Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2618190

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 19 grudnia 2018 r.
II SA/Lu 848/18
Okoliczności wpływające na wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Skutek wsteczny decyzji zmieniającej (uchylającej) wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.).

Sędziowie WSA: Joanna Cylc-Malec, Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) r. nr (...) - po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wójta Gminy A. z dnia (...) r. nr (...), zmieniającej decyzję tego organu z dnia (...) r. nr (...) (zmienianą wcześniej decyzjami organu pierwszej instancji: z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r., z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r.) w części dotyczącej wysokości odpłatności ponoszonej przez A. B. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. (pkt 1 sentencji decyzji) i ustalającej (w pkt 2 sentencji decyzji), że odpłatność ta wynosić będzie:

a) (...) zł od dnia 25 stycznia 2012 r. do dnia 31 stycznia 2012 r.,

b) (...) zł w lutym 2012 r.,

c) (...) zł od dnia 1 marca do dnia 31 lipca 2012 r.,

d) (...) zł w sierpniu 2012 r.,

e) (...) zł od dnia 1 września 2012 r. do dnia 28 lutego 2013 r.,

f) (...) zł od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 października 2014 r.,

g) (...) zł od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r.,

h) (...) zł od dnia 1 marca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r.,

i) (...) zł od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.,

j) (...) zł od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 28 lutego 2017 r.

k) (...) zl od dnia 1 marca 2017 r.

- uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części opisanej w pkt 2 lit. a, "b" i "c" jej sentencji, tj. w części ustalającej A. B. wysokość opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. w okresie od dnia 25 stycznia do dnia 31 lipca 2012 r. i umorzyło w tej części postępowanie organu I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powołaną wyżej decyzją z dnia (...) r. - wydaną po uprzednim dwukrotnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji decyzjami kasacyjnymi organu odwoławczego: z dnia (...) r. i z dnia (...) r. - Wójt Gminy A. zmienił własną decyzję z dnia (...) r., którą ustalił A. B. oraz Gminie A. odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. Decyzja ta została zmieniona w części dotyczącej wysokości odpłatności ponoszonej przez A. B.

W uzasadnieniu organ I instancji na wstępie wyjaśnił, że aktualnie w orzecznictwie przeważa pogląd, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., dalej: u.p.s.") może wywoływać skutki wstecz, o ile uzasadnia to zmiana stanu faktycznego mieszcząca się w przesłankach enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. Organ powołał się w tym względzie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16, z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12 oraz z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/G1 1166/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 330/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 188/17. Kierując się tymi poglądami organ I instancji doszedł do wniosku, że odpłatność pensjonariusza za pobyt w domu pomocy społecznej należy ustalić stosownie do zmieniającej się w czasie sytuacji dochodowej strony.

Wójt Gminy A. ustalił, że z tytułu umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość położoną pod adresem (...), A. B. otrzymał w zapłatę w kwocie (...) zł, przy czym w dniu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży, tj. w dniu 27 listopada 2014 r., nabywcy na poczet ceny wręczyli mu (...) zł tytułem zadatku oraz (...) zł tytułem zaliczki. Resztę ceny sprzedaży, tj. kwotę (...) zł, nabywcy zobowiązali się zapłacić A. B. w ośmiu nieoprocentowanych ratach, każda w wysokości po (...) zł, płatnych do dziesiątego dnia pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału, w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 1 października 2016 r., na rachunek bankowy DPS w R., na którym deponowane są środki pensjonariusza. Organ ustalił, że raty w tej wysokości zostały zapłacone i podał datę wpłaty każdej z nich. Dochód z tytułu zadatku i zaliczki w łącznej wysokości (...) zł potraktował jako dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s., uwzględniając go przy ustalaniu odpłatności za pobyt w DPS poprzez rozliczenie tej kwoty na równe części, na dwanaście kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Resztę należności z tytułu sprzedaży w kwocie (...) zł, zapłaconej w ratach, organ potraktował jako dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 12 u.p.s., i uwzględnił przy ustalaniu odpłatności za pobyt w DPS w ten sposób, że kwotę tego dochodu rozliczył na każdy z ośmiu kolejnych kwartałów, czyli od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2016 r., w wysokości po (...) zł miesięcznie. Na podstawie tego samego przepisu rozliczył także dochód A. B. otrzymany z tytułu wyrównania renty rodzinnej wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej, wypłacony stronie w dniu 15 grudnia 2016 r. za okres od dnia 9 sierpnia 2012 r. do dnia 30 listopada 2016 r. Dochód ten, jak wynika z decyzji ZUS z dnia (...) r., po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz odpłatności za własny pobyt w DPS w R., wraz z rentą rodzinną i dodatkiem dla sieroty zupełnej należnym za grudzień 2016 r. wyniósł (...) zł. Wobec tego, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie był w stanie podać miesięcznych kwot "netto" wyrównania renty rodzinnej, organ pierwszej instancji po pisemnej konsultacji z organem rentowym ustalił sposób, w jaki od całej kwoty wyrównania renty rodzinnej "brutto" naliczono zaliczkę na podatek dochodowy, składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz ulgę podatkową i samodzielnie wyliczył wysokość tych obciążeń i odjął je od kwot brutto renty rodzinnej z poszczególnych miesięcy objętych wyrównaniem, wymienionych w decyzji ZUS z dnia 2 grudnia 2016 r. Oprócz wyżej wymienionych źródeł dochodu pensjonariusza na jego dochód, w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., składała się równocześnie renta socjalna oraz zasiłek pielęgnacyjny.

