Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801682

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 13 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 560/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie: SO del. Arkadiusz Mrowiec, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia (...) r., nr (...);

II.

zasądza od Wojewody na rzecz W. W. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i A. Ł. pozwolenia na budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej ze studni wraz z jej obudową oraz zewnętrznej instalacji energetycznej zasilającej pompę studni na działkach nr 1310/28 i 1310/18 w miejscowości N.

W dniu 3 stycznia 2013 r. do Starosty wpłynęło pismo W. W. w którym domagał się wstrzymania budowy z uwagi na zagrożenie jego urządzeń wodociągowych znajdujących się na działce 1310/28 oraz wznowienia postępowania z powodu pominięcia jako strony w postępowaniu, mimo, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdził ponadto, że złożone przez wnioskodawców oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane są nieprawdziwe i wniósł o udział w postępowaniu prokuratora.

Postanowieniem z dnia (...). starosta L. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia (...) odnowił uchylenia wspomnianej decyzji. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei według art. 28 stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu z e względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego uściśla, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem organu obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje wyłącznie teren działek inwestorów i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Stąd też wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania. Co do nieprawdziwych oświadczeń złożonych przez inwestorów organ podkreślił, że dla zrealizowania przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. należy przedstawić dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzający, że dokument był sfałszowany. Taki dowód nie został przedstawiony, natomiast według analizy treści Rejestru Ewidencji Gruntów inwestorzy są jedynymi właścicielami opisanych wyżej działek.

Decyzją z dnia (...) Wojewoda L. rozstrzygnięcie Starosty utrzymał w mocy. W jego ocenie zarówno wznowienie postępowania (ustawowy termin do złożenia wniosku należy uznać za zachowany), jak i kończąca je decyzja są prawidłowe. Także ten organ powołując się na treść art. 28 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego wskazał, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji należy każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. W tej jednak sprawie nie można uznać, aby planowana inwestycja wprowadzała ograniczenia w zabudowie sąsiednich nieruchomości, co oznacza brak prawnych powodów uzasadniających powiększenie tego obszaru o działki nr ew. 1310/21, 1310/22. 1310/26 i 1310/31, stanowiący własność W. W. Organ zwrócił uwagę, że na terenie obejmującym działki o nr ew. 1310/28 i 1310/18 obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N., zatwierdzony Uchwałą Nr (...) z dnia (...) r., (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 50 poz. 1007). Wynika z niego, że działka nr ew. 1310/28 położona jest w terenie zabudowy zagrodowej MR z dopuszczeniem do zabudowy jednorodzinnej MN, natomiast działka nr ew. 1310/18 w terenie zabudowy jednorodzinnej MN. Teren znajduje się w 5 strefie przyrodniczo - krajobrazowej Równina N. w zasięgu leja depresyjnego. Zgodnie z § 8 planu miejscowego zaopatrzenie w wodę przewiduje się: z wodociągów grupowych zasilanych z ujęć wód podziemnych poprzez stacje wodociągowe oraz lokalnych ujęć wód podziemnych w tym studni kopanych dla rozproszonej zabudowy i usług, położonej poza strefą zasięgu wodociągów wiejskich i zakładowych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci nieruchomość, gdy nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Pismem z dnia 22 października 2012 r. Zakład Gospodarki Komunalnej poinformował, że w chwili obecnej brak jest technicznych możliwości świadczenia usługi dostawy wody z sieci wodociągowej do nieruchomości D. i A. Ł. Plan miejscowy nie zakazuje budowy studni, a wobec faktu braku możliwości świadczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne usług dostawy wody z sieci wodociągowej, nie można odmówić inwestorowi udzielenia pozwolenia na wykonanie powyższych robót budowlanych. Brak zaopatrzenia w wodę przedmiotowej nieruchomości uniemożliwi inwestorowi korzystanie z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. Wojewoda uznał również, że druga z przyczyn wznowienia postępowania wymieniona we wniosku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) nie została przez skarżącego w żaden sposób udokumentowana i wyjaśniona. Z cytowanej regulacji wynika, iż wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest łącznym wystąpieniem kilku warunków tj. decyzja kończąca postępowanie powinna być ostateczna, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu (warunek ten wyprowadza się z art. 145 § 2 k.p.a.), fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W przedmiotowej sprawie Pan W. W. wprawdzie powołał się na postanowienie sądu sygn. akt I Ns 928/12 jednak dotyczy ono służebności przesyłu wody. W ocenie organu został także dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponieważ w odwołaniu od decyzji wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 27 listopada 2012 r. Wojewoda stwierdził, ze zostanie on rozpatrzony w odrębnym postępowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. W. zarzucił decyzji Wojewody naruszenie art. 6-10, 12, 13, 19, 24 § 1 pkt 5, 28, 35, 61 § 4, 62, 75, 76, 76a § 1, 77, 78, 80, 81, 85 § 1, 97 § 1 pkt4, 106, 107 § 3, 128, 136, 145 § 1 (pkt 1, 3, 4, 5) i § 2, 151, 183 § 2, 221, 223, 225, 227, 234, 235, 237 i 241 k.p.a. Stwierdził, że decyzja z dnia 27 listopada 2012 r. jest rażącym naruszeniem prawa i została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi, wynikających między innymi z art. 284 § 1 kodeksu karnego; art. 3-7, art. 17-21, art. 28, art. 32-36, art. 80-82b prawa budowlanego; paragrafów 14, 15, 26, 30, 31 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; artykułów 62, 122 ust. 1 pkt 5, 125, 127, 192 prawa wodnego; artykułów 176, 177, 179 prawa geologicznego i górniczego; artykułów 1 § 2 (pkt 3, 7, 9, 10), 2 (pkt 12, 14), 3.1, 4.1, 6, 11-20, 24, 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; artykułów 4, 6, 112, 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami; artykułów 140, 144, 145, 245, 248 kodeksu cywilnego, to jest doszło także do naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść sprawy. W jego ocenie wbrew treści wymienionych przepisów oraz Konstytucji RP obarczono właścicieli sąsiednich działek 1310/13, 1310/26, 1310/22, 1310/27, 1310/31, 1310/21 obowiązkiem udostępnienia swojej nieruchomości oraz ograniczeniami w jej zagospodarowaniu. W mniemaniu skarżącego w sposób oczywisty dokonano błędnej oceny stanu faktycznego oraz dokonano stwierdzenia nieprawdy polegającej na wskazaniu stanu przeciwnego lub innego, niż faktycznie istniejący i innego, niż wynika to z oryginalnej treści dokumentów i dowodów. Zmiana treści oceny stanu faktycznego jest istotna dla rozstrzygnięcia i prowadzi do ograniczenia chronionego prawem prawa własności.

