Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801638

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 29 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 356/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec.

Sędziowie: NSA Maria Wieczorek-Zalewska, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 15 lutego 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek K. J. o sprawdzenie legalności z prawem budowlanym inwestycji polegającej na budowie w 2006 r. przez Wójta Gminy W. drogi gminnej na działce nr 176 w miejscowości Ś. Działka ta graniczy z działką nr 46 stanowiącą jej własność. Ponadto na działce nr 174, również graniczącej z jej działką od strony południowej, urządzono drogę gminną, utwardzając jej nawierzchnie tłuczniem, bez dokonania właściwego pomiaru. W tym przypadku wytyczenie drogi polegało na wskazaniu granic drewnianą tyczką przez radnego wsi Ś. w 2012 r.

Decyzją z dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na Gminę W. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 maja 2014 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanej drogi wewnętrznej do stanu zgodnego z prawem. Miałyby one polegać na remoncie ubytków jezdni masą bitumiczną, spryskaniu powierzchni asfaltowej emulsją asfaltową i zasypanie grysem, wykonaniu mijanek oraz odnowieniu lub wymianie i wprowadzeniu dodatkowego oznakowania pionowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na działce nr 176 znajduje się drogi wewnętrzna, stanowiąca dojazd do zabudowań mieszkalnych i gospodarczych usytuowanych po jej obu stronach. Droga bierze początek od drogi wojewódzkiej Ł. - W. - K., a kończy się w granicy działki nr 176, łącząc się z drogą powiatową Ś. - W. D. - Z. Na początku droga posiadała nawierzchnię gruntową, następnie w latach 70-tych została ulepszona żużlem. W 2006 r. nawierzchnia żużlowa została pokryta dywanikiem bitumicznym o grubości około 4cm. Roboty wykonała Gmina W. bez uzyskania stosownych dokumentów. Podczas czynności kontrolnych nie odnaleziono znaków geodezyjnych umożliwiających ustalenie przebiegu pasa drogowego oraz zlokalizowania wykonanej jezdni. Obecnie jezdnia posiada szerokość od 3,9 m do 4,2 m oraz pobocza o szerokości od 1,65 m do 4m. W lokalizacji 0 + 200 m wykonano rów odwadniający, z którego wody opadowe przepustem, a następnie otwartym rowem są odprowadzane do rzeki Bystrzycy. Z uzyskanej ekspertyzy technicznej wynika, że jezdnia wykonana jest prawidłowo, użyte do budowy masy posiadały wymagane orzeczenia o jakości i przydatności do produkcji, w zakresie spadków poprzecznych oraz grubości nawierzchni jest zgodna z przedmiarem robót i normatywem technicznym. Także spadki niwelety podłużnej są zgodne z normą. Podbudowa żużlowa posiada odpowiednią grubość i ułożenie odpowiadające tej klasie drogi. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 51 ust. 7 prawa budowlanego jeśli roboty budowlane w przypadkach innych, niż określone w art. 48 albo 49b, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenie organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy. Te zaś przepisy stanowią, że właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, lub nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. W tym przypadku wykonanie mijanek, wobec szerokości jezdni wynoszącej 2m, a więc jednego pasa 2m, wynika z § 15 Dziennika Ustaw nr 43 z dnia 19 maja 1999 r. Z kolei odnowa lub wymiana znaków drogowych oraz ich uzupełnienie podyktowane jest przepisami instrukcji w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach. Organ zaznaczył, że sprawa drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr 174 została przedstawiona stronie w piśmie z dnia 15 marca 2013 r.

Decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Zdaniem Inspektora wykonane roboty należy potraktować jako przebudowę, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ponieważ roboty zostały wykonane bez wymaganego przepisami art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zgłoszenia, zasadnie zastosowano tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i 51 tej ustawy. W celu doprowadzenia samowolnie dokonanej przebudowy drogi do stanu zgodnego przepisami konieczne było wykonanie robót i czynności określonych w sporządzonej w sprawie ocenie technicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J. stwierdziła, że na działce gminnej nr 174 graniczącej od południa z jej działką nr 46 urządzono drogę gminną bez wytyczenia jej granic. Wysypano warstwę piachu i utwardzono nawierzchnię tłuczniem. Uznano, że jest to droga wewnętrzna i odstąpiono od wyjaśnień i żądań, nie rozstrzygając ich zgodnie ze stanem faktycznym. Z kolei na działce 176, graniczącej od północy z jej działką, została wybudowana droga gminna z nawierzchnią bitumiczną, o szerokości 4m, bez wytyczenia geodezyjnego i bez uzyskania wymaganych dokumentów. Droga, która według dokumentacji geodezyjnej powinna mieć 12 m szerokości, w rzeczywistości ma maksymalnie do 9m, ponieważ część ogrodzeń posesji jest w pasie drogowym nawet do 3m. Odległość jezdni od niektórych ogrodzeń wynosi poniżej 1 m i brakuje poboczy. Droga ta łączy drogę powiatową z drogą wojewódzką 808, stanowi również objazd o dużym natężeniu ruchu samochodowego, pojazdów motorowych i rowerowych oraz ruchu pieszego. Skarżąca zaznaczyła, że obie drogi od zawsze były drogami gminnymi, jedynie Wójt określił je jako wewnętrzne. W jej ocenie nie dokonano wytyczenia geodezyjnego działki po której biegnie droga, a wykonanie mijanek jedynie doprowadzi do jej poszerzenia, bez znajomości przebiegu granic działek sąsiednich. W ocenie skarżącej decyzja organu sankcjonuje sprzeczne z prawem wybudowanie drogi asfaltowej i narusza prawo utrzymując w mocy decyzję nakazująca wykonanie określonych robót budowlanych drogi bez ustalenia przebiegu jej granic. Najpierw należy dokonać geodezyjnego wytyczenia granic działek nr 176 i 174, a dopiero potem wykonanie robót budowlanych, w tym również poboczy w celu doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem i w ten sposób stworzenia bezpieczeństwa użytkownikom.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo stwierdził, że w sytuacji, gdy organ dysponuje kopią mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to brak jest podstaw do podważania przebiegu zaznaczonych na mapie granic.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim nie ma racji skarżąca twierdząc, że zlokalizowana na działce 174 droga jest drogą publiczną. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 ustawy dzieli drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe wojewódzkie, powiatowe, gminne). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Jasne jest, że w świetle powołanych przepisów drogą wewnętrzną jest droga, która nie spełnia warunków technicznych i prawnych pozwalających zaliczyć ja do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy do dróg gminnych są zaliczane drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg, które stanowią uzupełnienie występujących w danej gminie dróg powiatowych, wojewódzkich lub krajowych. Służą one lokalnym potrzebom. Stanowią własność gminy, która ma obowiązek łożenia na ich utrzymanie. Uprawnienie do zaliczenia do tej kategorii dróg posiada rada gminy, która dokonuje tego w formie uchwały po zasięgnięciu opinii (niewiążącej) właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Akta sprawy nie zawierają jakichkolwiek danych, pozwalających na stwierdzenie, że w sprawie omawianej drogi Rada Gminy podejmowała uchwałę o zaliczeniu jej do kategorii drogi gminnej. Konsekwentnie organy określają działkę nr 176 jako drogę wewnętrzną i w ten sposób została opisana w rejestrze gruntów (k.2 akt sprawy). Jednocześnie zauważyć trzeba, że wymieniając w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) drogi jako budowle zaliczone do obiektu budowlanego nie wskazuje się na ich charakter. Prowadzi to do wniosku, że przez pojęcie budowli należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Z przeprowadzonych w dniach 6 marca 2013 r. i 25 czerwca 2013 r. oględzin wynika, że w 2006 r., czyli w dacie wykonywania robót budowlanych droga faktycznie istniała, posiadała nawierzchnię żużlową i była użytkowana, stanowiła zatem budowlę w rozumieniu powołanego przepisu. Skłonić zatem należy się do poglądu, że położenie na podsypce żużlowej warstwy asfaltu o grubości 4 -4,2 cm, co wynika ze złożonej w sprawie oceny technicznej drogi z maja 2013 r. i wykonanie w części rowów odwadniających stanowiło jej przebudowę, rozumianą zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane, jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy prawo budowlane tego rodzaju roboty wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Efektem jego braku było wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że istota art. 51 ust. 1 pkt 2, który zastosowano w sprawie, polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2140/10 - LEX nr 1138086; z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 228/07 - LEX nr 468751; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1632/10 i z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1350/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaznaczyć trzeba, że formułując zarzuty wobec decyzji skarżąca ograniczała się do wskazania konieczności wytyczenia geodezyjnego działek 176 i 174. nie wskazując jednak, także w toku postępowania, aby w wyniku wykonanych robót naruszono jej prawo własności. Co więcej z treści odwołania sadzić należy, ze jej zastrzeżenia dotyczą korzystania z drogi przez sąsiadów, którzy niszczą jej ogrodzenie, czy spychania zimą śniegu na ogrodzenie, furtkę i bramę. Nie ma w tej sytuacji podstaw do kwestionowania stanowiska Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uważa przebieg zaznaczonych na mapie granic za zachowany. Oczywiste jest też, że obowiązki, jakie nałożono na inwestora wynikają z powołanej już oceny technicznej. W orzecznictwie zgodnie uznaje się, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (tak w wyrokach NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1573/11 i powołanym tam orzeczeniu oraz z dnia 26 sierpnia 2009 r. II OSK 1284/08 opubl. w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie organy orzekające nie stwierdziły naruszenia prawa przy przebudowie drogi uzasadniającego nakazanie jej rozbiórki, tym samym zastosowanie trybu wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego miało uzasadnienie.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.