Analizując ww. źródła dochodu A. B. organ I instancji na nowo ustalił wysokość jego odpłatności za pobyt w DPS od dnia, w którym został on umieszczony w placówce, tj. od 25 stycznia 2012 r.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3-4, art. 8 ust. 11-12, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 14 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozważenie zebranego materiału dowodowego, co - zdaniem strony - doprowadziło do bezzasadnego skorygowania wysokości odpłatności za pobyt w DPS w R. za ponad sześć lat wstecz w stosunku do dnia wydania zaskarżonej decyzji, a w rezultacie do błędnego ustalenia wysokości tej odpłatności za poszczególne miesiące począwszy od 2012 r. Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący dodał, że przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. odnosi się jedynie do decyzji dotyczących przyznawania świadczeń, a nie do decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 59 tej ustawy. W ocenie A. B. przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. nie stanowi zatem podstawy prawnej do zmiany decyzji z (...) r. i to w dodatku zmiany za okres wsteczny. Odwołujący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowane jest stanowisko, że zmiana decyzji przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie, ma charakter konstytutywny, a tym samym decyzja oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s. może wywierać tylko skutki na przyszłość (ex nunc).

Odwołujący ponadto podniósł, że uzyskany przez niego dochód ze sprzedaży mieszkania oraz dochód z jednorazowego wyrównania renty rodzinnej należało uwzględnić przy ustalaniu odpłatności za pobyt w DPS w R., z tym, że nie w oparciu o art. 8 ust. 12 u.p.s., lecz w oparciu ust. 11 tego artykułu. Podkreślił, że kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania, niezależnie od tego, czy płatna jednorazowo, czy w ratach, nie jest dochodem należnym za dany okres. Polemizując ze stanowiskiem organu pierwszej instancji dotyczącym wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. wskazał na stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 104/17 oraz z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 796/16, według którego zawarte w ww. przepisie słowo "przez" wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca nie miał na myśli okresu, za który dany dochód przysługiwał, lecz jedynie odpowiednie wskazanie, że ten jednorazowy dochód musi być uwzględniany przez taki sam okres, czyli skoro przysługiwał za cztery miesiące to musi być uwzględniany przez cztery miesiące po jego otrzymaniu, a gdyby przysługiwał za okres 12 miesięcy musi być uwzględniany przez okres 12 miesięcy. Odmienna wykładnia tego przepisu, czyli rozliczenie jednorazowego dochodu wstecz, jak to uczynił organ pierwszej instancji, zdaniem odwołującego wypaczałoby pojęcie dochodu w rozumieniu u.p.s., gdyż tworzyłoby niczym nieuprawnioną fikcję, że dana osoba nie dysponuje konkretnym dochodem w danej chwili, gdy w samej rzeczy jest realnym dysponentem tego dochodu.

Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) doszło do przekonania, że niezależnie od zarzutów odwołania zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji, wskutek wadliwej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., w części narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji, co dotyczy ustalenia odpłatności A. B. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. w okresie od dnia 25 stycznia 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r. W pozostałej zaś części Kolegium decyzję organu pierwszej instancji uznało za prawidłową.