Skarżący zaznaczył, że planowana inwestycja jest kontynuacją budowy domu mieszkalnego, realizowanej na podstawie decyzji z (...), w którym to postępowaniu wraz z żoną był stroną. W związku z powyższym prawo bycia stroną w wprawie tej inwestycji oraz jej kontynuacji stało się treścią prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego) dotyczącego ich nieruchomości. Jako strony należało uznać wszystkich właścicieli nieruchomości leżących w obszarze koła o promieniu 70 m od środka studni, taka bowiem konieczność wynika z treści § 31 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002. Ujawnienie innych przepisów prawa, mających odniesienie do sprawy, mogłoby skutkować poszerzeniem listy osób o prawach strony.

Wskazał, że inwestorzy mają ustanowioną służebność drogi koniecznej dla działki 1310/18 na działce 1310/13 - jednocześnie brak jest drogi koniecznej dla działki 1310/28. Powyższe zestawienie oznacza natomiast, zdaniem skarżącego, że złożone oświadczenia są fałszywe, a fałsz jest oczywisty i świadomy. Według niego nieprawdę stwierdzono także w 2005 r. przedkładając dokumenty istniejących urządzeń do zaopatrzenia budynku mieszkalnego w wodę lub teraz mówiąc, że tych urządzeń nie ma i niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę urządzeń do zaopatrzenia w wodę. Podał, że jak wynika z warunków zabudowy, budynek mieszkalny na działce 1310/18 miał być podłączony do sieci wodociągowej. Najbliżej położone rury wodociągowe znajdowały się i znajdują na dz. 1310/13 (planowano ich przedłużenie), zostały przez niego wybudowane i stanowią jego własność. Potwierdza to jego prawo do udziału jako strony przy realizacji zabudowy działki 1310/18. Zważywszy, że i tak na inwestorach ciąży obowiązek ustalenia służebności drogi koniecznej do urządzeń na działce 1310/28 (ze względu na jej całkowity brak), to wybór rozwiązania technicznego, jakim jest budowa studni jest irracjonalnym, także ze względu na możliwe roszczenia właścicieli nieruchomości, na których wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu działek.

