Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801640

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 29 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 359/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek.

Sędziowie NSA: Witold Falczyński (sprawozdawca), Krystyna Sidor.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w P. z dnia (...) września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia (...) września 2013 r., znak: (...) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zamontowania dodatkowych drzwi otwieranych na klatkę schodową w lokalu przy ul. K.

W dniu (...) października 2013 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że przedmiotowe drzwi nie są drzwiami dodatkowymi, lecz stanowią drzwi główne. Szerokość drogi ewakuacyjnej na klatce schodowej po całkowitym otwarciu drzwi pomiędzy skrzydłem drzwi a pochwytem poręczy wynosi 70 cm. Szerokość spocznika wynosi 128 cm, a szerokość użytkowa biegu schodów wynosi 109 cm. M. M. oświadczyła, że przedmiotowe drzwi zostały zamontowane w listopadzie 2012 r. i otwierają się na zewnątrz ze względów bezpieczeństwa jej niepełnosprawnego dziecka.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie montażu drzwi w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w P. przy ul. K., w sposób zapewniający niezbędną minimalną szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej na klatce schodowej wynoszącą 1,20 m, określając termin ich wykonania do dnia 28 lutego 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez M. M. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych naruszyła warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszyć wymaganej szerokości tej drogi". Natomiast zgodnie z treścią § 242 ust. 2 ww. rozporządzenia "dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób".

Tak więc szerokość drogi ewakuacyjnej po otwarciu drzwi lokalu nr 25 wynosząca 70 cm nie spełnia wymogów technicznych.

Podnoszone w odwołaniu argumenty skarżącej nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji.

Organy nadzoru budowlanego działają w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i obowiązujące przepisy Prawa budowlanego.

Podnoszony w odwołaniu argument dotyczący trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej, z punktu widzenia czysto ludzkiego może być uzasadniony, to jednak nie daje podstawy do odstąpienia przez organ od podejmowania działań przewidzianych w ustawie Prawo budowlane. Ustawodawca nie przewidział bowiem uznaniowego podejścia do danej sprawy i z przyczyn społecznych do zadośćuczynienia żądaniu skarżącej.

Zarzuty naruszenia warunków technicznych w budynku mieszkalnym przy ul. K., względem szerokości biegu schodów spocznika drzwi dymnych, długości korytarza, rozwiązań gazowych i energetycznych budynku czy innych części budynku nie mają - zdaniem organu odwoławczego - znaczenia dla toczącego się postępowania, gdyż dotyczy ono tylko robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym przy ul. K. Wyżej wymienione zastrzeżenia skarżącej nie są przedmiotem tego postępowania i w razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności wskazanych w nich rozwiązań z obowiązującymi przepisami właściwym do rozpatrzenia ewentualnego wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. M. M. zarzuciła:

a)

naruszenie prawa materialnego przez organy obu instancji, polegające na obrazie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż wymiana drzwi wejściowych do mieszkania polegająca na zamianie skrzydła drzwiowego z lewego na prawe jest robotą budowlaną zdefiniowaną w przytoczonych i zastosowanych przy ferowaniu decyzji przez organy obu instancji przepisach, podczas gdy w rzeczywistości nie jest to czynność tego rodzaju, co skutkuje wydaniem decyzji bez stosownego umocowania prawnego i faktycznego;

b)

naruszenie przepisów postępowania poprzez nie przeprowadzenie postępowania w zakresie zgodności architektonicznych klatki schodowej oraz budynku położonego w P. przy ul. K. z obowiązującymi uregulowaniami i dyspozycjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane skutkujące tym, iż nawet przy przyjęciu, iż wymiana drzwi była naruszeniem norm budowlanych, to w zestawieniu z faktem braku zgodności wszystkich parametrów budowlanych klatki schodowej budynku położonego w P. przy ulicy K., ponowny demontaż i montaż drzwi w mieszkaniu absolutnie nie spełni zadość zachowaniu warunków bezpieczeństwa drogi ewakuacyjnej wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).

c)

naruszenie prawa materialnego, przez organy obu instancji, polegające na obrazie przepisu § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie - w odniesieniu do budowli wzniesionej i oddanej do użytkowania na przełomie roku 1960/1961, a tym samym przed obowiązywaniem przywołanego przepisu stanowiącego podstawę wydanej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o:

1)

uchylenie zaskarżonych decyzji organów I oraz II Instancji w całości jako zapadłych bez podstawy prawnej oraz faktycznej, jak też bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy;

2)

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji;

3)

zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1260 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, w świetle dyspozycji § 2 cyt. przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Oceniając w powyższym aspekcie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. należy stwierdzić, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W sprawie bezsporna jest okoliczność, że M. M. wykonała w listopadzie 2012 r. roboty budowlane polegające na wymianie drzwi wejściowych do jej mieszkania przy ul. K. w P. Zamontowane drzwi otwierają się na zewnątrz, a po ich całkowitym otwarciu szerokość drogi ewakuacyjnej na klatce schodowej pomiędzy skrzydłem drzwi a pochwytem poręczy wynosi 70 cm.

Zgodnie z § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi, przy czym w świetle dyspozycji ust. 2 tego przepisu, najmniejsza szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej (dopuszczalna w sytuacji, gdy jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób) wynosi 1,2 m. Trafne jest zatem stanowisko zaskarżonej decyzji, że szerokość drogi ewakuacyjnej po całkowitym otwarciu drzwi lokalu skarżącej, wynosząca 70 cm, nie spełnia powyższego warunku.

W tych okolicznościach zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał M. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a konkretnie wykonanie montażu drzwi w lokalu należącym do skarżącej przy ul. K. w P. w sposób zapewniający niezbędną minimalną szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej na klatce schodowej wynoszącą 1,20 m.