Organ odwoławczy podzielił ocenę wyrażoną w decyzji pierwszoinstanyjnej, że w niniejszej sprawie wystąpiła druga z przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 u.p.s., obligująca do zmiany decyzji w tym trybie, tj. zmiana sytuacji dochodowej osoby korzystającej z niepieniężnego świadczenia z pomocy społecznej, jakim jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.) i ponoszącej odpłatność za to świadczenie na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia (...) r. Kolegium podkreśliło, że w świetle art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zatem w razie zmiany dochodu pensjonariusza domu pomocy społecznej, która przekracza 10% wartości odpowiedniego kryterium dochodowego, obowiązkiem organu administracji jest orzec o zmianie decyzji ostatecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w tej placówce. W ocenie Kolegium, podstawą prawną do zmiany takiej decyzji (jej uchylenia) jest - wbrew zarzutowi odwołania - właśnie art. 106 ust. 5 u.p.s., który stanowi lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten - wbrew stanowisku strony - nie zastrzega, że na jego podstawie mogą być zmieniane lub uchylane wyłącznie decyzje przyznające świadczenie z pomocy społecznej, a tym samym pozwala - na co dodatkowo wskazuje art. 106 ust. 3b u.p.s. - na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, oczywiście pod warunkiem wystąpienia okoliczności ściśle w nim wymienionych.

Za chybione Kolegium uznało również pozostałe zarzuty odwołania, zwłaszcza zarzut naruszenia zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odwołujący nie odniósł tego zarzutu do konkretnych okoliczności sprawy, ani też nie podał choćby jednego przykładu pominiętej okoliczności faktycznej albo błędu w ustalonym stanie faktycznym.

Zdaniem organu odwoławczego, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwej wykładni, a w konsekwencji zastosowania art. 8 ust. 12 u.p.s. do ustalonych w sprawie i niekwestionowanych zmian sytuacji dochodowej skarżącego, obejmujących zapłatę na rzecz odwołującego reszty należności z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego, tj. kwoty (...) zł, uiszczonej przez nabywców tej nieruchomości w ośmiu nieoprocentowanych ratach po (...) zł każda, w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 1 października 2016 r., a także wypłatę na rzecz odwołującego przez ZUS w dniu 15 grudnia 2016 r. renty rodzinnej wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej za okres od 9 sierpnia 2012 r. do 30 listopada 2016 r. Odwołujący - jak zaznaczyło Kolegium - nie kwestionuje bowiem, że zadatek w kwocie (...) zł i zaliczka w kwocie (...) zł (tj. łącznie (...) zł), przekazane mu na poczet zapłaty za sprzedaż ww. lokalu mieszkalnego w chwili zawarcia w dniu 27 listopada 2014 r. przedwstępnej umowy sprzedaży, należy traktować jako dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 u.p.s. i uwzględnić przy ustalaniu jego odpłatności za pobyt w DPS w ten sposób, że kwotę tego dochodu należy rozliczyć w równych częściach na dwanaście kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Kolegium przytoczyło treść ust. 11 i ust. 12 art. 8 u.p.s. oraz stwierdziło, że różnica pomiędzy tymi przepisami tkwi w tym, że dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 12 u.p.s., w przeciwieństwie do dochodu z art. 8 ust. 11 u.p.s., jest dochodem należnym, czyli przysługującym (wymagalnym) za jakiś - bliżej niesprecyzowany przez ustawodawcę okres. Nie ma przy tym znaczenia, czy dochód ten jest płatny z "dołu", czy "z góry", jak to ma miejsce w przypadku wynagrodzeń za pracę.

Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 pkt 1 przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia 27 listopada 2014 r., nabywcy lokalu mieszkalnego zobowiązali się zapłacić na rzecz A. B. resztę ceny (poza kwotą zaliczki i zadatku), tj. (...) zł, w ośmiu nieoprocentowanych ratach, każda w wysokości po (...) zł, płatnych do dziesiątego dnia pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału, począwszy od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 1 października 2016 r. Zatem każda rata była w istocie jednorazowym dochodem należnym i wymagalnym za dany kwartał, co dodatkowo potwierdzają postanowienia § 4 pkt 1 ww. przedwstępnej umowy sprzedaży, według którego w przypadku opóźnienia w zapłacie którejkolwiek z rat co do całości lub części świadczenia o więcej niż 30 dni, sprzedający może odstąpić od umowy.