Według skarżącego budowa studni jest niezgodna z treścią planu zagospodarowania, ponieważ nie występują przesłanki dopuszczające zastosowanie studni, tj. brak technicznej możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Wskazał na pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej w N. z dnia 1 lipca 2013 r., w którym stwierdza się, iż zakład posiada umowę o zaopatrzeniu w wodę do budynku mieszkalnego na działce 1310/18, a przyłącze wodociągowe zlokalizowane na działkach 1310/18 i 1310/28 jest własnością Gminy N. W istocie postępowanie w sprawie wydania decyzji na budowę niezbędnych urządzeń zaopatrzenia w wodę było bezprzedmiotowe, bo takie urządzenia istnieją.

Skarżący zwrócił uwagę, że sprawę pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, pozwolenia na budowę z dnia 27 listopada 2012 r. i wznowienia postępowania w tej sprawie prowadził ten sam pracownik, co powinno skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 3 do wznowienia postępowania we wszystkich trzech prowadzonych przez tę samą osobę sprawach lub stwierdzeniem nieważności wszystkich decyzji wydanych w tych sprawach (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2).

Odpowiadając na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Argumentacja zastosowana przez Wojewodę, a wcześniej przez Starostę L. opiera się na założeniu, ze w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w efekcie, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. doprowadziło do odmowy uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2012 r. o pozwoleniu na budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej ze studni wraz z jej obudową oraz zewnętrznej instalacji energetycznej zasilającej pompę studni na działkach nr 1310/28 i 1310/18. Oceny tej jednak nie można podzielić, choć częściowo wywody organów są zasadne. Rację mają bowiem organy dowodząc, że dla ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., według którego wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, nie jest wystarczające subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawdziwości składanych przez inwestora oświadczeń. Niezbędne jest wykazanie się prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu stwierdzającym sfałszowanie dowodu. Ustawa dopuszcza wprawdzie możliwość wznowienia postępowania przed stwierdzeniem fałszu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, ale jedynie w przypadku, gdy fałsz dowodu jest oczywisty i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jak zaznacza się w literaturze prawniczej przez oczywistość fałszu dowodu należy rozumieć przypadki, gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika, że np. zeznania strony złożone w trybie jej przesłuchania są fałszywe, gdy bez potrzeby przeprowadzenia ekspertyzy wynika z cech zewnętrznych dokumentu, że został przerobiony. Chodzi zatem o przypadku, gdy fałsz dowodu jest widoczny bez przeprowadzania w tym zakresie postępowania dowodowego (Kodeks postępowania administracyjnego - Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Wyd. C. H. BECK wyd. 10 str. 519). Oczywistym jest, że w rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie ma miejsca, skoro z księgi wieczystej nr LU 1I /00209518/7 jasno wynika tytuł własności D. i A. Ł. do działek 1310/18 i 1310/28. Zresztą sam skarżący nie podważał tytułu inwestorów, ale fałszu w ich oświadczeniu upatrywał w nieuwzględnieniu jego interesu związanego z lokalizacją na działce 131/28 wodociągu, czego efektem miało być ograniczenie prawa własności inwestorów. Te zaś uwagi nie mogą w żadnym razie prowadzić do wniosku o fałszowaniu jakichkolwiek dokumentów. Trudno też dopatrzeć się w sprawie wyjątku określonego w art. 145 § 3 k.p.a., w myśl którego wznowienie postępowania może nastąpić, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn. Chodzi tu o wypadki przedawnienia ścigania i orzekania w sprawach przestępstw oraz przypadki abolicji, co tutaj nie ma miejsca. Słusznie zatem organ uznał, że omawiana przesłanka wznowienia postępowania nie istnieje. Nie ma również żadnych podstaw do akceptacji zarzutu skarżącego dostrzegającego konieczność wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a sprowadzającego się do wykazania, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, udzielenia pozwolenia na budowę zewnętrznej instalacji wodociągowej ze studni wraz z jej obudową oraz zewnętrznej instalacji energetycznej zasilającej pompę studni oraz w postępowaniu wznowieniowym brał udział ten sam pracownik Starostwa. Po pierwsze wniosek o wznowienie postępowania nie wskazywał na wspomnianą podstawę, co oznacza, że organ nie miał obowiązku badania jej z urzędu. Mimo istniejących w orzecznictwie rozbieżności, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r. (II OSK 1925/12 opubl. w CBOSA) zgodnie z którym organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, co znaczy, że może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., FSA 1/99). Po drugie z przepisu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jasno wynika, że jej podstawą jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24,25 i 27, a nie branie udziału w postępowaniu. Przepis ten powinien być interpretowany ściśle (cyt. Komentarz str. 521 - 522; także Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyd. Zakamycze 2005 str. 853). Po trzecie sam fakt brania udziału w innych postępowaniach dotyczących tej samej osoby w żadnej mierze nie uzasadnia wniosku o konieczności wyłączenia pracownika organu. Przesłanki w jakich następuje jego wyłączenie zostały wyczerpująco wymienione w art. 24 § 1 k.p.a. Żadna z nich nie została wskazana przez skarżącego, samo natomiast subiektywne przekonanie o stronniczości pracownika, nie poparte jakimkolwiek dowodem, tylko utwierdza w przekonaniu o nietrafności stawianego zastrzeżenia.

