II SA/Ol 1025/19, Obowiązek wskazania powodów odwołania dyrektora. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2779457

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r. II SA/Ol 1025/19 Obowiązek wskazania powodów odwołania dyrektora.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.).

Sędziowie WSA: Adam Matuszak, Ewa Osipuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia "(...)", nr "(...)" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr "(...)" stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym zarządzeniem Nr "(...)" z "(...)" r. Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, odwołał J. W. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej bez zachowania okresu wypowiedzenia, z dniem 12 sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że z informacji uzyskanych przez organ w ostatnim czasie wynika, iż w placówce mają miejsce nieetyczne zachowania nauczyciela, które są ignorowane przez dyrektora. Poprzez brak należytego nadzoru dyrektor dopuszczał do naruszania nietykalności osobistej uczniów, obelżywego zwracania się do wychowanków, naruszania ich godności osobistej. Dyrektor nie podejmuje działań przewidzianych przepisami prawa i poprzez swoje zaniechania zezwala na postępowanie niedopuszczalne wobec podopiecznych. Nauczycielem, na którego składane są skargi jest żona dyrektora.

Z otrzymanych informacji należy wnosić, że żona dyrektora nierzetelnie prowadzi dokumentację swojego awansu zawodowego, obelżywie i poniżająco odnosi się do uczniów, lekceważąco do zastępców dyrektora, narusza nietykalność osobistą uczniów. Analiza dostarczonych do Burmistrza skarg prowadzi do wniosku, iż szkole grozi destabilizacja w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez dotychczasowego dyrektora, gdyż dalsze zajmowanie przez niego tego stanowiska godzi w interes placówki jako interes publiczny. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu prowadzącego, zachodzą przesłanki do odwołania dyrektora szkoły z powodu nepotyzmu i demoralizujących zaniedbań, które negatywnie wpłynęły na ocenę sposobu realizacji zadań przez dyrektora szkoły oraz na odbiór społeczny, czyli szerokie oddziaływanie na lokalną społeczność, co uzasadnia natychmiastową i skuteczną reakcję.

Wojewoda zaskarżył powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w związku z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazane w zarządzeniu okoliczności uzasadniały odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podczas gdy podniesione okoliczności odnoszą się do kwestii bieżącego zarządzania sprawami szkoły i nie stanowią nagłej przyczyny, wymagającej natychmiastowej i niezwłocznej reakcji organu prowadzącego, a tym samym nie mogą zostać uznane za szczególnie uzasadniony przypadek.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że brak reakcji dyrektora na zachowanie nauczyciela, który naruszał nietykalność osobistą uczniów, obelżywie zwracał się do wychowanków, naruszał ich godność osobistą, wypełnia pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ust. 2. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4). Natomiast w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, gdyż stan faktyczny, który legł u podstaw zastosowania tego przepisu nie wyczerpuje jego dyspozycji. Zgodnie z tym unormowaniem organ prowadzący szkołę może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Przepis ten nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wskazania powodów odwołania. Jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na szczególnie doniosłe znaczenie uzasadnienia w przypadku aktów o charakterze uznaniowym, do których zalicza się przedmiotowe zarządzenie. Poza tym, ustalenie znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia niedookreślonego, jakim jest zwrot "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. Dlatego zarządzenie o odwołaniu dyrektora wymaga starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, zwłaszcza że podlega ono kontroli organu nadzoru i sądów administracyjnych pod kątem zgodności z prawem. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo oświatowe powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się w rozpatrywanej sprawie przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego". Nie jest bowiem wystarczające dla skutecznego odwołania w powołanym trybie spełnienie wymogów formalnych, a mianowicie zasięgnięcie opinii kuratora oświaty (nawet jeśli jest ona pozytywna). Nie powinno też budzić wątpliwości, na co zasadnie zwracał uwagę organ nadzorczy, że okoliczności uzasadniające odwołanie powinny zostać udowodnione oraz znajdować pełne potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

