Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801657

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 25 marca 2015 r.
II SA/Lu 428/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek.

Sędziowie: WSA Robert Hałabis, NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

I.

oddala skargę;

II.

przyznaje adwokat J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług;

III.

przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia 3 lutego 2014 r., znak: (...), nakazującej A. K. rozbiórkę tarasu oraz schodów zewnętrznych przyległych od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. 410/23 i 410/12, położonych w miejscowości (...), gminie (...) - utrzymał w mocy tę decyzję.

Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

W 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy tarasu i schodów wejściowych, dobudowywanych samowolnie w miesiącach sierpniu i wrześniu 2002 r., do strony południowej budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. 410/23 w miejscowości (...). Inwestycja prowadzona była przez panią W. G. ówczesną współwłaścicielkę nieruchomości.

W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w (...), decyzją z dnia 14 października 2002 r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. K. rozbiórkę przedmiotowego tarasu oraz schodów wejściowych. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 27 lutego 2003 r. A. K. zawiadomiła PINB w (...) o wykonaniu obowiązku, wynikającego z wskazanej decyzji ostatecznej.

Na skutek interwencji J. G., który podnosił, że obowiązek dokonania rozbiórki tarasu i schodów zewnętrznych nie został wykonany, PINB w (...) wszczął w dniu 18 kwietnia 2012 r. z urzędu postępowanie i ustalił, że w okresie od lipca do sierpnia 2002 r. do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 410/23 dobudowane zostały od strony działki nr ewid. 410/24, to jest od strony zachodniej, taras i schody zewnętrzne - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r., znak: (...), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymano A. K. prowadzenie robót budowlanych, związanych z realizacją tarasu i schodów zewnętrznych od strony zachodniej budynku mieszkalnego oraz nałożono obowiązek przedłożenia w siedzibie Inspektoratu, w terminie do 30 listopada 2012 r., określonych w sentencji postanowienia dokumentów.

Wobec niewykonania przez stronę tego obowiązku, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r., znak: (...), nakazał A. K. rozbiórkę przedmiotowego tarasu i schodów zewnętrznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. od wskazanej decyzji organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 lutego 2013 r., znak: (...), uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające tę decyzję postanowienie z dnia 8 sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiot wszczętego w dniu 18 kwietnia 2012 r. postępowania - taras i schody zewnętrzne - jest tożsamy z przedmiotem postępowania wszczętego i zakończonego decyzją ostateczną PINB w (...) z dnia 14 października 2002 r., znak: (...).

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2013 r., znak: (...), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia 14 października 2002 r., znak: (...). Powyższa decyzja WINB została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) w dniu 14 maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania tarasu oraz schodów zewnętrznych od strony działki o nr ewid. 410/24 przy zachodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach o nr ewid. 410/23 i 410/12 w miejscowości (...) nr 306, gmina (...).

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działkach o nr ewid. 410/23 i 410/12 w miejscowości (...) nr 306, od strony działki nr ewid. 410/24 wykonane zostały schody z tarasem (podestem). Wskazane roboty wykonane zostały w 2002 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wykonano schody o szerokości biegu 1,41 m, składające się z sześciu stopni o wysokości od 14 do 13 cm i szerokości stopnia od 24 do 25 cm. Podest wykonano w postaci płyty betonowej o wymiarach 4,01 x 1,41 m, opartej na słupkach z cegły silikatowej (3 sztuki) oraz na ścianie budynku. Całość schodów i tarasu wyłożono płytkami ceramicznymi 30 x 30 cm.

Mając na uwadze dokonane ustalenia, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r., znak: (...), wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, PINB w (...) wstrzymał prowadzenie samowolnych robót budowanych, związanych z realizacją tarasu i schodów oraz nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia w siedzibie organu, w terminie do dnia 30 grudnia 2013 r., wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów.

W związku z tym, że pomimo upływu terminu zobowiązana nie wywiązała się ze wskazanego obowiązku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 3 lutego 2014 r., znak: (...), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę opisanych schodów zewnętrznych z podestem.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że drugim współwłaścicielem działki jest pan J. G. i jak wynika z akt sprawa o podział majątku wspólnego byłych współmałżonków toczy się w sądzie cywilnym. W. G. przekazała córce A. L. K. umową darowizny w dniu 12 września 2002 r., zawartą w formie aktu notarialnego rep. A Nr (...), działkę nr ewid. 410/23, zabudowaną murowanym, parterowym domem mieszkalnym, z poddaszem użytkowym o powierzchni około 80 m2, a obdarowana ustanowiła nieodpłatnie na rzecz matki - W. G. - dożywotnią osobistą służebność polegającą na prawie korzystania z całego domu mieszkalnego, położonego na działce nr ewid. 410/23, a także dożywotnie użytkowanie 200 m2 gruntu tej działki.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzuciła, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do nakazania rozbiórki, skoro przeprowadzone wcześniej postępowanie administracyjne wykazało, iż rozbiórka ta została przez nią dokonana.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 marca 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB w (...) z dnia 3 lutego 2014 r., podzielając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Organ drugiej instancji podkreślił, że wobec niespełnienia przez skarżącą w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zasadnie nakazano skarżącej rozbiórkę omawianej części obiektu budowlanego, podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1)

art. 7, art. 8 w zw. z art. 75, art. 77 i art. 78 k.p.a., poprzez wadliwe i niepełne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niepełnym materiale dowodowym,