Na akceptację nie zasługuje natomiast argumentacja pozwalająca na wykluczenie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., według którego wznawia się postępowanie, gdy strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. O tym, kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. W orzecznictwie powstałym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie chodzi wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (II OSK 359/09, II OSK 350/07, 1026/06, 465/11, 741/11, 12/10, 1940/10, 458/10, 1912/10, OPS 9/96, OPK 19/01). W judykaturze ustaliło się przekonanie, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Z kolei według art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. poz.) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Rozpatrujące sprawę organy przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a pojęcie strony tego postępowania należy powiązać z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości sąsiednie i ograniczeniami, jakie wprowadza w ich zagospodarowaniu. Pogląd ten zbieżny jest ze stanowiskiem judykatury, w którym także podkreśla się, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Zarówno więc w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. II OSK 508/11, 12 czerwca 2013 r. II OSK 391/12, 20 października 2010 r. II OSK 1774/09, 8 grudnia 2009 r. II OSK 1923/08 opubl. w CBOSA). Jednocześnie jednak zaznacza się, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża tylko, ale nie powoduje że art. 28 k.p.a. jest całkowicie wyłączony w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, według którego przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie jedynie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak w wyroku z dnia 16 października 2014 r. II OSK 958/13 wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r., s. 332). Trafnie zatem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. (II OSK 1657/10 opubl. w CBOSA), że w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Pogląd ten, w przekonaniu sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, znajduje uzasadnienie także w postępowaniu wznowieniowym.