Kolegium zgodziło się z argumentem odwołującego, że co do zasady uzyskanie dochodu z umowy sprzedaży nie jest "dochodem należnym za dany okres", o którym mowa w art. 8 ust. 12 u.p.s. Zdaniem Kolegium nie można jednak tego samego powiedzieć o sprzedaży na raty. W tym przypadku zapłata ceny nie jest kwestią jednorazową (incydentalną), lecz następuje w częściach, z których każda - co potwierdza § 4 pkt 2 przedwstępnej umowy sprzedaży - traktowana jest oddzielnie i oddzielnie też rozpoczyna się bieg terminu wymagalności w stosunku do każdej z nich (zgodnie z § 4 pkt 1 przedwstępnej umowy sprzedaży jest to dziesiąty dzień pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału), a więc w istocie staje się świadczeniem okresowym, wymagalnym w określonych w umowie odstępach czasu, czyli należnym za określone okresy.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, by dochód z wyrównania renty rodzinnej rozliczyć "do przodu", a nie wstecz, jak uczynił to organ pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście spotyka się pogląd (w tym m.in. w wyrokach WSA w Gliwicach, na które powołał się skarżący), że w art. 8 ust. 12 u.p.s. ustawodawca nie miał na myśli okresu, za który dany dochód przysługiwał, lecz jedynie odpowiednie wskazanie, że ten jednorazowy dochód musi być uwzględniany przez taki sam okres, czyli skoro przysługiwał za cztery miesiące to musi być uwzględniany przez cztery miesiące po jego otrzymaniu. Kolegium zaznaczyło, że w judykaturze dominuje jednak odmienne stanowisko, według którego, jeśli nastąpiła jednorazowa wypłata dochodu za dany okres, to rozlicza się go dokładnie w tym okresie (organ powołał się w tym zakresie na wyroki NSA: z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 484/17, z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 483/17, z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2763/16, z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2071/16 oraz z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1050/15 oraz z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1049/15 i I OSK 1059/15). Opowiadając się za drugim z prezentowanych poglądów, Kolegium stwierdziło, że nie można zarzucić organowi pierwszej instancji ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 12 u.p.s.

Organ II instancji za nietrafny uznał również zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s. Podkreśliło że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu mimo, że jest decyzją konstytutywną, może wywoływać skutki zarówno na przyszłość (ex nunc), jak i wstecz (ex tunc). Wyrazem takiego stanowiska jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2017 r. I OSK 2170/16, który organ pierwszej instancji powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2763/16, z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 922/16, z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 855/16 i z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2170/16. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji doszedł zatem do prawidłowego wniosku, że nie ma przeszkód do zmiany uprzednio wydanej decyzji o wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc.

Organ odwoławczy wskazał, że okolicznością zmieniającą sytuację dochodową odwołującego w rozumieniu art. 106 ust. 5 u.p.s., było również wypłacenie mu w dniu 15 grudnia 2016 r. renty rodzinnej wraz z dodatkiem sierocym. Świadczenia te zostały wypłacone za okres od dnia 9 sierpnia 2012 r. do dnia 30 listopada 2016 r., zatem organ pierwszej instancji był uprawniony do zmiany wysokości odpłatności A. B. za pobyt w DPS od sierpnia 2012 r., o ile zmiana jego dochodów mieściła się w przedziale ustalonym w art. 106 ust. 3b u.p.s. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zatem w stosunku do niego zmiana ta musiała przekroczyć równowartość (...) zł (10% kwoty ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, obowiązującego w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2012 r.). Tymczasem akta sprawy wskazują, że w dniu ustalania decyzją z dnia (...) r. opłaty za pobyt w DPS, na dochód A. B. składała się renta socjalna w wysokości (...) zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości (...) zł. W marcu 2012 r. w związku z waloryzacją podwyższono wypłacaną skarżącemu rentę socjalną do kwoty (...) zł (decyzja ZUS z dnia (...) r. nr (...)). Wzrost dochodu strony w wyniku tej zmiany przekroczył zatem równowartość (...) zł, wynosząc (...) zł. Z tego względu organ pierwszej instancji decyzją z dnia (...) r. nr (...) zmienił własną decyzję z (...). w części ustalającej wysokość odpłaty, ustalając jej wysokość od dnia 1 kwietnia 2004 r. na kwotę (...) zł. Sytuacja dochodowa A. B. ponownie zmieniła się w stopniu wpływającym na odpłatność za pobyt w DPS w sierpniu 2012 r., tj. w miesiącu, w którym wyrównano mu rentę rodzinną do kwoty (...) zł i przyznano dodatek dla sieroty zupełnej w wysokości (...) zł. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił, że dochód A. B. w sierpniu 2012 r. wyniósł (...) zł, a zatem wzrósł o (...) zł w stosunku do dochodu przyjętego w decyzji z dnia (...) r.

