Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 753822

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 16 listopada 2010 r.
II SA/Lu 414/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca).

Sędziowie: NSA Krystyna Sidor, WSA Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skarg E. W., E. Cz., B. Z., W. Sz., B. M. i M. K. oraz Gminy Miasta (...) na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia (...) Nr (...) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta od decyzji Starosty z dnia (...) r. Nr (...) orzekającej o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta położonej w obrębie 208 R. - N. M. oznaczonej jako działki: nr 1072/194 o pow. 0,0613 ha, nr 1072/195 o pow. 0,0089 ha, nr 1072/224 o pow. 0,0436 ha, nr 1072/226 o pow. 0,0013 ha i nr 1072/227 o pow. 0,0390 ha objętych księgą wieczystą Kw Nr 113033 na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości W. W., tj. W. S. w 1/12 części, M. K.w 1/12 części, B. M. w 1/12 części, E. W. w 3/12 częściach, E. C. w 3/12 częściach i B. Z. w 3/12 częściach i o zwrocie na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 3.064 zł - uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania i ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 3.303,61 zł powiększając je o kwotę 30.440 zł z tytułu zwiększenia się wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości i określił łączną kwotę odszkodowania do zwrotu na 33.744 zł, którą stosownie do udziałów (we wskazanych w decyzji kwotach) zobowiązani są wpłacić na rzecz Gminy Miasta wnioskodawcy zwrotu, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda opisał przebieg postępowania w sprawie (toczącego się od 1998 r.) i wskazał, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest sprawa zwrotu części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działka nr 34, która obecnie odpowiada działkom nr nr: 1072/194, 1072/195, 1072/224, 1072/226, 1072/227 (powstałym z podziału działki nr 1072/167) obr. 208 R-N M, stanowiącej własność Gminy Miasta, zapoczątkowana wnioskiem z dnia 7 stycznia 1998 r., złożonym u Prezydenta Miasta.

W analizowanej sprawie niesporna jest okoliczność, iż W. W. - właściciel działki nr 34, położonej w obr. 92 R. - N. M. umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 22 października 1971 r. Rep. A Nr 9012//71 sprzedał tę nieruchomość Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z realizacją budownictwa spółdzielczego, co zostało potwierdzone decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 grudnia 1968 r. znak BUN-I440/P-189/68 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej.

Wnioskiem z dnia 7 stycznia 1998 r. o jej zwrot wystąpili prawni spadkobiercy byłego właściciela: E. W., E. C., B. Z., W. S., M. K. i B. M. Następstwo prawne zostało udokumentowane postanowieniami Sądu Rejonowego w R. z dnia (...), sygn. (...) i z dnia (...) sygn. akt (...).

W oparciu o dokumentację geodezyjną złożoną w aktach sprawy ustalono, że część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 34 odpowiada działkom wymienionym w sentencji zaskarżonej decyzji.

Według art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a mianowicie: jeżeli po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu oraz gdy po upływie 10 lat, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Cel wywłaszczeniowy nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot konkretyzowała decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 grudnia 1968 r. stwierdzająca, że m. innymi działka nr 34 jest niezbędna Skarbowi Państwa pod realizację budownictwa spółdzielczego. Natomiast załącznik graficzny stanowiący integralną część tej decyzji określał rodzaj inwestycji i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji z powodu braku tej dokumentacji, zbędność przedmiotowej nieruchomości dla celu wywłaszczeniowego ustalił na podstawie aktualnego sposobu jej zagospodarowania. Treść protokołu z przeprowadzonej w dniu 25 maja 2005 r. rozprawy na gruncie wskazuje, że część nieruchomości wywłaszczonej odpowiadająca obecnie działkom wymienionych w sentencji pkt 1 zaskarżonej decyzji, została wykorzystana pod budowę elementów infrastruktury osiedlowej.

Część działki nr 1072/185 zagospodarowana jest fragmentem parkingu przy firmie M. - B. wraz z przyległym pasem drzew ozdobnych, terenem zielonym wraz ze znajdującym się na nim stołem do ping-ponga zbudowanym na betonowej podmurówce, metalowym stolikiem z ławeczkami, stałym grillem i metalową bramką do gry w piłkę nożną. Na przedmiotowej działce znajduje się również osiedlowy śmietnik, trzepak oraz fragment parkingu osiedlowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego ustalono, że ww. elementy infrastruktury osiedlowej zostały zrealizowane na przełomie lat 1999-2000 (pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 30 marca oraz 30 lipca 2009 r.), a więc po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Zrealizowanie zatem celu wywłaszczenia na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem z przekroczeniem terminu określonego w przepisie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi - w ocenie organu - przeszkody do jej zwrotu.

