Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145813

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 27 marca 2012 r.
II SA/Lu 771/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska.

Sędziowie: NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skarg D. K. i A. K. oraz B.K., W. K. i R. B. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewody na rzecz D. K. i A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;

III.

zasądza od Wojewody na rzecz B. K., W. K. i R. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy J. od decyzji Starosty L. z dnia (...) maja 2011 r., nr (...), ustalającej odszkodowanie za działkę nr ewid. 249/13 o powierzchni 0,1100 ha, położoną w Kolonii N., gmina J., która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału działki nr ewid. 249/3 o powierzchni 0,9900 ha - uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Na wniosek G. i W. małż. K., decyzją z dnia 6 września 1994 r. Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału działki nr ewid. 249/3 o powierzchni 0,9900 ha, w wyniku którego powstały działki nr nr ewid.: 249/6 o powierzchni 0,1000 ha, 249/7 o powierzchni 0,1000 ha, 249/8 o powierzchni 0,1000 ha, 249/9 o powierzchni 0,1000 ha, 249/10 o powierzchni 0,1500 ha, 249/11 o powierzchni 0,1500 ha, 249/12 o powierzchni 0,1800 ha oraz 249/13 o powierzchni 0,1100 ha.

Wnioskiem z dnia 26 października 2003 r. G. i W. małż. K. popartym wnioskami złożonym przez Roberta B., Beatę i Wieńczysława małż. K. oraz Dorotę i Arkadiusza małż. K. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr ewid. 249/13, o powierzchni 0,1100 ha, która ich zdaniem, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeszła na własność Gminy J. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest z dniem 21 września 1994 r. Ponadto wskazali, że przedmiotowa nieruchomość posiada kształt odpowiadający drodze i od początku była używana nie tylko przez właścicieli wyodrębnionych działek, lecz również przez właścicieli innych nieruchomości.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w dniu 28 listopada 2004 r., zmarł Wacław K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 17 lutego 2005 r., II Ns (...)/05, spadek po nim nabyli: Genowefa K., Arkadiusz Józef K. i Wieńczysław Włodzimierz K. po 1/3 części. Umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 22 grudnia 2005 r., Rep. A Nr (...)/05, Genowefa K. przekazała swój udział we własności działki nr ewid. 249/13, wynoszący 4/6 części, na rzecz Arkadiusza i Doroty małż. K. oraz Wieńczysława i Beaty małż. K. po 1/2 części, co stanowi 2/6 części w całej działce. Następnie umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 24 kwietnia 2006 r., Rep. A Nr (...)/2006, Wieńczysław K. przekazał swój udział we własności tej działki, wynoszący 4/6 na rzecz Roberta B. Umową darowizny, zawartą w tym samym akcie, małżonkowie Beata i Wieńczysław darowali swój udział wynoszący 3/12 części również Robertowi B.

Starosta L. decyzją z dnia 16 grudnia 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 17 stycznia 2005 r. Wojewody L., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wskazaną wyżej działkę nr ewid. 249/13, podnosząc, że działka ta została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Genowefy K., prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., II SA /Lu 189/05, uchylił wskazaną decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2005 r.

Wojewoda L. decyzją z dnia 24 maja 2006 r. uchylił decyzję Starosty L. z dnia 16 grudnia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu tej decyzji na konieczność uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku Sądu.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta L. decyzją z dnia 16 października 2006 r. umorzył postępowanie w sprawie, podkreślając, iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż sporna droga nie jest drogą publiczną, a jej przebiegu nie przewidywał plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 19 lutego 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 października 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, z uwagi na nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania.

Decyzją z dnia 25 maja 2007 r. Starosta L. po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, uzasadniając to rozstrzygnięcie brakiem spełnienia przesłanek określonych w art. 10 ust. 5 powołanej wyżej ustawy.

Organ drugiej instancji decyzją z dnia 26 lipca 2007 r. uchylił decyzję z dnia 25 maja 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z powodu uchybień formalnych, to jest braku wniosków nowych współwłaścicieli nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr ewid. 249/13 oraz niewykonania przez Starostę wszystkich zaleceń wynikających z wyroku Sądu z dnia 6 października 2005 r.

Starosta L. decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. po raz czwarty umorzył przedmiotowe postępowanie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji z dnia 25 maja 2007 r.

Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 16 grudnia 2008 r., z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy oraz konieczność przeanalizowania możliwości zastosowania w sprawie stanowiska wyrażonego w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r., nr 22531/05, wydanego w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 9 marca 2009 r. oględziny działki nr ewid. 249/13, w wyniku których stwierdził, że działka ta stanowi utwardzoną tłuczniem drogę dojazdową do 11 posesji, tworząc jedyny dojazd do posesji niebędących własnością właścicieli tejże działki. Organ stwierdził również, że wspomniana działka ma charakter drogi ogólnodostępnej, stanowiącej ciąg komunikacyjny.

