Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1969970

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 10 grudnia 2015 r.
II SA/Lu 345/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie WSA: Jacek Czaja, Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia (...) r., nr (...) po rozpatrzeniu odwołania M. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r. znak: (...) orzekającej o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr (...) w O. przez A. S. i J. S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

We wniosku z dnia 20 sierpnia 2013 r. M. W. zamieszkała w (...) przy ul. (...) zwróciła się do Urzędu Gminy C. o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego zmienionych poprzez podniesienie terenu na działce nr (...) położonej przy ul. (...) w O.

Wójt Gminy C. decyzją z dnia (...) r. orzekł o zobowiązaniu współwłaścicieli działki nr (...) w O. A. S. i J. S. do wykonania murku oporowego żelbetowego na działce nr (...) w O. od strony działki nr (...) na całej długości, w celu zatrzymania przepływów wód opadowych na działkę nr (...) w O. o parametrach: wysokość murku ponad teren działki nr (...) - 15 cm na całej długości, posadowienie poniżej terenu działki nr (...) - 60 cm, szerokość murku minimum 15 cm, na całej długości.

Na skutek odwołania złożonego przez M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 maja 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne jest ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiana ta spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wiąże się z koniecznością powołania biegłego, który sporządzi specjalistyczną opinię (art. 84 § 1 k.p.a.).

Na skutek odwołania złożonego przez M. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 maja 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne jest ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiana ta spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wiąże się z koniecznością powołania biegłego, który sporządzi specjalistyczną opinię (art. 84 § 1 k.p.a.).

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy C. wydał decyzję w dniu 19 listopada 2014 r., na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu wskazał, że po otrzymaniu opinii biegłego zorganizowano przeprowadzenie dowodu z oględzin na działce nr (...) z udziałem uprawnionego geologa. Końcowo organ I instancji stwierdził, iż podwyższenie terenu działki nr (...) o około 30 cm nie spowodowało zmiany kierunku odpływu znajdującej się na jej gruncie wody opadowej. Zdaniem organu I instancji, kierunek spływu wód przed zabudową działek (...) pozostał taki sam jak po ich zagospodarowaniu, natomiast występowanie grzyba na ścianach i odpadanie tynków w wyniku wilgoci może być spowodowane słabą izolacją ścian i fundamentów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. W. W uzasadnieniu odwołania między innymi podała, że działką wyżej położoną od jej działki jest (po podwyższeniu jej terenu w sierpniu 2013 r.) działka nr (...). Podniesienie terenu działki nr (...) spowodowało podwyższenie poziomu wód gruntowych na jej działce, co wpłynęło bardzo negatywnie na stan jej budynku mieszkalnego, gdyż wiosną 2014 r. na jednej ze ścian pojawił się grzyb i zaczął odpadać tynk. W chwili obecnej zachodzi konieczność osuszania ściany, co wiąże się z dużymi kosztami. Odwołująca podkreśla, iż jej budynek został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym oraz sztuką murarską, w sposób prawidłowy zostały dokonano izolacji jego elementów, w tym fundamentu. Budynek zamieszkany jest od 2010 r. a dopiero na wiosnę 2014 r. pojawił się na ścianie grzyb.

Zdaniem odwołującej w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wód, konieczne będzie przywrócenie stanu poprzedniego, to jest usunięcie przez właścicieli działki nr (...) nawiezionych bezprawnie mas ziemnych do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu, co całkowicie uchroni jej działkę i przywróci poprzedni poziom wód gruntowych, a tym samym uchroni jej budynek przed dalszym niszczeniem.