Zgodnie z art. 140 w zw. z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel nieruchomości w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, przy czym wysokość takiego odszkodowania nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości na dzień zwrotu, a jeżeli pozbawienie własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu ww. nieruchomości wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie może być większa niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania organ odwoławczy ustalił w oparciu o operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego P. K. na dzień 15 października 2009 r. Sporządzony operat określa wartość rynkową części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr nr: 1072/194, 1072/195, 1072/224, 1072/226, 1072/227 w obr. 208 R.-N. M., wysokość zwaloryzowanego odszkodowania oraz zmiany wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca przyjął, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wywłaszczenia była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod "realizację budownictwa spółdzielczego" a obecnie nieruchomość ta znajduje się na obszarze, gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, w terenie zieleni częściowo urządzonej wraz elementami małej architektury. Przeznaczenie nieruchomości w dniu wykupu było pod zabudowę spółdzielczą (tj. budownictwo mieszkalne), a obecnie ze względu na przeznaczenie gruntów sąsiednich - można przyjąć, że jest w części podobnie, w części z uwagi na sąsiedztwo zabudowy usługowo-handlowej jako komercyjne. To kwalifikuje nieruchomość w grupie centro-twórczej potencjalną możliwością zabudowy kubaturowej.

Jako podstawę wyceny nieruchomości przyjęto wartość rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. grunty z możliwością wykorzystania pod zabudowę. Zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi wycena została wykonana w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Do obliczeń przeanalizowano 14 transakcji niezabudowanych działek, w tym z obr. 208 R. N.-M. 11 transakcji, w okresie od początku 2007 r. do dnia wyceny. Porównywane nieruchomości były również zabudowane infrastrukturą osiedlową jak szacowana nieruchomość. Na podstawie zbioru cen transakcyjnych określono cenę średnią w wysokości 400,42 zł za 1 m2.

Na podstawie analizy transakcji i obserwacji rynku działek w R. o podobnym przeznaczeniu określono główne cechy różnicujące oraz ich zakresy mające wpływ na wartość, tj. położenie, kształt, uzbrojenie, dojazd. Badając przyjęty do analizy rynek określono procentowy wpływ poszczególnych cech nieruchomości oraz oceniono działki o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej ustalając współczynnik korygujący w wysokości 1,06. Wartość 1m2 gruntu po korekcie wyniosła 424,45 zł (w uzasadnieniu omyłkowo podano 124,45 zł). Łączna wartość wycenianych działek wg stanu z dnia wykupu i cen z dnia wyceny wynosiła 654.077,45 zł.

Odszkodowanie pieniężne za wywłaszczony grunt w wysokości 81.289,20 zł zostało zwaloryzowane przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na dzień wyceny za działki przewidziane do zwrotu wynosi 3.303,61 zł. Kwota zwaloryzowanego odszkodowania została powiększona o kwotę 30.440,36 zł, zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości i wynosi 33.743,61 zł. Stosownie do art. 217 ust. 2 ustawy zwaloryzowane odszkodowanie jest mniejsze niż 50% aktualnej wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego i podlega zwrotowi w całości.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody wnieśli: E. W., E. C., B. Z., W. S., B. M. i M. K. reprezentowani przez radcę prawnego A. M. oraz Gmina Miasto.

Skarga spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości skierowana została do części orzeczenia, w której Wojewoda ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania od zwracanej nieruchomości na kwotę 33.744 zł W szczególności skarżący nie zgadzają się z powiększeniem o kwotę 30.440 zł zwaloryzowanego odszkodowania tytułem zwiększenia wartości nieruchomości i podnieśli następujące zarzuty:

-

naruszenie art. 140 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem autora skargi wartość nieruchomości nie zwiększyła się, a nadto, skoro organ I instancji nie uznał aby istniały na nieruchomości elementy zwiększające jej wartość, to rzeczoznawca nie był upoważniony do czynienia w tym zakresie ustaleń;

-

naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie dnia zwrotu nieruchomości oraz poprzez oparcie decyzji w zaskarżonym zakresie na operacie szacunkowym rzeczoznawcy P. K., który przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnił skutki wynikające ze zmiany w planie miejscowym oraz otoczeniu nieruchomości (czego wyraźnie zabrania ustawa);

-

naruszenie § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez to, że operat, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja nie uwzględnia w ogóle nakładów, jakie będą konieczne do usunięcia z nieruchomości elementów wycenionych przez rzeczoznawcę;

