Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801655

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 29 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 408/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec.

Sędziowie: NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. S.-A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.S.-A.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Na wniosek S. S.-A. Prezydent Miasta L. decyzją nr (...) z dnia (...) r., znak: (...) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej budowie budynku mieszkalnego II-kondygnacyjnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr ew. (...), położonej przy ul. (...) w L. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona analiza obszaru zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określiła możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Ponadto decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi a stronom postępowania zapewniono czynny udział w sprawie. Projekt decyzji został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów w L. w zakresie obsługi komunikacyjnej. Wraz z wnioskiem inwestorka złożyła zawartą w dniu (...) r. umowę dzierżawy nieruchomości oznaczonej jako dz. nr ew. (...) o pow. (...) ha, położonej w miejscowości B. D. gm. K., co oznacza iż wnioskodawczyni posiada łącznie z działką nr (...) wskazaną jako teren realizacji inwestycji (...) ha gruntów rolnych.

Odwołanie od tej decyzji złożyła współwłaścicielka działki sąsiedniej nr ew. (...) M. J., która nie zgadza się na realizację piekarni w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki. Wskazała, że w poprzedniej decyzji dotyczącej realizacji tej samej inwestycji, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. stwierdzono, że w obszarze analizowanym podstawową formą zagospodarowania są użytki rolne i że na tym obszarze nie występują budynki usługowe. W związku z tym, że planowana inwestycja nie mieściła się w powyższych kryteriach odmówiono decyzją nr (...) z dnia (...) r. warunków zabudowy. Ponadto wnioskowana inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszając zasadę dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji przez wprowadzenie obcej w obszarze rolniczym formy zagospodarowania tj. budynku usługowo mieszkaniowego z usługami w parterze (piekarnia), co wyklucza ustalenie warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej. Ponadto odwołująca wskazała, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zmieniły się od czasu wydania poprzedniej decyzji.

W odpowiedzi na odwołanie w piśmie z dnia (...) r. S. S.-A. wyjaśnia, że zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu stosownej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, która dopuściła możliwość realizacji inwestycji. Wyjaśniła, że działkę nr (...) o pow. (...) ha zamierza zabudować w 1/3 jej powierzchni. Ponadto na nieruchomości powstanie budynek gospodarczy niezbędny do prowadzenia działalności rolniczej a pozostała część będzie wykorzystana pod uprawy rolne. Na działce prowadzona będzie zarówno działalność rolnicza, jak i gospodarcza. Ponadto wskazała, że na działce dzierżawionej uprawia zboże niezbędne do produkcji mąki. Piekarnia będzie stanowiła ułatwienie w dostępie do towaru pierwszej potrzeby dla właścicieli i użytkowników sąsiednich nieruchomości. Wnioskodawczyni jest członkiem (...), którego celem jest upowszechnianie rolnictwa ekologicznego, produkcji ekologicznych towarów i świadczenia związanych z nimi usług, a także ich promocji wśród konsumentów. Wnioskodawczyni wskazała, w jakiej odległości i jaka zabudowa występuje w pobliżu analizowanego obszaru. S. S.-A. wyjaśniła poza tym, że M. J. jest siostrą zmarłego ojca wnioskodawczyni i od zakończenia między stronami sprawy o dział spadku i podział majątku wspólnego utrudnia wnioskodawczyni realizacje inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia (...) r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia (...) r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy powołując się na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał, że zupełnie niezrozumiałe jest, że w tej samej sprawie dwa lata później wydana została zupełnie odmienna w zakresie rozstrzygnięcia decyzja przez organ pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z treści odwołania złożonego przez M. J. w przedmiotowej sprawie dla takiej samej inwestycji wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta L. decyzja odmowna (...) z dnia (...) r.