Wobec powyższych ustaleń Kolegium doszło do wniosku, że z powodu zmiany sytuacji dochodowej Wójt Gminy A. miał podstawy do zmiany własnej decyzji z dnia (...) r. w części dotyczącej opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R., lecz dopiero od sierpnia 2012 r. W konsekwencji, zmieniając wysokość tej odpłaty w okresie od dnia 25 stycznia 2012 r. do dnia 31 lipca 2012 r.,organ pierwszej instancji naruszył art. 106 ust. 5 u.p.s. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji z dnia 3 kwietnia 2018 r. w części obejmującej pkt 2 lit. a-"c" jej sentencji i umorzyć w tej części postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Kolegium prawidłowo natomiast organ pierwszej instancji orzekł o zmianie wysokości odpłatności pensjonariusza w pozostałych okresach, które wymienił w pkt 2 lit. d-"k" sentencji decyzji.

W odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 lit. g decyzji organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że chociaż dochód skarżącego z powodu rozliczenia dochodu z pierwszej raty ze sprzedaży mieszkania w styczniu 2015 r. wzrósł o (...) zł, a tym samym przekroczył granice zmiany, o których mowa w art. 106 ust. 3b u.p.s., w stosunku do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odpłatności od dnia 1 listopada 2014 r., to słusznie organ pierwszej instancji stwierdził, że zmiana ta nie wpływa na wysokość odpłatności już od stycznia 2015 r. Jak bowiem wynika z prawidłowych obliczeń organu pierwszej instancji, dochód skarżącego w styczniu 2015 r. wyniósł (...) zł, zatem jego odpłatność wynosiłaby (...) zł ((...) przekraczając średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w R. który od marca 2014 r. wynosił (...) zł. Tym samym byłoby to sprzeczne z art. 60 ust. 1 u.p.s. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 28 lutego 2015 r. odpłatność skarżącego wynosi tyle, ile średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w R., czyli (...) zł (organ powołał się w tym miejscu na zarządzenie nr (...) Starosty (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia w roku 2014 średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej i kosztu utrzymania dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Powiat Ł. - Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2014 r. poz. 829).

Prawidłowo również - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji orzekł w pkt 2 lit. h sentencji swej decyzji, ustalając od dnia 1 marca 2015 r. odpłatność na poziomie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w R. tj. w kwocie (...) zł (zarządzenie nr (...) Starosty (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia w roku 2015 średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej i kosztu utrzymania dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez Powiat Ł. - Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2015 r. poz. 635). W wyniku bowiem waloryzacji rent przysługujących skarżącemu jego dochód w marcu 2015 r. wyniósł (...) zł i w stosunku do dochodu, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odpłatności od listopada 2014 r. (4.456,20 zł), jak i w stosunku do dochodu ze stycznia 2015 r. ((...) zł) wzrósł o (...) zł, czyli o więcej niż 10% obowiązującego wówczas (w wysokości (...) zł), kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

A. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając ją w części obejmującej pkt 2 jej rozstrzygnięcia, w którym orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 1 oraz pkt 2 lit. d-"k". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 8 ust. 3-4 i ust. 11-12, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 14 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do bezzasadnego zaakceptowania przez organ odwoławczy faktu skorygowania za prawie 6 lat wstecz w stosunku do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji wysokości odpłatności za pobyt A. B. w Domu Pomocy Społecznej, co należy uznać za niedopuszczalne, jak również do błędnego rozliczenia w świetle ww. przepisów uzyskanych przez A. B. dochodów ze sprzedaży mieszkania, jak również jednorazowej wypłaty zaległej renty rodzinnej, co wpłynęło na treść wydanej decyzji oraz wysokość ustalonej w niej odpłatności za poszczególne miesiące począwszy od 2012 r.;

2. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:

- wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP,

- wyrażonych w art. 7 k.p.a. zasad: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w związku z art. 77 i nast.k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego zaakceptowania przez organ odwoławczy faktu skorygowania za prawie 6 lat wstecz w stosunku do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji wysokości odpłatności za pobyt A. B. w Domu Pomocy Społecznej, co należy uznać za niedopuszczalne, jak również do błędnego rozliczenia w świetle ww. przepisów uzyskanych przez A. B. dochodów ze sprzedaży mieszkania, jak również jednorazowej wypłaty zaległej renty rodzinnej, co wpłynęło na treść wydanej decyzji oraz wysokość ustalonej w niej odpłatności za poszczególne miesiące począwszy od 2012 r.,