Skarżący podawał, że na nieruchomości inwestorów znajduje się wybudowany przez niego wodociąg, czego w decyzji nie zakwestionowano i zgłaszał obawy co do właściwego wykonania planowanych robót budowlanych. Na mapie do celów projektowych stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z dnia (...). wspomniany wodociąg (w90) biegnie przez działki inwestorów do budynków na działkach 1310/22, 1310/21, oraz przez działki 1310/11, 1310/18 i 1310/19. Na działkach inwestorów przecina planowane przyłącze do budynku mieszkalnego. W tej sytuacji żądanie uznania skarżącego za stronę postępowania miało uzasadnione podstawy. Zaznaczyć również trzeba, że za uznaniem skarżącego za stronę postępowania przemawiają wątpliwości związane z samą inwestycją. Wprawdzie decyzja dotyczy budowy zewnętrznej instalacji wodociągowej ze studni wraz z jej obudową oraz zewnętrznej instalacji energetycznej zasilającej pompę studni, to z uzasadnienia decyzji wynika, że chodzi tu również o budowę samej studni głębinowej o głębokości mniejszej, niż 30m. Również według załączonej do projektu budowlanego mapy oraz rysunku opisującego profil zewnętrzny instalacji wodociągowej przedmiotem inwestycji jest budowa studni głębinowej o głębokości 20m, oznaczonej na rysunku i mapie jako obiekt projektowany. Budowa studni wymaga natomiast zachowania odpowiednich odległości wskazanych w § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (), co może wpływać na sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Przyznanie skarżącemu statusu strony nie oznacza natomiast, co oczywiste, w żadnym razie uwzględnienia zgłaszanych uwag. W efekcie jednak organy rozpoznające sprawę nie mogły odmówić uchylenia decyzji powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który znajduje zastosowanie w razie stwierdzenia braku przesłanek wznowieniowych. W tej sytuacji stosować należy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., według którego organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, z zastrzeżeniem art. 151 § 2 k.p.a., chyba, że zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a. W tym jednak wypadku nie ma to miejsca. Nie tylko bowiem nie upłynęły wskazane w § 1 art. 146 terminy, ale również nie jest spełniony warunek, koncentrujący się na wykazaniu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W wyroku z dnia 7 lipca 1994 r. (III ARN 26/94 opubl. w OSN 1995/11/127) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie dopuszczalne jest wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa. Na kanwie rozpoznawanej sprawy wniosek przeciwny uzasadnia charakter planowanej inwestycji. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 10 prawa budowlanego wynika, że obudowa ujęć wód podziemnych, do których należy studnia głębinowa, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dla tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest jedynie zgłoszenie. Może to zatem sugerować, że budowa studni poniżej poziomu terenu objęta jest pozwoleniem na budowę. Jednak w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. (II OSK 2713/12 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że obejmuje on także roboty budowlane polegające na wykonaniu studni służącej do poboru wód podziemnych. Sąd wskazał przede wszystkim, że studnia stanowi budowlę, a więc obiekt budowlany, którego budowa, stosownie do art. 28 ust. 1, wymaga pozwolenia na budowę. Wskazując na przepisy § 31-33. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wyjaśnił, że każda studnia powinna posiadać obudowę zarówno w tej części studni, która znajduje się poniżej poziomu terenu, jak i w części nadziemnej. W przypadku studni kopanej obudowa znajdująca się poniżej poziomu terenu to cembrowina, zaś w przypadku studni wierconej to rura studzienna. Zdaniem sądu nic nie wskazuje na to, aby ustawodawca mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego o obudowie ujęcia wód podziemnych, miał na uwadze jedynie część nadziemną studni. Nie wydaje się racjonalne, aby ustawodawca zakładał, że studnie będą budowane niejako w dwóch etapach. Najpierw na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę część poniżej poziomu terenu, później na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi część nadziemna. Z powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że odpowiednia do rodzaju studni część nadziemna studni jest warunkiem niezbędnym takiego obiektu budowlanego. Niedopuszczalne byłoby więc zatwierdzenie decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego studni, który nie przewiduje części nadziemnej. Inne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. (II OSK 2882/12 także opubl. w CBOSA). Wskazując na treść art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, według którego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, a pojęcie budynku zawiera w sobie również urządzenia techniczne, sąd wywiódł, że jeśli wraz z projektowanym, czy też już istniejącym budynkiem funkcjonować mają instalacje i urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to uznać trzeba, że wykonywanie jest urządzenie budowlane, a nie budowla. Również powołując się na przepisy § 30-33 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sąd stwierdził, że budowa studni polega na szeregu czynności, w tym wykopania lub wywiercenie otworu studziennego, wpuszczenie i uszczelnienie kręgów, wyposażenie studni w urządzenia pompowe i wykonanie jej obudowy. W zależności od potrzeby obudowa może, w przypadku studni głębinowej, zawierać urządzenia pompowe. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę treść art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego należy przyjąć, że samo wywiercenie otworu lub wykopanie studni nie jest poddane rygorom uzyskania zgody władzy budowlanej, natomiast wyprowadzenie elementów studni ponad powierzchnię terenu i wykonanie obudowy wymaga zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego z zachowaniem warunków określonych w § 30-33 wspomnianego rozporządzenia. Wobec powyższego, jeżeli studnie wymienione w art. 124 pkt 5 prawa wodnego są wykonywane na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m w celu zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego stanowią urządzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. W przekonaniu sądu przyjęcie poglądu przeciwnego, a mianowicie, iż na wykonanie obudowy studni wystarczające jest zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a na wywiercenie otworu lub wykopanie studni potrzebne jest pozwolenie na budowę przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie sąd zaznaczył, że powyższy pogląd odnosi się tylko do budowy urządzeń budowlanych związanych z budynkami, tj. ujęć wód podziemnych związanych ze zwykłym korzystaniem z wody na potrzeby gospodarstw, o których mowa w art. 36 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 124 pkt 5 Prawa wodnego. Z przepisów tych wynika, że pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę służący zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego stanowi zwykłe korzystanie z wód i przysługuje właścicielowi gruntu. Pozwolenie wodnoprawne nie jest zaś wymagane na wykonywanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m (art. 124 pkt 5 prawa wodnego). W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d prawa wodnego studnia jako urządzenie służące do ujmowania wód podziemnych jest urządzeniem wodnym, przy czym studnie wymienione w art. 124 pkt 5 prawa wodnego nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Mimo sygnalizowanych rozbieżności nie mają one dla rozstrzygnięcia sporu większego znaczenia. Którykolwiek bowiem z powyższych poglądów przyjąć, istotne jest, że budowa studni nie wymaga pozwolenia na budowę, ale co najwyżej zgłoszenia. Jeśli zaś dla prawidłowego z niej korzystania niezbędne jest doprowadzenie przyłącza energetycznego dla zasilenia pompy oraz przyłącza wodociągowego dla doprowadzenia wody do budynku, także ich wykonanie wymaga jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 20), przy czym możliwe jest zastosowanie trybu określonego w art. 29a ustawy prawo budowlane. Do inwestora należy, który z tych rozwiązań zastosuje. W każdym zaś razie w świetle powołanych rozwiązań zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a., jako oparcia dla odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji także nie może mieć miejsca, skoro decyzja dotychczasowa dotyczyla udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 powołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.