Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2573603

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 2 października 2018 r.
II SA/Lu 519/18
Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku a obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (spr.).

Sędziowie WSA: Robert Hałabis, Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r., nr: (...) Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z. S. - na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia (...) lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) dalej jako "Pr. bud." i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia (...) czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej jako "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia (...) marca 2016 r., znak: (...) o sprzeciwie w sprawie utwardzenia powierzchni dróg wewnętrznych na działce nr (...) w miejscowości S., gm. W.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia (...) lutego 2016 r. Z. S. dokonał w Starostwie Powiatowym w L. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni dróg wewnętrznych z zastosowaniem granitowych otoczaków na działce nr (...) położonej w miejscowości S., gm. W. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z prawa własności, kserokopię decyzji płatniczej na podatek rolny za 2016 r., a także mapę (grafikę komputerową) z zaznaczeniem powierzchni do utwardzenia.

Decyzją z dnia (...) marca 2016 r. organ I instancji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 Pr. bud. wniósł sprzeciw do zgłoszenia nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż utwardzenie ma być dokonane na terenie zespołu dworsko-parkowego (obejmującego dwór, kuźnię i park), wpisanego - zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - do rejestru zabytków Województwa, a więc prowadzenie na tym terenie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (LWKZ).

W odwołaniu Z. S. podnosił, że LWKZ postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. zaaprobował projekt rewaloryzacji parku dworskiego, obejmującej również odbudowę spornej drogi wewnętrznej. Zamiar przystąpienia do rewitalizacji drogi wewnętrznej został przedstawiony do LWKZ w piśmie z dnia (...) lutego 2016 r., wobec którego dotychczas nie został wniesiony sprzeciw. Skarżący podkreślił, że czynność odtworzenia drogi, znajdującej się około 4-5 m od zabytku, nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska lub zachowania zabytków.

Decyzją z dnia (...) marca 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie orzekł o sprzeciwie w sprawie zgłoszonego w dniu (...) lutego 2016 r. utwardzenia.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że objęte zgłoszeniem roboty wymagają pozwolenia LWKZ, który jest uprawniony do oceny, czy inwestycja jest dopuszczalna i pod jakimi warunkami. Organ stwierdził, że przedłożona przez Z. S. kserokopia wydanego w 2000 r. postanowienia o uzgodnieniu przez LWKZ projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych dla pozwolenia na wykonanie zgłoszonych robót. Jest to dokument dotyczący innego postępowania, a ponadto nie określa on szczegółowo zakresu wykonywanych robót. Wobec braku decyzji LWKZ nie było zatem podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia (...) grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 588/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną na niekorzyść skarżącego.

Sąd wskazał, że termin przewidziany w art. 30 ust. 5 Pr. bud. ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Powyższa charakterystyka ma wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie w konsekwencji może wydać organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu I instancji za wadliwą, a ustalony termin do wydania decyzji już minął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu dominuje w orzecznictwie stanowisko, że organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Realizując tę zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne (...). Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówienie w tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17, Naczelny Sąd administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego od decyzji wnoszącej sprzeciw, Wojewoda ustalił, że inwestor zamierza wykonać roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni dróg wewnętrznych z zastosowaniem granitowych otoczaków na działce nr (...) położonej w miejscowości S., gm. W. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W., (uchwała nr (...) Rady G. W. z dnia (...) czerwca 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W., lubcl.2007.150.2724 z późn. zm.) oraz obwieszczenia nr (...) L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia (...) lutego 2018 r. w sprawie zabytków wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych Wojewoda i do rejestru zabytków archeologicznych Wojewoda (Dz. Urz. Woj. L. z 2018 r. poz. 576) wynika, że na tej działce znajduje się zespół dworsko-parkowy: dwór, kuźnia i park, wpisany do rejestru zabytków nieruchomych Wojewoda pod nr (...)

Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 29 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymaga pozwolenia na budowę, a do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r. na podstawie art. 30 ust. 5c Pr. bud. inwestor został wezwany do uzupełnienie zgłoszenia poprzez przedłożenie mapy sytuacyjno - wysokościowej z zaznaczeniem obszaru jaki ma zostać utwardzony oraz przedłożenie pozwolenia LWKZ w terminie do dnia (...) maja 2016 r. W wykonaniu wezwania przedłożył wyłącznie kserokopię planu zagospodarowania terenu (mapa aktualna na dzień (...) lipca 2003 r.) z zaznaczeniem projektowanego utwardzenia, natomiast nie przedstawił pozwolenia LWKZ na wykonanie utwardzenia.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, gdyż art. 30 ust. 5c Pr. bud. stanowi, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia o wymagane dokumenty w wyznaczonym terminie, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Wojewoda stwierdził, że dopiero pozwolenie konserwatora zabytków pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy z uwagi na ochronę zabytków planowana inwestycja jest dopuszczalna w trybie zgłoszenia, czy też z uwagi na możliwe pogorszenia stanu zachowania zabytków zasadnym byłoby nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków w oparciu o brak sprzeciwu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują tryb milczącego załatwienia sprawy (rozdział 8a - art. 122a-122g k.p.a.), ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Żaden zaś przepis ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie stanowi, że pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może zostać wydanie w tym trybie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że L. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem wydanym w 2000 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla "inwestycji polegającej na remoncie (rekonstrukcji) budynku i budowli, wjazdu na działkę oraz budowy dróg wewnętrznych i ogrodzenia w zespole dworsko - parkowym w (...) gm. W. - bez uwag." Decyzja ta dotychczas nie wygasła, a jej treść powinna być znana organom z urzędu, zwłaszcza, że skarżący o tym informował organy na piśmie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a." - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W niniejszej sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrok z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 588/16, który następnie został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1159/17.