- wyrażonych w art. 8 k.p.a. zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, a także art. 107 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego rozpatrzenia podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów oraz odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy A. - obu w częściach objętych skargą. Ponadto skarżący domagał się zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim podtrzymał stanowisko o niedopuszczalności dokonania w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną. Ponadto powtórzył przedstawione wcześniej w odwołaniu argumenty kwestionujące zasadność zakwalifikowania należności zapłaconych mu z tytułu sprzedaży mieszkania w ratach, podkreślając, że cena sprzedaży mieszkania (czy to płatna jednorazowo, czy też w ratach) nie jest "dochodem należnym za dany okres", o którym mowa w art. 8 pkt 12 u.p.s.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, zawarte w pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...), odpowiada prawu.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zmiana decyzji Wójta Gminy A. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia miesięcznej odpłatności za pobyt A. B. w Domu Pomocy Społecznej w R. - w części dotyczącej wysokości kwoty ponoszonej z tytułu tej odpłatności przez skierowanego do ww. Domu Pomocy Społecznej A. B.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. pobyt i usługi w domu pomocy społecznej zaliczają się do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. Pomoc tego rodzaju przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (art. 54 ust. 1 u.p.s.).

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest - co do zasady - odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Mieszkaniec domu pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ciążącej na mieszkańcu determinowana jest wysokością dochodów tej osoby. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ewentualna zmiana wysokości dochodów osoby będącej mieszkańcem domu pomocy społecznej może prowadzić do zmiany wysokości nałożonej na nią z tego z tytułu opłaty - również na niekorzyść takiej osoby. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 ust. 5 u.p.s., będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Wbrew twierdzeniu skarżącego zakres przedmiotowy powyższego przepisu nie ogranicza się wyłącznie do decyzji przyznających świadczenia z pomocy społecznej. Unormowanie to jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a., umożliwiającym weryfikację każdej decyzji z zakresu pomocy społecznej. Co więcej, weryfikacji w tym trybie podlegają nie tyle decyzje dotknięte wadą, co wadliwie wykonywane przez stronę. Wskazany przepis stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy jest niekorzystne (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, 2. wydanie, str. 417).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo dostrzegalnych rozbieżności wśród poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za słuszny należy uznać pogląd przyjęty przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż decyzja zmieniająca (uchylająca), wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., może mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej. W tym kontekście przekonujący jest w szczególności argument, że skoro ustawodawca w redakcji powyższego przepisu posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla", oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje natomiast zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09; z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 982/12; z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16 - dostępne w CBOSA, a także: z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16, LEX nr 2328707, z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, LEX nr 2100756, z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2170/16, LEX nr 2404384 oraz z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12, LEX nr 1291428).

Zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., dotycząca wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, może zatem - wbrew stanowisku skarżącego-mieć skutek wsteczny, wywołując skutek z datą zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę owej zmiany.

W rozpoznawanej sprawie taką okolicznością, uzasadniającą zmianę decyzji Wójta Gminy A. z dnia (...) r. w części dotyczącej wysokości odpłatności ponoszonej przez A. B. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R., była zmiana sytuacji dochodowej skarżącego.

Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika bowiem, że skarżący z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego otrzymał należność w łącznej wysokości (...) zł, przy czym w dniu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży, tj. 27 listopada 2014 r., skarżący otrzymał od nabywcy lokalu kwotę (...) zł tytułem zaliczki oraz kwotę (...) zł tytułem zadatku, natomiast pozostałą część ceny sprzedaży, tj. kwotę (...) zł, skarżący - zgodnie z postanowieniami przedwstępnej umowy sprzedaży z dna 27 listopada 2014 r. - otrzymał w formie nieoprocentowanych, cokwartalnych rat w wysokości po (...) zł każda, wypłaconych w okresie od stycznia 2015 r. do października 2016 r. Na zmianę sytuacji dochodowej skarżącej wpłynęło także przyznanie mu mocą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. nr (...) renty rodzinnej na okres od dnia 9 sierpnia 2012 r. do dnia 31 marca 2021 r., przy czym za okres od dnia 9 sierpnia 2012 r. do dnia 28 września 2016 r. renta ta, wraz z dodatkiem dla sieroty zupełnej, została wypłacona skarżącemu w dniu 15 grudnia 2016 r. w ramach jednorazowego wyrównania w kwocie (...) zł.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej dochód ustalany jest z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Ust. 11 i 12 tego artykułu przewidują jednak możliwość weryfikacji dochodu strony, również już w okresie korzystania z przyznanego świadczenia. Zgodnie bowiem z ich treścią, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej (1), kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie (2) - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (ust. 11). W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód (ust. 12).