W dniu 14 grudnia 2010 r. na zlecenie organu sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego Wandę Terlecką operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość rynkowa działki nr ewid. 249/13 wynosi 72.100,00 zł.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Starosta ustalił odszkodowanie za działkę nr ewid. 249/13 na rzecz R. B. w kwocie 30.041,67 zł, B. i W. małż. K. w kwocie 6.008,33 zł oraz D. i A. małż. K. w kwocie 36.050,00 zł.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wskazana działka, będąca drogą dojazdową, ma charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Okoliczność ta obligowała organ, w myśl art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do przyznania wnioskodawcom odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości tej działki. Odmowa wypłaty odszkodowania z tytułu wydzielenia przedmiotowej działki pod drogę ogólnie dostępną, zdaniem Starosty, prowadziłaby do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Stanowisko to, jak podkreślił organ, znajduje potwierdzenie w wyroku ETPC powołanym przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 16 grudnia 2008 r. oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ustalając wysokość odszkodowania organ pierwszej instancji oparł się na treści sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Operat ten, w ocenie organu, został wykonany zgodnie z regułami zawartymi w przepisach ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Stanowisko to potwierdzają w szczególności wyjaśnienia autora operatu w pismach z dnia 21 marca 2011 r. oraz 4 maja 2011 r., w których odniósł się on szczegółowo do zarzutów Wójta Gminy J. dotyczących sporządzonej wyceny przedmiotowej działki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy J. zarzucając, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej.

Wojewoda decyzją z dnia (...) lipca 2011 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podzielając zarzuty odwołującego się co do braku podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za sporną działkę.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podkreślił, że decyzja podziałowa z dnia 6 września 1994 r. ani projekt podziału działki nie potwierdzają, by działka nr ewid. 249/13 wydzielona została pod drogę dojazdową. Decyzja ta nie rozstrzyga również o przejściu wskazanej działki na własność gminy J. Uniemożliwia to przyznanie odszkodowania wnioskodawcom, gdyż jedyną przesłanką do przyznania odszkodowania w tym przypadku jest przejście gruntu wydzielonego pod ulicę na własność gminy.

Starosta, jak podniósł organ odwoławczy, winien zobowiązać wnioskodawców do wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w celu zmiany bądź stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji podziałowej z dnia 6 września 1994 r.

W ocenie organu drugiej instancji wskazane wyżej uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, a zatem organ ten zobligowany był wydać decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Skargi do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyli D. i A. Kowalscy oraz B. i W. K. wraz z R. B.

Skarga D. i A. K. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 771/11. Skarżący domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji zarzucili Wojewodzie pominięcie, że działka nr ewid. 249/13 w świetle zapisów ewidencji gruntów jest drogą gminną, a okoliczność ta stanowiła podstawę do uznania, że działki sąsiednie mają dostęp do drogi publicznej i w konsekwencji do wydania pozwoleń na budowę na tychże działkach, a także nadania tej działce nazwy "ulica Szumiąca". Nawierzchnia drogi znajdującej się na spornej działce była utwardzana i naprawiana przez Gminę J. W tych okolicznościach fakt, iż w wyniku wadliwie wydanej decyzji o podziale działki Gmina nie jest formalnie właścicielem tejże działki nie może przesądzać o braku podstaw do przyznania odszkodowania za działkę faktycznie zajętą pod drogę ogólnodostępną.

B. i W. K. wraz z R. B. wnieśli w swojej skardze (sygn. akt II SA/Lu 772/11) o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie:

1.

art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez organ odwoławczy do wiążących wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 6 października 2005 r., II SA/Lu 189/05,

2.

art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nałożenie na organ pierwszej instancji obowiązku wezwania skarżących do złożenia wniosku o zmianę decyzji podziałowej lub o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. Sąd zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. akt II SA/Lu 771/11 i II SA/Lu 772/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia dalej pod sygn. akt II SA/Lu 771/11.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany powołaną w skardze podstawą prawną oraz zawartymi w niej zarzutami.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia (...) maja 2011 r. przyznającą skarżącym odszkodowanie z tytułu wydzielenia pod drogę publiczną działki nr ewid. 249/13 o powierzchni 0,1100 ha, w Kolonii N., gmina J. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta jest prawnie wadliwa, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia (wyroki NSA z dnia 25 maja 1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38 oraz z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, niepubl.; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 519-520).

Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierając się na ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, "jednoznacznie wskazał niemożliwość ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie" (s. 4, akapit 1). Oznacza to, iż organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że okoliczności sprawy zostały ustalone w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznania skarżącym odszkodowania. Stanowisko to potwierdził Wojewoda we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzając dwukrotnie, że w sprawie tej "nie zostały spełnione (nie występują) przesłanki do ustalenia odszkodowania" wnioskowanego przez skarżących (s. 3, akapit 6 i 9).

W powyższej sytuacji niezasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie należy bowiem podkreślić, że taka decyzja nie mogła być wydana w innych przypadkach niż wskazane w tym przepisie i żadne inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przez Wojewodę, że wnioskodawcy nie spełnili określonych w przepisach prawa materialnego przesłanek do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę, nie uzasadniało więc uchylenia decyzji Starosty z dnia (...) maja 2011 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Bezzasadne jest też stanowisko Wojewody, iż wydanie zaskarżonej decyzji uzasadnione było brakiem możliwości usunięcia w toku postępowania odwoławczego uchybień, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Nie można bowiem przyjąć, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został oceniony przez organy administracji obu instancji. Skoro organ drugiej instancji ocenił, że wniosek skarżących nie zasługiwał na uwzględnienie, to winien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie wydawać kolejną - piątą, jak wynika z akt administracyjnych - decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie. Ta ostatnia okoliczność, zdaniem Sądu, świadczyć mogłaby zresztą, iż organ drugiej instancji uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy naruszył dodatkowo art. 8 k.p.a., obligujący go do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Należy także podkreślić, iż organ odwoławczy nie dostrzegł nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., która nastąpiła przed datą wydania zaskarżonej decyzji na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis art. 138 § 2 k.p.a. od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie daje już podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części", a umożliwia takie rozstrzygnięcie jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania tej decyzji Wojewoda naruszył zatem również określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Wobec jednoznacznego stanowiska Wojewody co do braku w niniejszej sprawie przesłanek do przyznania żądanego przez skarżących odszkodowania jako dowolne należy ocenić nałożenie na Starostę obowiązku wezwania skarżących do złożenia wniosku o zmianę decyzji podziałowej lub o stwierdzenie jej nieważności oraz stwierdzenie, że wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia świadczy o braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim jednak ani Wojewoda, ani Starosta nie mają jakichkolwiek uprawnień, aby oceniać legalność decyzji o podziale nieruchomości, wydawanej przez inne organy administracji. Dlatego wszystkie rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące oceny treści decyzji Wójta Gminy J. z dnia 4 września 1994 r. są chybione (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1289/11, niepubl.).

Zaskarżona decyzja narusza prawo również z innych powodów.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., II SA /Lu 189/05, uchylił wydaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2004 r., którą organ ten umorzył postępowanie, podnosząc, że działka nr ewid. 249/13 została wydzielona pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną. Od wyroku tego żadna ze stron nie składała skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd zobowiązał organy obu instancji do wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymogami przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnił przy tym, iż brak ujawnienia Gminy Jastków jako właściciela spornej działki w urządzonej dla niej księdze wieczystej nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania wnioskodawcom. Zasadnicze znaczenie dla tej sprawy ma bowiem, zdaniem Sądu, zweryfikowanie prawdziwości zarzutów poprzedników prawnych skarżących, iż na działce tej wybudowana została ulica, której Gmina nadała nazwę, a wydzielenie tej działki nastąpiło pod budowę nowej ulicy przeznaczonej do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Wskazanie w decyzji podziałowej działki wydzielonej pod budowę ulicy, w rozumieniu z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), stanowi uprawnienie, a nie jego obowiązek. Tym samym, jeżeli w decyzji o podziale nie wskazano działki przeznaczonej pod budowę ulicy należało przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki wynikające z powyższego przepisu do wydzielenia takiej działki.

W ocenie Sądu Starosta wykonał powyższe wytyczne, a stanowisko tego organu, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do ustalenia odszkodowania za wydzielenie działki pod drogę, nie nosi znamion dowolności.

Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wójta Gminy J. z dnia 6 września 1994 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr ewid. 249/3, stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ust. 5 tego artykułu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wbrew zarzutom uczestnika postępowania Wójta Gminy J. nie można przyjąć, iż w świetle powyższych przepisów wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu, może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy wydzielona droga jest drogą publiczną, a jej przebieg przewiduje obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze dokonując wykładni art. 10 ust. 5 powołanej ustawy, należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) zawiera zarówno definicję "drogi publicznej", jak i "ulicy". W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2006 r., IV CK 418/05, niepubl. oraz wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, niepubl. i z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09, ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 40).

