzie ta uchwała i w którym będzie mógł dowodzić, iż ustanowione tym aktem zakazy naruszyły jego interes prawny. Natomiast ustalenia obowiązującego prawa miejscowego są w szczególności wiążące dla organu nadzoru budowlanego, do którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

W rozpatrywanym przypadku fakt obowiązującego od 2005 r. zakazu jakiejkolwiek zabudowy na działce skarżącego ma znaczenie drugorzędne, bowiem przesądzającym było to, iż inwestor (ojciec skarżącego) posadowił sporny obiekt na działce bez pozwolenia na budowę, nie zgłaszał też właściwemu organowi zamiaru jego tam umieszczenia. W sprawie nie ma znaczenia, że organy gminy wiedziały o istnieniu spornego obiektu i poprzedni właściciel płacił z tego tytułu podatek. Procedurę ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Organem architektoniczno-budowlanym uprawnionym do rozpatrywania tego typu spraw jest właściwy miejscowo starosta, do którego inwestor nie występował w ogóle w związku z posadowieniem przedmiotowego obiektu. Obowiązkiem PINB było więc wszczęcie postępowanie administracyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej i orzeczenie nakazu rozbiórki, gdyż nie jest możliwa obecnie legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym przez roboty budowlane, zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy rozumieć należy budowę (art. 3 ust. 6 ustawy definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjątki zawarte w art. 29, 30 i 31 ustawy Prawo budowlane dotyczą taksatywnie wyliczonych, a więc stanowiących listę zamkniętą, przypadków wykonywania obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia oraz rozbiórki obiektów. Zatem każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29 -31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych.

Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają przedmiot sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 i 51 odnosić należy do realizacji obiektów budowlanych lub ich części, których budowa nie stanowiła samowoli budowlanej, tzn. wykonanych na przykład na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego lub do wykonania urządzeń budowlanych, albo robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, nie polegających na wykonaniu obiektu budowlanego lub jego części.

Mając powyższe na względzie należało uznać, że organy orzekające trafnie przyjęły, iż posadowiony na nadziałce skarżącego w 2000 r. kontener konstrukcji drewnianej, następnie rozbudowany o taras pokryty wspólnym dachem, o wymiarach 7,35 m x 5,65 m, wymagał uprzedniego pozwolenia na budowę. Istotna jest tutaj ocena funkcji posadowionego obiektu i sposobu jego wykorzystywania. Z pewnością sporny obiekt nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 12 ustawy Prawo budowlane. Poprzedni właściciel nieruchomości nie zgłaszał nigdy zamiaru lokalizacji obiektu o takim charakterze, który i tak podlegałby z uwagi na upływ 120 dni od daty jego posadowienia rygorom art. 28 ust. 1 ustawy. Z treści art. 29 ust. 12 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że cechą stanowiącą wyróżnik takich obiektów jest ich zamierzona przez inwestora tymczasowość. Natomiast z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że inwestor (ojciec skarżącego) nie przewidywał jedynie czasowego użytkowania tego obiektu i przeniesienia go w inne miejsce lub jego rozbiórkę po upływie 120 dni, o czym świadczyć może choćby to, że istniej on od 2000 r. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie obiekt ten służy do przechowywania różnych rzeczy: narzędzi związanych z wykonywanymi na działce pracami, także sprzętu służącego do sportu i rekreacji. Wbrew twierdzeniom strony nie jest to jednak tylko budynek gospodarczy, ale służy do przebywania w nim ludzi. W istocie pełni funkcję domku letniskowego, co potwierdzają załączone do protokołów oględzin fotografie spornego obiektu i jego otoczenia. Umożliwia rodzinie skarżącego rekreację i wypoczynek nad jeziorem oraz schronienie. Sam skarżący w pismach kierowanych do PINB deklarował, że będzie przebywał na działce w czasie wakacji.