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosowano powyższe regulacje w odniesieniu do opisanych wyżej okoliczności przekładających się na zmianę sytuacji dochodowej skarżącego. Nie sposób bowiem podzielić stanowiska skarżącego, że dochód uzyskany przez niego z tytułu renty rodzinnej oraz dochód ze sprzedaży mieszkania (poza kwotą wypłaconą w ramach zaliczki i zadatku), nie podlegał doliczeniu do jego dotychczasowych dochodów w sposób określony w art. 8 pkt 12 u.p.s. Zdecydowanie dominujące w orzecznictwie sadowoadministracyjnym stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, potwierdza słuszność rozliczenia wypłaconego skarżącemu jednorazowo wyrównania z tytułu renty rodzinnej i dodatku dla sieroty zupełnej (w łącznej wysokości) za okres, za który należność została wypłacone (tj. począwszy od sierpnia 2012 r.). Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 484/17 (LEX nr 2404589), treść art. 8 ust. 12 u.p.s. należy rozumieć właśnie w ten sposób, że w sytuacji wypłacenia jednorazowo zaległych, a należnych świadczeń, ta jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna. Renta ma charakter świadczenia okresowego, a więc powtarzalnego. Skoro zatem w niniejszej sprawie decyzją ZUS przyznano skarżącemu wyrównania renty za okres od 9 sierpnia 2012 r., to wypełnia to dyspozycję art. 8 ust. 12 u.p.s. (por. także wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2763/16, LEX nr 2328707).

Wobec treści postanowień zawartych w § 4 pkt 1 i 2 umowy przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 27 listopada 2017 r., określających sposób wypłaty skarżącemu przez nabywców nieruchomości należności z tytułu sprzedaży pozostałej po odjęciu od uiszczonych wcześniej (w dniu zawarcia umowy przedwstępnej) zaliczki i zadatku, tj. kwoty (...) zł, w formie ośmiu nieoprocentowanych rat w wysokości po (...) zł każda płatnych do dziesiątego dnia pierwszego miesiąca każdego kolejnego kwartału począwszy od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 1 października 2016 r., należy zgodzić się z organami również w kwestii uznania owych rat za "dochodu należny za dany okres" w rozumieniu art. 8 pkt 12 u.p.s. O okresowym charakterze tego świadczenia przesądza - jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - odrębność każdej z składających się na nie rat, oraz różne, a przy tym regularne terminu wymagalności każdej z nich.

W tej sytuacji uznać należy, że kwestionowany przez skarżącego sposób doliczenia przez organy do jego dotychczasowego dochodu ww. dodatkowego dochodu ze sprzedaży mieszkania oraz z tytuły wypłaty wyrównania renty rodzinnej, był - wbrew zarzutom skargi - prawidłowy. Akceptując natomiast sposób doliczenia przez organy ww. dochodu uzyskanego do dotychczasowego dochodu skarżącego, na który składały się renta socjalna oraz świadczenie pielęgnacyjne, nie sposób podważyć samej kalkulacji przedstawionej w decyzjach organów obu instancji, z której jednoznacznie wynika, że powyższa zmiana wysokości dochodów w okresie od sierpnia 2012 r. do marca 2017 r. przekraczała równowartość 10% ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącą (...) zł. Wobec powyższego, w świetle dyspozycji art. 106 ust. 5 u.p.s. zmiana za ten okres decyzji o wysokości ponoszonej przez skarżącego odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R., była w pełni zasadna, zaś ustalona na nowo wysokość odpłatności skarżącego za dany okres odpowiada dyspozycji art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., stanowiąc równowartość 70% dochodu skarżącego w poszczególnych miesiącach powyższego okresu.

Podsumowując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja (w części objętej skargą) oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2018 r. (w części utrzymanej w mocy) nie naruszają prawa. Rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i opierają się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.