Na okoliczność powyższą zwrócił zresztą uwagę Sąd w powołanym wyroku z dnia 6 października 2005 r., nakazując organom zbadanie, czy przedmiotowa działka nr ewid. 249/13 spełnia warunki do uznania jej za "ulicę" w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Po drugie dla zastosowania art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w niniejszej sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 z późn. zm.), nie było konieczne, aby w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem. Należy bowiem zauważyć, że obowiązująca w dniu wydania tej decyzji ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). W ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

W związku z powyższym, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział (6 września 1994 r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana (por. powołany wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09).

W celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu wydzielenia działki gruntu pod drogę, trzeba odwołać się do przepisu art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 z późn. zm.). Wskazana umowa międzynarodowa została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, za uprzednią zgodą Sejmu, wyrażoną w ustawie, co oznacza, iż, w myśl art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, mając pierwszeństwo przed ustawą w przypadku, gdy ustawy tej nie da się z nią pogodzić.

Powołany art. 1 Protokołu Pierwszego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu dokonując wykładni wskazanego przepisu w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; treść uzasadnienia dostępna np. na stronie internetowej: "http://bip.ms.gov.pl/Data/Files/ _public/bip/prawa_czlowieka/wyroki_polska_bire/bugajny.pdf"), stwierdził, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu powyższego przepisu. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem Trybunału, właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, gdyż może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści.

W tym miejscu należy wskazać na brak konsekwencji organu odwoławczego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r., uchylającej decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 29 kwietnia 2008 r., Wojewoda Lubelski zwrócił uwagę organu pierwszej instancji na konieczność przeanalizowania możliwości zastosowania w sprawie stanowiska wyrażonego w powołanym orzeczeniu Trybunału (s. 4, akapit 2). Z niezrozumiałych dla Sądu względów organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji zmienił swoje stanowisko w tym zakresie, a zmiany tej nie uzasadnił.

Starosta Lubelski, stosując się do wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 16 grudnia 2008 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, mając na względzie stanowisko zawarte w powołanym wyżej wyroku ETPC. W dniu 9 marca 2009 r. organ ten przeprowadził oględziny działki nr ewid. 249/13, stwierdzając, iż "przedmiotowa działka, stanowiąca ulicę Szumiącą, jest drogą ogólnie dostępną. Ww. działka stanowi dojazd do 11 posesji, które nie stanowią własność Państwa Kowalskich i nie mają możliwości innego dojazdu. Układ sąsiednich działek równoległych do ulicy Szumiącej, stanowiących ulicę Szelestną i Śpiewną, wskazuje na to, że umiejscowienie tych ulic było założeniem planistycznym Gminy Jastków. (...) Ulica Szumiąca stanowi niewątpliwie funkcję drogi dojazdowej do sąsiednich działek" (k. 81-82 akt adm. I inst.).

Wójt Gminy Jastków, jak wynika z w szeregu pism kierowanych do Starosty oraz do skarżących, nie kwestionował tych okoliczności, a jedynie podnosił, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w J. Nr XXII/66/88 z dnia 3 lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 5, poz. 93 z późn. zm.) nie przewidywał przebiegu tej drogi (ulicy Szumiącej) oraz podkreślał, że droga ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Z powyższych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że stanowiąca własność skarżących działka nr ewid. 249/13, położona w Kolonii N., gmina J., stanowi ogólnodostępną drogę stanowiącą jedyny dojazd do kilkunastu działek sąsiednich, nienależących do skarżących. Drodze tej została nadana nazwa "ulicy Szumiącej" uchwałą Nr XV/113/2000 Rady Gminy Jastków z dnia 22 września 2000 r. (k. 235 akt adm.). Nie ulega więc wątpliwości, że poprzez wydzielenie tej działki, służącej do obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości, do której dostęp nie jest ograniczony, skarżący zostali ograniczeni w istotny sposób w korzystaniu z należącej do nich nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Zasadnie zatem organ pierwszej instancji, opierając się na powyższym przepisie i jego wykładni dokonanej w powołanym wyroku ETPC oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), orzekł o przyznaniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wydzielenia przedmiotowej działki pod drogę.

W myśl zaś art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1)

w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2)

na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3)

gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielono przedmiotową działkę pod drogę służącą do obsługi komunikacyjnej nieruchomości należących do innych osób skarżący zostali znacznie ograniczeni w wykonywaniu swojego prawa własności. Mogą bowiem z niej korzystać tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostali pozbawieni możliwości czerpania z niej innych korzyści.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż każde pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą (wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., II SA/Lu 326/08, niepubl.).

Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.