W analizowanej sprawie Burmistrz sporządził uzasadnienie zarządzenia i podał w nim motywy zajętego stanowiska. Zarzucił dyrektorowi szkoły brak należytego nadzoru i zaniechanie działań wobec nauczyciela (żony dyrektora), przeciwko której wniesiono skargi na temat obelżywego, poniżającego traktowania uczniów, naruszania ich nietykalności cielesnej, lekceważenia zastępców dyrektora. Konfrontując stanowisko organu i akcentowane przez niego okoliczności z dokumentami zgromadzonymi w przekazanych aktach sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do formułowania przez Burmistrza tak kategorycznych wniosków. Z akt sprawy wynika, że pierwsza skarga na niewłaściwe postępowanie nauczyciela j. angielskiego (żony dyrektora szkoły) wpłynęła od rodziców uczniów do dyrektora 19 czerwca 2019 r., a więc tuż przed rozpoczęciem wakacji. Na piśmie tym znajduje się adnotacja dyrektora, polecająca weryfikację informacji zawartych w piśmie. Kolejna skarga na B. W. została wniesiona przez innego nauczyciela bezpośrednio do Burmistrza Miasta w czasie wakacji 23 lipca 2019 r. z pominięciem dyrektora szkoły. Z notatki służbowej z 12 sierpnia 2019 r. wynika, że wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne i żona dyrektora złożyła wyjaśnienia.

Zgromadzony przez organ prowadzący szkołę materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby dyrektor szkoły posiadał wcześniej wiedzę na temat stawianych żonie zarzutów, czy też zaniechał działań nadzorczych. Wobec zgłoszonej w czerwcu 2019 r. skargi podjęte zostało postępowanie, które miało wyjaśnić podniesione przeciwko żonie dyrektora zarzuty. W aktach sprawy brak jest informacji czy i z jakim skutkiem zostało zakończone postępowanie dyscyplinarne. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ poczynił jakiekolwiek własne ustalenia co do okoliczności wskazywanych w uzasadnieniu zarządzenia. Burmistrz przypisał winę tylko na podstawie pisemnych skarg, bez upewnienia się, czy podane w nich zdarzenia miały miejsce oraz czy dyrektor miał informacje na temat złego traktowania uczniów i nie reagował. Bez ustaleń weryfikujących treść skarg nie można przesądzić, czy opisane w skargach sytuacje miały rzeczywiście miejsce. Organ nie żądał też żadnych wyjaśnień od dyrektora szkoły. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało więc zbyt pochopnie i to w czasie wakacji, kiedy nie są prowadzone zajęcia lekcyjne, a więc nie istniało niebezpieczeństwo narażenia uczniów na niewłaściwe traktowanie ze strony nauczyciela. W ocenie Sądu formułowane przez Burmistrza zarzuty wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Natomiast w przypadku potwierdzenia, że rzeczywiście żona dyrektora dopuściła się powtarzających się naruszeń opisanych przez organ oraz pozostaje w konflikcie z nauczycielami, to okoliczności te nie mogą samoistnie przesądzać o rażących zaniedbaniach ze strony dyrektora, a stawiany mu zarzut braku nadzoru musi zostać udowodniony i powiązany ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Praw oświatowe. Brak wykazania tego powiązania może być rozpatrywany tylko jako ewentualna podstawa odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo oświatowe.

Podnieść należy, że użyte w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe sformułowanie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym. Wprawdzie w przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny, jednak proces interpretacji takich pojęć jest elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 49/02, publ. OTK-A 2003/6/49). W orzecznictwie sadów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo oświatowe, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, lecz muszą to być inne szczególnie uzasadnione przypadki, których ustawa nie wskazuje. Wyjaśnić także należy, że art. 66 ust. 2 cytowanej ustawy ma tożsame brzmienie co art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 594, z późn. zm.), uchylony przez art. 15 pkt 54 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 września 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 60). W związku z tym aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa i judykatury wyrażone na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W orzecznictwie tym utrwalony został pogląd, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle. "Przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14, wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym, odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Wytykane dyrektorowi szkoły nieprawidłowości mają charakter zbyt ogólnych zarzutów i nie zostały należycie wykazane w materiale dowodowym sprawy, co spowodowało, że nie można uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone zarządzenie stanowiły wymagany ustawą "przypadek szczególnie uzasadniony".

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.