Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 753931

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 7 grudnia 2010 r.
II SA/Lu 757/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie: NSA Maria Wieczorek-Zalewska, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia (...) r. nr (...)

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia (...) odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia (...) na mocy której skrócono W. M. okres na jaki przyznano jej zasiłek rodzinny na córkę K. M.

Rozstrzygniecie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia (...), zmienioną decyzją z dnia (...), których brak jest w aktach sprawy) Wójt Gminy przyznał W. M. zasiłek rodzinny na córkę K. M. Postanowieniem z dnia (...) Sąd Rejonowy postanowił w trybie zarządzenia tymczasowego umieścić K. M. w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjnego. Po otrzymaniu informacji o tym postanowieniu Wójt decyzją z dnia 29 października 2009 r. zmienił wspomnianą decyzję z dnia (...) skracając okres otrzymywania zasiłku do dnia 30 września 2009 r. Skarżąca od powyższej decyzji się nie odwołała, natomiast 21 maja 2010 r. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o jej zmianę, argumentując, że umieszczenie córki w placówce opiekuńczo - wychowawczej mało miejsce dopiero 5 stycznia 2010 r., w związku z tym wniosła o wyrównanie świadczenia od dnia 1 października 2009 r. do dnia 5 stycznia 2010 r. W odpowiedzi na ten wniosek Wójt w piśmie z dnia 11 czerwca 2010 r., nazwanym "informacja", wyjaśnił stronie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca, gdyż fakty przedstawione w jej piśmie organowi były znane. W dniu 16 czerwca 2010 r. strona złożyła kolejne pismo wnioskując o przyznanie zaległych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zasiłku rodzinnego dołączając zaświadczenie z Domu Dziecka o dacie umieszczenia córki w placówce. Pismem z dnia 8 lipca 2010 r. Wójt ponownie poinformował stronę, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca stwierdził, że zasiłek rodzinny oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. W piśmie zamieszczono identyczne wyjaśnienie treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jak poprzednio. Wobec stanowiska Wójta W. M. pismem z dnia 14 lipca 2010 r. ponownie wyjaśniła stan sprawy, wskazując na faktyczną datę umieszczenia jej córki w placówce. Decyzją z dnia (...) Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia (...). Organ stwierdził, że w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania należy wnieść do organu, który wydał decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Zdaniem organu strona dowiedziała się o umieszczeniu córki w placówce opiekuńczo - wychowawczej w dniu 7 stycznia 2010 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła 21 maja 2010 r. czyli po upływie terminu do złożenia wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podobnie jak Wójt Gminy Kolegium wyjaśniło, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ bada, czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu oraz czy opiera się na ustawowej przesłance wznowienia postępowania, a więc, czy strona powołała się na jedną z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Pozytywna ocena wyżej wymienionych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, obliguje organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast negatywna do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Dopiero wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, to jest postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Domu Dziecka z dnia 9 sierpnia 2010 r. z którego wynika, że o pobycie córki w placówce strona dowiedziała się podczas wywiadu przeprowadzonego w jej domu w dniu 7 stycznia 2010 r. Zatem w przedmiotowej sprawie przyjmując za organem I instancji, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez stronę w dniu 21 maja 2010 r., Kolegium stwierdziło, że zostało ono wniesione bez zachowania ustawowego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. zaprzeczyła, aby występowała do Domu Dziecka o dofinansowanie jej córce dojazdów do szkoły. Stwierdziła również, że córka, pomimo przebywania w placówce opiekuńczo - wychowawczej, jest w dalszym ciągu na jej utrzymaniu. Jej sytuacja materialna nie pozwala na bieżące regulowanie należności związanych z codziennym funkcjonowaniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że w sprawie nie jest jasne, na jakiej podstawie wniosek strony z dnia 21 maja 2010 r., na jaki powołano się zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, uznano za żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia (...). Treść pisma wskazuje jedynie, że skarżąca domaga się zmiany wspomnianej decyzji. Przy takim żądaniu, bez wezwania o jego sprecyzowanie, dowolnym było zakwalifikowanie wniosku jako podania o wznowienie postępowania. Zaznaczyć trzeba, że na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, ale również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej (art. 154 i 155 k.p.a.). System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zatem dla właściwego rozpoznania sprawy niezbędne było dokładne ustalenie zarówno istoty żądania strony, jak i okoliczności faktycznych sprawy, której dotyczy wniosek. Jest to o tyle istotne, że przyjęcie założenia, iż pismo skarżącej z dnia 21 maja 2010 r. formułuje przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób oczywisty eliminuje możliwość zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 154 i 155 k.p.a., które to przepisy mogą mieć zastosowania do decyzji nie obarczonej wadami kwalifikowanymi. Jakkolwiek bowiem zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o te przepisy może nastąpić w każdym czasie, to jednak postępowanie prowadzone na ich podstawie jest postępowaniem, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej uchyleniem (bądź zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1478/00 Legalis). Kryteria te mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Dopiero, gdyby zdaniem skarżącego takie podstawy istniały, powinien on skorzystać z innego trybu postępowania, którego przedmiotem byłoby, np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 464/05, LEX nr 201555). Rzeczą organów było zatem wezwanie strony do sprecyzowania żądania i udzielenie jej informacji co do ewentualnego trybu weryfikacji przedmiotowej decyzji i skutków z tym związanych. Zwrócić przy tym należy uwagę na jeszcze inną okoliczność. Art. 147 k.p.a. stwierdza, że wznowienie postępowania, poza przyczynami wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 4 oraz z art. 145a k.p.a. może nastąpić także z urzędu. Wprawdzie jest to uprawnienie organu, to jednak nie sposób nie dostrzec, że skoro organ administracji publicznej zobowiązany jest do kontroli przestrzegania prawa, co wynika z art. 7 k.p.a., to zobowiązany jest on również rozważyć, czy powołana przez stronę okoliczność nie stanowi przesłanki wznowieniowej, a jej stwierdzenie powinno prowadzić do wznowienia postępowania z urzędu (por. także wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r. II OSK 1324/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Badanie, czy przesłanka ta rzeczywiście istnieje, powinno natomiast mieć miejsce w kolejnym etapie postępowania.

Zaskarżona decyzja jest wadliwa także z innego powodu. W protokole z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) widnieje zapis, że po rozpoznaniu odwołania W. M. Kolegium uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednak decyzją Kolegium z tego samego dnia i dotyczącą tej samej sprawy o sygn. akt Rep (...) podjętą w tym samym składzie, który rozpoznawał sprawę na posiedzeniu, utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy. Tak odmienne stanowiska organu odwoławczego skłaniają do wniosku, że zostały naruszone zasady postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym określone w art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Według ust. 1 tego przepisu orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Natomiast ust. 2 stanowi, że kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Jest raczej oczywiste, że narada członków kolegium jest pierwszym etapem orzekania, a rozstrzygnięcie podjęte na naradzie nie może odbiegać od ujawnionego w decyzji. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma natomiast prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.