-

naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

-

naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewyjaśnionym w sposób wystarczający stanie faktycznym oraz przy braku obiektywnej oceny materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagali się uchylenia decyzji Wojewody w zaskarżonej części i zasądzenia kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Gmina Miasto zaskarżyła decyzję Wojewody w całości domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarga podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Strona skarżąca powołała się w uzasadnieniu skargi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, w którym stwierdzono, iż jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nieruchomości nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W związku z tym, że w sprawie bezsprzecznie ustalona została realizacja celu wywłaszczenia, Wojewoda powinien był odmówić zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia (...) sygn. akt (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyłączył sędziów WSA w Rzeszowie od rozpoznania niniejszej sprawy, następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia (...) sygn. akt (...) wyznaczył do rozpoznania sprawy WSA w Lublinie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie odnieść się należy do skargi Gminy Miasto, jako dalej idącej, gdyż kwestionującej w ogóle zasadność zwrotu przedmiotowych nieruchomości.

W świetle bezspornych ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji żądaniem zwrotu objęta jest nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa od Walentego Woźniaka na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 października 1971 r. w formie aktu notarialnego zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z mocy art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) powoływanej w dalszym ciągu w skrócie jako "u.g.n.", do nieruchomości nabytych w tym trybie stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., a więc przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.

W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do treści art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazany art. 137 u.g.n. w ust. 1 zawiera legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Według tego przepisu powyższą przesłankę zwrotu nieruchomości uważa się za spełnioną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). W orzecznictwie, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przyjęto, iż istotne wobec tak sformułowanego przepisu jest ustalenie nie tyle stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości w chwili żądania zwrotu (ani tym bardziej w chwili orzekania o zwrocie), ile stanu w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a w szczególności ustalenie, czy w okresie tych 7 lat rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (por. wyrok SN z 6 marca 2002 r., III RN 11/01 - OSNP 2002, Nr 21, poz. 513, wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00 - niepubl., wyrok NSA z 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00- LEX nr 298527).

Jeżeli w powyższym okresie prac tych nie rozpoczęto, to nieruchomość podlega zwrotowi nawet gdyby niespełnione było drugie z kryteriów zbędności wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a więc gdyby w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, zrealizowano cel wywłaszczenia. I odwrotnie, jeżeli prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczętoby w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, lecz nie zakończono by ich w ciągu 10 lat od tego dnia, to również żądanie zwrotu byłoby zasadne. Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 u.g.n. mają bowiem charakter rozłączony w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Innymi słowy nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, Warszawa 2009, s. 924; G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz Warszawa 2008, s.500).

Należy przyznać, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd odmienny, w myśl którego jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Poza powołanym w skardze Gminy Miasta wyrokiem WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08 (LEX nr 477381) należy tu wskazać także wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08 (niepubl.) i wyrok NSA z 28 maja 2002 r., I SA 2743/00 (niepubl.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego kierunku orzecznictwa. Należy przy tym zaznaczyć, iż spotkał on się również z krytyczną oceną w piśmiennictwie. W szczególności w glosie Tadeusza Wosia do wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08 podniesiono, że taka wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. jest nie tylko contra legem wobec nie budzących wątpliwości postanowień tego przepisu, ale pozbawia jakiegokolwiek znaczenia wysiłki ustawodawcy mające na celu zdefiniowanie - po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym - stanu zbędności nieruchomości wywłaszczonej, których efektem są postanowienia tego przepisu. Wbrew temu, co postuluje Sąd w uzasadnieniu glosowanego wyroku "podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to również niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia".

Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości (Przegląd Prawa Publicznego nr 5/2010, s. 82-90).

Według prawidłowych ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji nabycie przedmiotowej nieruchomości umową notarialną z 22 października 1971 r. nastąpiło w związku z realizacją budownictwa spółdzielczego, co zostało potwierdzone decyzją o lokalizacji szczegółowej z (...) Nr (...) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej.

Określone elementy infrastruktury osiedlowej zostały zaś zrealizowane częściowo w 1990 r., a częściowo na przełomie lat 1999/2000, a więc ze znacznym przekroczeniem 10-letniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (a w części nawet już po złożeniu wniosku o zwrot 7 stycznia 1998 r.), co oznacza, że w rozumieniu powyższego przepisu (w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n.) nieruchomość stała się zbędna na cel, w związku z którym została nabyta. Uzasadniało to zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zaskarżona decyzja - wbrew zarzutowi strony skarżącej - nie narusza zatem powyższych przepisów, co czyni skargę Gminy Miasta niezasadną.