Wątpliwości może budzić wskazanie w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) dalej powoływanej jako "Pr. bud."

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że roboty budowlane polegające jedynie na wymianie drzwi wejściowych, bez jednoczesnego wykonywania innych robót mających na celu przywrócenie wartości użytkowej całego obiektu budowlanego bądź jego znacznej części, nie stanowią remontu lecz bieżącą konserwację w rozumieniu art. 3 pkt 8 Pr. bud. Prowadzi to do stwierdzenia, że zastosowanie w sprawie winien mieć art. 66 Pr. bud., a nie art. 51 Pr. bud.

W tym zakresie zarzut skargi należy więc uznać za zasadny. Uchybienie powyższe nie może jednak uzasadniać uwzględnienia skargi, bowiem nie miało wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 66 ust. 1 Pr. bud., który winien być w sprawie zastosowany, stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Cytowany przepis ma na celu umożliwienie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu odpowiadającego wymogom bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego. Ograniczenie drogi ewakuacyjnej, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należy bowiem utożsamiać z naruszeniem bezpiecznego użytkowania budynku, jako obiektu budowlanego, gdyż naruszenie to wpływa na stan techniczny przedmiotowego budynku jako całości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2513/13, wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 61.14, wyrok WSA w Lublinie z 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 107/12, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2304/12 - wszystkie dostępne w CBOSA).

W wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 873/12 (LEX nr 1343077) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że wprawdzie przepis art. 66 ust. 1 Pr. bud. odnosi się do obiektu budowlanego, jednak za uzasadnioną należy przyjąć możliwość zastosowania rozwiązań w nim przewidzianych również w konkretnym lokalu lub lokalach, gdyby zagrożenie dla życia lub zdrowia, będące skutkiem wykonania w nim określonych robót budowlanych miało dotyczyć pozostałych mieszkańców budynku, albo gdy chodzi o utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przytoczone poglądy orzecznictwa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzi to do wniosku o spełnieniu przesłanek z art. 66 ust. 1 Pr. bud. (poza przypadkiem wskazanym w pkt 4 tego przepisu) i konieczności wydania przez właściwy organ nakazu wykonania określonych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a więc takich czynności, które wskazano w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. utrzymanej w mocy przez decyzję zaskarżoną, lecz co do którego to nakazu organ powołał niewłaściwy przepis prawa materialnego.

Jak wyżej wskazano, naruszenie przez organy prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w oparciu o art. 66 ust. 1 Pr. bud., który winien stanowić w sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia, należałoby wydać wobec skarżącej identyczny nakaz. Naruszenie prawa materialnego uzasadnia zaś uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (por. A.Kabat (w:) B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie II, Wolters Kluwer Polska, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 314).

Pozostałe zarzuty skargi należy uznać za chybione. W szczególności nie można podzielić stanowiska skarżącej, że w sytuacji gdy budynek, w którym usytuowany jest lokal skarżącej został wybudowany w latach 1960-1961, nie mogą być do niego stosowane przepisy rozporządzenia wydanego w 2002 r. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było bowiem konsekwencją robót budowlanych (wymiany drzwi) wykonanych przez skarżącą w 2012 r. Obligowało to skarżącą do wykonania ich w sposób nie naruszający obowiązujących w tym czasie przepisów.

I odwrotnie, niezasadne jest żądanie przez skarżącą przeprowadzenia postępowania "w zakresie zgodności architektonicznych klatki schodowej oraz budynku położonego w P. przy ulicy K. z obowiązującymi uregulowaniami i dyspozycjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane...", skoro wydane w sprawie decyzje odnoszą się tylko - jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - do robót budowlanych wykonanych w lokalu skarżącej.

Końcowo należy podkreślić, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Pr. bud. (który to przepis winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie),

a w szczególności użyty w niej zwrot "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści tego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz ma obowiązek wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Dlatego też organ nie mógł odstąpić od wydania decyzji w tym przedmiocie ze względu na podnoszącą przez skarżącą okoliczność stanu zdrowia jej dziecka, które w chwili paniki bądź zdenerwowania nie będzie w stanie samodzielnie opuścić mieszkania przy drzwiach otwierających się do wewnątrz. W tym miejscu należy wszakże wyjaśnić, że przepisy zarówno ustawy jak też rozporządzenia nie zakazują montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania, o ile takie rozwiązanie nie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń pożarowych, w szczególności, jeżeli sposób umieszczenia i otwierania drzwi nie narusza wymagań prawa dotyczących drogi ewakuacyjnej. § 242 rozporządzenia określający szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych stanowi w ust. 4, że skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Nieprawidłowa jest jednak spotykana niekiedy wykładnia pojęcia "całkowite otwarcie drzwi", według której chodzi o ustalenie, w jakim maksymalnie stopniu dochodzi do zmniejszenia "światła drogi ewakuacyjnej". Prawne znaczenie ma jedynie szerokość drogi ewakuacyjnej ustalona po całkowitym otwarciu drzwi, a nie ich uchyleniu pod jakimś innym kątem (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2304/12 - LEX nr 1495257). Zawarta w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna (k. 9 akt I inst.) wskazuje jednak, że w przypadku przedmiotowych drzwi w lokalu skarżącej nie jest możliwe otwarcie ich pod kątem 180 (, przy którym nie ograniczałyby one w ogóle szerokości drogi ewakuacyjnej. Wobec zamontowania ramy drzwi przy wewnętrznej krawędzi ściany możliwe jest otwarcie drzwi najwyżej pod kątem 90 (, przy którym następuje jednak, wskazane w zaskarżonej decyzji, zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.