2)

art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania;

3)

art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne uzasadnienie wydanej decyzji, w tym nie odniesienie się do wszystkich stawianych zarzutów;

4)

138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania;

5)

art. 48 § 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uprzednio wydanym postanowieniem z dnia 21 lutego 2011 r. stwierdził, że obowiązek ten został wykonany.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie.

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W myśl art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W świetle ustępu 2 tego artykułu w przypadku gdy budowa, o której mowa w ustępie 1:

1)

jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a)

ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2)

nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W postanowieniu tym, jak wynika z ustępu 3 artykułu 48 cytowanej ustawy, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2)

dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przepisy art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wymagają złożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu.

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w okresie od lipca do sierpnia 2002 r. do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 410/23 dobudowane zostały od strony działki nr ewid. 410/24, to jest od strony zachodniej, taras i schody zewnętrzne - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Nie budzi również wątpliwości, że rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) wydane w prowadzonych poprzednio postępowaniach służących legalizacji popełnionej przez skarżącą samowoli budowlanej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. uchylił bowiem nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 grudnia 2012 r., znak: (...), oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z dnia 8 sierpnia 2012 r., znak jw. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Ponadto decyzją z dnia 4 marca 2013 r., znak: (...), utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r., znak: (...), (...) WINB w (...) stwierdził nieważność decyzji PINB w (...) z dnia 14 października 2002 r., znak: (...), wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu.

W tej sytuacji, wobec ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...), zasadnie PINB w (...) wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r., znak: (...), na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 grudnia 2013 r., dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, to jest:

- zaświadczenia właściwego organu (Wójta Gminy (...)) o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego;

- oświadczenia skarżącej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowienie to doręczone zostało skarżącej w dniu 9 sierpnia 2013 r. (k. 18 akt administracyjnych pierwszej instancji). W toku postępowania przed organami obu instancji, skarżąca, co jest bezsporne, nie złożyła wskazanych wyżej dokumentów.

W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., II SA/Op 271/12, LEX nr 1234423).

Zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (protokoły z oględzin nieruchomości: z dnia 19 września 2002 r., z dnia 15 marca 2012 r., z dnia 10 maja 2012 r. oraz z dnia 4 czerwca 2013 r. wraz z wykonaną wówczas dokumentacją fotograficzną) potwierdzają prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, że skarżąca - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie dokonała rozbiórki samowolnie zrealizowanego tarasu oraz schodów zewnętrznych przyległych od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. 410/23 i 410/12, położonych w miejscowości (...). Dokonano bowiem jedynie rozbiórki pięciu słupów z cegły silikatowej na fundamencie, a także części tarasu na połączeniu samowolnie wykonanego tarasu i istniejącego wcześniej wejścia do budynku oraz podestu istniejącego wcześniej wejścia, co potwierdza fotografia, obrazująca stan inwestycji na dzień 28 marca 2003 r. oraz pisma stron postępowania. Z dowodów tych wynika, że zarówno taras i schody, będące przedmiotem postępowania z 2002 r., jak i taras i schody, będące przedmiotem postępowania, przeprowadzonego w 2012 r., usytuowane są od strony działki nr ewid. 410/24, przy "starym wejściu" oraz posiadają zasadniczo te same wymiary. W świetle niebudzących wątpliwości ustaleń organów nadzoru budowalnego, podjętych podczas oględzin z dnia 10 maja 2012 r. taras ma długość 403 cm i szerokość około 140 cm, zaś schody mają długość 130 cm. Zgodnie natomiast ze szkicem, stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin z dnia 19 września 2002 r., taras ma długość 413 cm i szerokość 140 cm, a długość schodów wynosi 130 cm.

Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w istocie wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zarówno wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak i wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania, nie mogły uzasadniać wydania przez organy nadzoru budowlanego innej decyzji aniżeli decyzja nakazująca skarżącemu rozbiórkę spornego obiektu budowlanego.

Prawidłowo również ustalono krąg stron postępowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie jest bowiem ugruntowane stanowisko, że w przypadku gdy inwestor w dacie orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu, decyzja o rozbiórce obiektu budowanego winna być skierowana do właściciela nieruchomości, na której obiekt ten stoi, zaś inwestorowi w takiej sytuacji nie służy przymiot strony postępowania. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 Prawo budowlane podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., II SA/Wr 167/12, LEX nr 1229042).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawarte w pkt II oraz III sentencji wyroku, znajduje uzasadnienie w art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.