Nie zasługuje na uwzględnienie także skarga spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości: E. W., E. C., B. Z., W. S., B. M. i M. K. Skarga ta dotyczy jedynie wysokości orzeczonego zaskarżoną decyzją zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, które osoby te zobowiązane są zwrócić na rzecz Gminy Miasta, a ściśle rzecz biorąc kwoty 33.400 zł, o jaką odszkodowanie to zostało powiększone z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 140 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 142 ust. 1 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać o zwrocie odszkodowania, w tym również nieruchomości zamiennej oraz powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub właściwą jednostką samorządu terytorialnego - w zależności od tego, kto jest właścicielem w dniu zwrotu - a osobą (lub osobami), na rzecz których następuje zwrot. Ustanowiony w art. 142 ust. 1 u.g.n. wymóg, by w decyzji o zwrocie nieruchomości orzec także o zwrocie odszkodowania oraz dokonać rozliczeń, odnosi się do wszystkich elementów odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja powinna więc zawierać zarówno rozliczenie finansowe wynikające z tytułu zwrotu odszkodowania jak i zwrotu nakładów poczynionych przez Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego, zwiększających wartość zwracanej nieruchomości oraz orzeczenie o przejściu na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zamiennej.

Zasady rozliczeń między Skarbem Państwa lub określoną jednostką samorządu terytorialnego a osobą (osobami), na których rzecz następuje zwrot nieruchomości, regulują art. 139-141 oraz art. 217 ust. 2 i art. 227 u.g.n. W myśl art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi odzyskującemu nieruchomość nie przysługują roszczenia o przywrócenie jej do stanu istniejącego przed wywłaszczeniem, o odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości oraz za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości.

Według prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano elementy infrastruktury osiedlowej, takie jak śmietnik, trzepak i parking (wybudowane w 1990 r. zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania dla zespołu Centrum Handlowo-Usługowego z budynkami mieszkalnymi) wraz z przyległym pasem drzew ozdobnych i terenem zielonym. Znajdujące się na tym terenie ponadto stół do ping-ponga na betonowej podmurówce, metalowy stolik z ławeczkami, stały grill i metalowa bramka do gry w piłkę nożną zrealizowane zostały przez Spółdzielnię Mieszkaniową N. M. w R. na przełomie lat 1999/2000, a więc już po złożeniu wniosku o zwrot i - jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P. K. - nie zostały ujęte jako nakłady zwiększające wartość nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi spadkobierców poprzedniego właściciela zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów art. 140 ust. 3 i 4 u.g.n. jak też § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Chybiona jest w szczególności argumentacja, iż "skoro organ I instancji nie uznał, aby istniały na nieruchomości elementy zwiększające jej wartość, to rzeczoznawca nie był upoważniony do czynienia w tym zakresie ustaleń". Należy przypomnieć, iż poprzednia decyzja Wojewody z dnia (...), wydana w niniejszej sprawie orzekająca o uchyleniu decyzji Starosty z dnia (...) i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 300/08, który uznał, że decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zaś niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy uzupełnienie postępowania wyjaśniającego winien przeprowadzić organ odwoławczy, korzystając ewentualnie z możliwości, jakie daje art. 136 k.p.a.

Wojewoda, będąc z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszym ciągu w skrócie jako "p.p.s.a.", związanym oceną prawną i powyższymi wskazaniami co do dalszego postępowania, nie mógł ponownie przekazać sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji celem czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie zwiększenia wartości nieruchomości. Nie jest też prawdą, jakoby ustalenia te czynił rzeczoznawca.

Istnienie na nieruchomości elementów infrastruktury było bowiem stwierdzone we wcześniejszych stadiach postępowania, a rzeczoznawca dokonał jedynie ich wyceny.

Czynności rzeczoznawcy polegały na określeniu wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi, a także wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, które - stosownie do cyt. art. 140 ust. 4 u.g.n. - w razie zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu - powiększono o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu.

Wskazane elementy infrastruktury osiedlowej w sposób obiektywny zwiększają wartość nieruchomości, dlatego zasadnie rzeczoznawca uwzględnił je przy określaniu tej wartości. Wbrew wywodom skargi wzrost wartości nieruchomości nie musi wiązać się z korzyścią dla osób, na rzecz których jest ona zwracana. Jak wyżej zaznaczono, stosownie do art. 139 u.g.n nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy składając wniosek o zwrot nieruchomości powinni zatem ocenić, czy aktualny sposób i charakter jej zagospodarowania uzasadniają ten wniosek i czy będą oni mogli zagospodarować nieruchomość po jej odzyskaniu zgodnie ze swoimi zamiarami, w tym również zmienić sposób jej zagospodarowania (zob. cyt. Glosa T. Wosia do wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08).