W świetle przytoczonego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ architektoniczno-budowlany, jak i obecnie Sąd są tymi wyrokami związane.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy jako organ II instancji rozpatrujący decyzję o sprzeciwie do zgłoszenia zamiaru budowy nie może - już po upływie do wniesienia sprzeciwu - uchylić decyzji organu I instancji o sprzeciwie i samodzielnie - ponownie wnieść sprzeciwu. Jeżeli odwołanie od decyzji o sprzeciwie rozpatrywane jest już po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy może wyłącznie sprzeciw utrzymać w mocy albo uchylić go i umorzyć postępowanie.

Należy dodać, że pierwsza z sytuacji będzie miała miejsce wówczas, gdy organ odwoławczy uzna sprzeciw za zasadny, druga natomiast wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, w takim przypadku inwestor będzie miał prawo realizować objęte zgłoszeniem roboty.

Sąd nakazał Wojewodzie ponownie rozpatrzeć odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw i wydać jedno ze wskazanych przez Sąd rozstrzygnięć.

Rozpatrując zatem ponownie odwołanie Wojewoda uznał, że sprzeciw jest zasadny, gdyż skarżący, będący inwestorem, dokonując zgłoszenia utwardzenia drogi na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, nie przedstawił pozwolenia LWKZ.

Skarżący podnosi natomiast, że uzyskał zgodę LWKZ, który postanowieniem uzgodnił w 2000 r. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, obejmujący również sporne utwardzenie.

Stanowisko organu jest prawidłowe, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W świetle jednak art. 29 ust. 4 - roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, a więc także utwardzenie gruntu, wykonywane:

1)

przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę,

2)

na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1

- przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przytoczony przepis, obowiązujący już w dacie dokonywania zgłoszenia przez skarżącego - jest jasny i nie budzi wątpliwości, że w razie wykonywania robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie tych robót. Decyzji tej nie może zastąpić ani opinia, ani stanowisko konserwatora, wyrażone w innym orzeczeniu, niż decyzja o pozwoleniu. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2187), dalej jako "u.o.z.", obowiązującym w dacie zgłoszenia, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. W świetle natomiast art. 37 tej ustawy - tryb wydawania pozwoleń, dane i informacje, które zawierają wnioski o wydanie pozwoleń oraz dokumentację dołączaną do wniosków niezbędną do ich rozpatrzenia, dane i informacje, które zawierają pozwolenia oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone, określa minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w drodze rozporządzenia.

Zarówno z powołanej ustawy, jak i rozporządzenia wydanego na podstawie przytoczonego art. 37 u.o.z. wynika, że ustawodawca przewidział szczególny tryb postępowania w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a pozwolenie na roboty budowlane przy takich obiektach może być wydane tylko po dokonaniu ich oceny przez uprawniony i kompetentny organ tj. konserwatora zabytków. Pozwolenie powinno zawierać obligatoryjnie ściśle określone elementy, wymienione w rozporządzeniu - m.in. zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych; pozwolenie może również określać inne warunki m.in. nakładać na inwestora obowiązek podjęcia innych działań, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Powyższe elementy pozwolenia wymagane były już w okresie dokonywania przez inwestora zgłoszenia spornego utwardzenia (§ 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, Dz. U. z 2015 r. poz. 1789).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że rację ma Wojewoda, że tylko konserwator zabytków jest uprawniony i kompetentny do oceny, czy roboty budowlane w obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, są dopuszczalne i na jakich warunkach. Oceny tej konserwator dokonuje w decyzji o pozwoleniu na wykonywanie tych robót, wydanym w trybie i na zasadach określonych w art. 36 ustawy. Stanowisko konserwatora nie może być więc wyrażone w żadnym innym orzeczeniu, czy piśmie. Zarzut skarżącego, że skoro LWKZ pozytywnie uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla "inwestycji polegającej na remoncie (rekonstrukcji) budynku i budowli, wjazdu na działkę oraz budowy dróg wewnętrznych i ogrodzenia w zespole dworsko - parkowym w (...), gm. W. - bez uwag", to obecnie nie jest wymagane jego pozwolenie na sporne utwardzenie, nie jest więc zasadny. Przepis art. 29 ust. 4 Pr. bud. wymaga jednoznacznie pozwolenia konserwatora wyrażonego w formie decyzji administracyjnej w trybie przepisów ustawy.

Skoro utwardzenie ma być realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co nie jest kwestionowane, a skarżący będący inwestorem, dokonał jego zgłoszenia - zgodnie z art. 29 ust. 4 Pr. bud., nie dołączając do niego decyzji konserwatora udzielającej na te roboty pozwolenia, to prawidłowo organy architektoniczno-budowlane stwierdziły, że inwestycja ta nie może być realizowana na podstawie zgłoszenia i należało wnieść sprzeciw. W świetle bowiem art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud. - organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Dokonanie przez inwestora zgłoszenia spornego utwardzenia w obszarze wpisanym do rejestru zabytków bez wymaganego w art. 36 u.o.z. pozwolenia konserwatora zabytków, narusza ten przepis, a więc organ zobligowany był wnieść sprzeciw.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja utrzymująca sprzeciw w mocy jest prawidłowa i zgodna z zaleceniami tut. Sądu wyrażonymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r.

Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.