Organ odwoławczy wskazał, że z części tekstowej wykonanej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym w sąsiedztwie przedmiotowego terenu znajdują się:

* od strony północnej: działki nr (...), (...), (...), 1, 2, 3, 4, 5, 6: niezabudowane grunty rolne, działka nr 7: droga wewnętrzna, działki nr 8, 9 i 10: niezabudowane grunty rolne;

* od strony wschodniej: działki nr (...) i (...): wolne od zabudowy grunty rolne, działka nr (...): zabudowana siedliskiem rolnym z budynkami parterowymi (mieszkalnym i gospodarczymi), działka nr (...) i (...) zabudowana siedliskiem rolnym z budynkami parterowymi (mieszkalnym i gospodarczymi);

* od strony południowej, działka nr (...): ul. (...) (droga gminna), działka nr (...), (...), (...), (...), (...), (...): wolne od zabudowy grunty rolne, działka nr (...): droga wewnętrzna, działka nr (...) zabudowana siedliskiem rolnym (dwa budynki mieszkalne I i II kondygnacyjne oraz parterowe budynki gospodarcze);

* od strony zachodniej: działka nr (...): wolny od zabudowy grunt rolny, działka nr (...): ul. (...) (droga gminna), działka nr (...) zabudowa dawnym zespołem dworsko-parkowym (...).

Z wykonanej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zagrodowa (siedliskowa). Wnioskodawczyni występuje po raz drugi o realizację budynku mieszkalnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej.

Kolegium zwróciło uwagę, że wniosek S. S.-A. dotyczy realizacji zabudowy zagrodowej. Działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część tego gospodarstwa rolnego. Natomiast działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.

Zdaniem Kolegium mając na uwadze powyższe - komercyjna działalność usługowa w postaci piekarni nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej ponieważ nie jest zapleczem i bazą gospodarstwa rolnego. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego zbędna jest bowiem piekarnia. Siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Natomiast trwałość gospodarstwa rolnego S. S.-A. trudno wywieść z posiadanego przez nią areału gruntów rolnych o łącznej powierzchni (...) ha, z których grunty o pow. (...) ha, położone są w miejscowości B. D. gm. K. i wnioskodawczyni włada nimi na podstawie umowy dzierżawy (umowa dzierżawy zawarta w dniu (...) r. na trzy lata). Pozostałe grunty orne o pow.(...) ha, położone są w L. przy ul. (...). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powstają wątpliwości, czy zabudowa zlokalizowana na działce nr (...), położonej w L. będzie służyła bezpośrednio działce nr (...) położonej w miejscowości B. D. w gminie K.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ pierwszej instancji powinien badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, czy jest w istocie zabudową mieszkaniową. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy wypowiedzieć się w tym przedmiocie, jak i dołączyć do akt sprawy decyzję nr (...) z dnia (...) r. i wyjaśnić jakie zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy spowodowały wydanie odmiennej w zakresie rozstrzygnięcia decyzji dotyczącej tej samej inwestycji.

S. S.-A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...)., znak: (...), zarzucając przedmiotowej decyzji: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż organ I instancji w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie oraz wydał decyzję naruszającą art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy materiał dowodowy zebrany w toku I instancji oraz decyzja Prezydenta Miasta w sprawie pozbawiona jest jakichkolwiek wad skutkujących koniecznością jej uchylenia. Ponadto organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, że decyzja odmowna nr (...) z dnia (...) r. wydana przez Prezydenta Miasta L. w sprawie nr (...). dotyczyła tożsamej inwestycji, a w konsekwencji uznanie, iż w obrocie prawnym istnieją dwie wzajemnie sprzeczne decyzje administracyjne dotyczące tożsamej sytuacji faktycznej. Organ wybiórczo i nieprzekonująco ocenił zgromadzony w sprawie materiał i błędnie uznał, że planowana działalność usługowa nie jest zapleczem i bazą gospodarstwa rolnego.

Skarżąca wskazała również na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji dowolne uznanie, iż nie było przesłanek do wydania korzystnej dla skarżącej decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że wskazane uwagi odwołującej, niesłusznie zdaniem skarżącej wzięte zostały pod uwagę przez organ II instancji i ograniczają się do twierdzenia, iż w sprawie została już wydana decyzja organu dotycząca tego samego stanu faktycznego. Tymczasem wniosek skarżącej oraz decyzja nr (...) wydana w sprawie (...) dotyczy zupełnie odmiennego w swej treści wniosku S. S.-A., aniżeli decyzja Odmowna nr (...). Zgodnie bowiem z treścią wniosku w sprawie (...). Skarżąca wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budynku usługowo-mieszkalnego z usługami na parterze (piekarnia) podpiwniczonego z garażem, zaś w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi wniosek dotyczy: budowy budynku mieszkalnego II-kondygnacyjnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na tej samej nieruchomości, tj. działce o nr ewid. (...) położonej przy ul. (...) w L.