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 140 ust. 4 u.g.n. przez błędne ustalenie dnia zwrotu nieruchomości i uwzględnienie - w oparciu o operat rzeczoznawcy - skutków wynikających ze zmiany w planie miejscowym oraz otoczeniu nieruchomości. Wbrew stanowisku autora skargi za dzień zwrotu nieruchomości, o jakim mowa w cyt. przepisie, należy uważać, nie dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości przez organ I instancji, lecz dzień, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna (zob. E.Mzyk, (w:) G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 484). Należy zauważyć, że dopiero z chwilą, gdy decyzja o zwrocie stanie się ostateczna, następuje skutek prawno-rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na wnioskodawców.

Upływ czasu między wydaniem decyzji przez organ I instancji o zwrocie nieruchomości a dniem, gdy orzeczenie w tym przedmiocie stanie się ostateczne bywa zaś niekiedy na tyle znaczny (w sprawie niniejszej ponad dwa i pół roku), że może ulec zmianie stan nieruchomości. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości na dzień 12 października 2009 r., zaś zaskarżona decyzja ostateczna została wydana 30 grudnia 2009 r. Odstęp czasowy między tymi datami nie jest więc znaczny, zaś brak jest podstaw do stwierdzenia, że po opracowaniu operatu, a przed wydaniem decyzji nastąpiła zmiana stanu nieruchomości bądź jej wartości. Rzeczoznawca, zgodnie z wymogiem określonym w art. 140 ust. 4 (zdanie trzecie) u.g.n. nie uwzględnił skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. O zmianie przeznaczenia w planie miejscowym nie można w ogóle mówić, skoro na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość nie obowiązuje obecnie plan zagospodarowania przestrzennego.

W dacie zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa teren ten przeznaczony był pod zabudowę spółdzielczą (tj. budownictwo mieszkalne). Obecnie ze względu na przeznaczenie gruntów sąsiednich rzeczoznawca przyjął, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest w części podobne, a w części - z uwagi na sąsiedztwo zabudowy usługowo-handlowej - należy je określić jako komercyjne.

Ostatecznie wartość nieruchomości w dacie zbycia i w dacie zwrotu jest według operatu, przy pominięciu wartości nakładów, taka sama, co samo przez się przeczy tezie o niedopuszczalnym uwzględnieniu zmian, o jakich mowa w omawianym przepisie.

Skarga nie wyjaśnia na czym polega naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 140 ust. 3 u.g.n., który to przepis określa sposób ustalenia zwracanej kwoty odszkodowania w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Uniemożliwia to bliższe odniesienie się do tego zarzutu. Z treści operatu szacunkowego wynika zaś, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania odniesiono tylko do powierzchni objętej zwrotem (tj. 1541 m2).

Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia § 24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten nie ma w sprawie niniejszej zastosowania, gdyż strona nie wykazała, by istniała konieczność nakładów na przywrócenie nieruchomości do stanu umożliwiającego korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, a zwłaszcza by nakłady te przekraczały wartość samej nieruchomości. Trzeba też przypomnieć, iż zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, a poprzedniemu właścicielowi nie służy roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego ani o odszkodowanie za zmianę stanu nieruchomości, wobec czego rzeczą osób ubiegających się o zwrot nieruchomości jest rozważenie opłacalności występowania z wnioskiem w tym przedmiocie.

Brak jest przy tym podstaw prawnych do żądania, by operat szacunkowy określał wysokość nakładów koniecznych do usunięcia z nieruchomości elementów zbędnych dla skarżących - wnioskodawców zwrotu.

Zarzucone w końcowej części skargi pominięcie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 140 u.g.n. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie w osnowie decyzji istotnie powołano tylko art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i mający charakter kompetencyjny art. 9a u.g.n, to w jej uzasadnieniu przywołano zarówno art. 140 u.g.n. jak też inne przepisy tej ustawy.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego: art. 11 oraz art. 7 i 77 k.p.a. Organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego, a swojej ocenie poddał cały zebrany w sprawie materiale dowodowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił też zasadność przesłanek, jakimi się kierował przy załatwieniu sprawy. Żądanie strony, by organ dokonywał indywidualnej oceny każdego z elementów nakładów na nieruchomość, które wycenił rzeczoznawca, i uzasadniał, iż zwiększają one wartość nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie w sytuacji, gdy organ uznał za wiarygodny operat szacunkowy i aprobował jego ustalenia i wnioski, a ocena ta nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów.

Ubocznie wypada zauważyć, że zaskarżoną decyzją uchylono pkt 1I decyzji organu I instancji i orzeczono o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w pkt 1II decyzji pierwszoinstancyjnej (punktu II ta decyzja nie zawierała). Uchybienie to stanowi jednak oczywistą omyłkę i może zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.