Wskazać trzeba też w tym miejscu, że Prawo budowlane zawiera pojęcie i klasyfikację obiektów budowlanych (pojęcie to służy do wyznaczenia zakresu przedmiotowego tej ustawy), która może służyć do kwalifikowania obiektów budowlanych, które nie zostały zdefiniowane. Definicja "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1) została skonstruowana przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". Z brzmienia przepisu art. 3 pkt 1 wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii (por. Z. Niewiadomski, Prawo Budowlane. Komentarz C.H.Beck 2009, s. 39-40, także wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 728/11 publ. na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). W związku z tym wyznacznikiem dla charakteru obiektów nie może być tylko fakt istnienia, czy też nie fundamentów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że obiekt budowlany posiadający wszystkie cechy budynku opisane w definicji zawartej w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie posiadający fundamentów należy zaliczyć do budowli, a nie budynków (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 157/11, publ internetowej www.nsa.gov.pl). Zarówno jednak budynki, jak i budowle zdefiniowane w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego zaliczają się do obiektów budowlanych i są z mocy art. 28 tej ustawy objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę przed ich posadowieniem, chyba że na podstawie art. 29 Prawa budowlanego zostały wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym bezpodstawnie skarżący domagał się ekspertyzy rozstrzygającej, czy sporny kontener i jego rozbudowa stanowią obiekt budowlany. Okoliczność ta wynika z wykładni powołanych przepisów Prawa budowlanego, której dokonują organy orzekające w sprawie. Nawet jeżeliby przyjąć więc, iż przedmiotowy kontener - rozbudowany i przystosowany do potrzeb gospodarczych, nie jest budynkiem, to i tak należałoby kwalifikować go jako budowlę, których przykładowe wyliczenie zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. powołany wyrok NSA sygn. akt II OSK 728/11), stanowiącą de facto obiekt budowlany, na którego posadowienie inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. Brak takiego pozwolenia wyczerpuje zaś dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

Inwestor (pełnomocnik skarżącego) przed posadowieniem kontenera i jego rozbudową nie uzyskał stosownego pozwolenia i tej okoliczności nie neguje. Wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oznacza, iż jego wzniesienie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2,

w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 2 tej ustawy obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższego uregulowania wynika zatem, że tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli organ dysponuje danymi, wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa. Wówczas organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę dokonanej budowy, stosownie do treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do wadliwości postępowania wyjaśniającego. Czynności dowodowe przeprowadzone zostały zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności pełną moc dowodową zachował protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzony przy udziale inwestora (ojca skarżącego). Ustalono wówczas parametry obiektu budowlanego i jego charakterystykę. Ponowne oględziny przed wydaniem decyzji rozbiórkowej nowemu właścicielowi uzasadnione były tylko potwierdzeniem, że sporna zabudowa nadal istnieje, a więc, że w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania - samowola budowlana. Okoliczność tę potwierdziły protokoły z czynności kontrolnych, w których skarżący nie uczestniczył, ale jednak nie z winy organu. PINB zawiadamiał skarżącego o planowanych czynnościach ze znacznym wyprzedzeniem, pouczając stronę o możliwości ustanowienia pełnomocnika. Organ wyjątkowo cierpliwie przychylał się do wniosków skarżącego, odwlekając w czasie wykonanie nałożonego nań obowiązku orzeczenia o nakazie rozbiórki. Strona mylnie interpretuje swoje prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Nie może to polegać na biernym oczekiwaniu przez organ aż strona będzie mogła mu poświęcić swój czas. Organ ma obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, ma bez zbędnej zwłoki wydać decyzję w sprawie (art. 12 i art. 35 k.p.a.). W tym celu ustawodawca upoważnił organ do przeprowadzania czynności dowodowych bez udziału strony. Istotnym jest tylko, aby strona była zawiadomiona o zamierzonych czynnościach i przez to mogła wziąć w nich udział (art. 79 § 1 i 2 k.p.a.). Brak udziału strony w czynnościach dowodowych może działać na jej szkodę, więc to w interesie strony jest wziąć w nich udział i to strona powinna dostosować się do wezwania, które jest doręczane ze stosownym wyprzedzeniem, aby strona mogła zorganizować swój czas. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w czynnościach dowodowych, może zapoznać się z protokołami z przeprowadzenia tych czynności i złożyć stosowne wyjaśnienia (art. 10 k.p.a.), o czym także zawiadomiono skarżącego, który z tego uprawnienia nie skorzystał. Przepisy te uwzględniają właśnie słuszny interes strony, który nie może powodować naruszenia innych przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.