Zdaniem skarżącej fakt, iż wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczy inwestycji w zabudowie zagrodowej wpływa diametralnie na okoliczności sprawy, powodując zarazem, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki opisane prawem dla jej zatwierdzenia przez organy administracji publicznej. Ponadto podnioła, iż wnioskowana inwestycja w postaci prowadzenia piekarni będzie zapleczem oraz bazą gospodarstwa rolnego. Nie można zdaniem skarżącej przyjmować z góry, iż dana inwestycja miałaby służyć innym celom niż opisane we wniosku oraz wyjaśnieniach strony złożonych w toku sprawy. Wskazać należy, iż okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie powodowały konieczności uchylenia decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pozwalając zdaniem skarżącej na wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzja z dnia (...) r. (nr (...)), którą orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - zwanej dalej "k.p.a." - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, a braki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) są na tyle istotne, że nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w ramach kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 136 k.p.a. W szczególności jak wynika z brzemienia tego przepisu możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z tego powodu, że organ niższej instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732).

Należy wskazać, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: z 2012 r., poz. 467 z późn. zm.), która jest przedmiotem niniejszej sprawy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Trafnie podniesiono w skardze, że organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowi naruszenie także tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było wystarczających podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzeniem przez niego gospodarstwem rolnym rzeczywiście służy funkcji deklarowanej, tj. prowadzeniu gospodarstwa rolnego, czy jest w istocie zabudową mieszkaniową. S. S.-A. wystąpiła z wnioskiem ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego II-kondygnacyjnego z częścią usługową w parterze (piekarnia) i garażem w kubaturze oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej.

Przekazując sprawę i formułując zalecenia dla organu I instancji organ odwoławczy ustalił dokładnie na podstawie akt sprawy jakie jest zagospodarowanie terenów sąsiednich. Wskazał przy tym, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy i główny środek dowodowy, na podstawie którego organ ustala stan faktyczny sprawy, niezbędny do wydania decyzji w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił bowiem dokładnie - biorąc pod uwagę odległość i przeznaczenie - w jaki sposób są zagospodarowane działki sąsiednie.

Na podstawie tej analizy przyjął, że w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa zagrodowa.

Mając na względzie te ustalenia Kolegium wyjaśniło, co stanowi działkę siedliskową (zagrodową) i co należy rozumieć poprzez zamiar realizacji zabudowy zagrodowej. Poza tym Kolegium podniosło, że jego zdaniem - komercyjna działalność usługowa w postaci piekarni nie stanowi elementu zabudowy zagrodowej, ponieważ nie jest zapleczem i bazą gospodarstwa rolnego. Dla prowadzenia gospodarstwa rolnego zbędna jest bowiem piekarnia.

Zdaniem Sądu tak ustalony stan faktyczny sprawy, jak i jednoznacznie określony wniosek nie pozostawiają wątpliwości i nie wymagają dodatkowego wyjaśnienia. W sprawie został już zgromadzony materiał dowodowy, przedmiot sprawy i jego ramy są już również ustalone.

Ponadto w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że strona wcześniej składała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, która miała być zlokalizowana na tej samem działce, jak i to, że organ nie uwzględnił tego wniosku. Za nieuzasadnione w związku z tym należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że w tej samej sprawie dwa lata wcześniej została wydana inna decyzja w zakresie rozstrzygnięcia przez organ I instancji i za zbędne okazuje się uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie przez organ I instancji - jakie zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy spowodowały wydanie odmiennej decyzji.

W orzecznictwie wskazuje się, że podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 216/14, publ. Lex nr 1488428).

Uznając zatem naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego, to jest art. 136 i 138 § 1 i 2 k.p.a., w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skarga, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), podlegała uwzględnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium - w ramach kompetencji organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty - oceni zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy z punktu widzenia wypełnienia ustawowych przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uwzględniając ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.