Zdaniem odwołującej w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wód, konieczne będzie przywrócenie stanu poprzedniego, to jest usunięcie przez właścicieli działki nr (...) nawiezionych bezprawnie mas ziemnych do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego i przywrócenie pierwotnych rzędnych terenu, co całkowicie uchroni jej działkę i przywróci poprzedni poziom wód gruntowych, a tym samym uchroni jej budynek przed dalszym niszczeniem.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z tymi przepisami właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiana ta spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wiąże się z koniecznością powołania biegłego, który sporządzi specjalistyczną opinię (art. 84 § 1 k.p.a.). Opinia biegłego jest w tego typu postępowaniach zasadniczym dowodem, bowiem postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z opinii hydrologicznej sporządzonej przez uprawnionego biegłego oraz z wykonanych wierceń badawczych na działce nr (...) i nr (...), wynika płytki poziom wód gruntowych zalegających na nieprzepuszczalnym podłożu gruntów spoistych. Biegły stwierdził wykonany na 0,35 m nasyp ziemny.

Organ odwoławczy podkreślił, że według biegłego rozwiązaniem problemu jest wykonanie drenażu terenu i odprowadzenie wód opadowych do istniejącego w pobliżu rowu melioracyjnego. Dodatkowo biegły zwrócił uwagę, że w sytuacji intensywnego opadu deszczu występuje duży spływ wody z dachów budynków i jej odprowadzenie poza rejon zabudowy jest konieczne, aby nie nawadniać nadmiernie gruntu przy budynkach. Ocenił, że wykonanie murku oporowego na granicy nie rozwiązuje problemu. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze biegły podtrzymał swoja opinię. Potwierdził, że działka nr (...) została podwyższona w miejscach odwiertów o 35 cm. W otworze nr (...) poziom gruntu nieprzepuszczalnego zaczyna się od 1 m, w otworze nr (...) poziom nieprzepuszczalny zaczyna się od 0,45 m - jest to glina z humusem. Na działce nr (...) poziom gruntu nieprzepuszczalnego zaczyna się w otworze nr (...) na głębokości 0,62 m, a w otworze nr (...) na głębokości 0, 60 m. Biegły potwierdził, że teren jest skomplikowany pod względem geologicznym i morfologicznym. Istnieją naturalne miejsca gromadzenia się wody. Stwierdził, że między działkami (...) nie ma warunków do spływy powierzchniowego wód z uwagi na mała różnicę wysokości i terenu. Zdaniem organu odwoławczego z wypowiedzi biegłego oraz przedstawiciela organu I instancji kompleksowym rozwiązaniem problemu jest wykonanie drenażu wzdłuż ulicy (...) do rowu melioracyjnego, co rozwiązałoby problem odprowadzenia wód, na co strony się godzą, ale nie na swój koszt.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podwyższenie gruntu na działce nr (...) nie wpłynęło na naturalny spływ wód, uzależniony od budowy geologicznej, płytko położonej warstwy nieprzepuszczalnej. W konsekwencji zdaniem organu II instancji brak jest więc podstaw do zastosowania art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. W uzasadnieniu skargi opisała szczegółowo stan sprawy oraz przeprowadzone postępowanie administracyjne, podnosząc argumenty tożsame z zarzutami wskazanymi w odwołaniu. Szczególnie odniosła się do sporządzanej w sprawie opinii hydrologicznej. Wskazała, że organ I instancji bardzo nierzetelnie, ogólnikowo i nieprecyzyjnie przeanalizował i odniósł się do wyników wykonanych odwiertów i wniosków zawartych w opinii hydrologicznej.

Skarżąca podkreśliła, że z brzmienia przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne wynika bezwzględny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich szkód oraz zmian powstałych na jego działce jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Bezspornym - zdaniem skarżącej - jest fakt, że właściciele działki nr (...) w sierpniu 2013 r. dokonali bezprawnego podniesienia terenu swojej działki, w odniesieniu do istniejącego poziomu terenu i zabudowy działek sąsiadujących poprzez nawiezienie bardzo dużych ilości mas ziemnych, a dokonując podniesienia terenu skierowano spadek gruntu w kierunku działki skarżącej.

Podsumowując skarżąca wskazała, że decyzja narusza art. 29 ustawy Prawo wodne oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiot sprawy dotyczył zmiany stosunków wodnych na gruncie i podlegał rozpoznaniu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Przepis ten zakazuje właścicielowi gruntu zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wymaga szerokiego przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie czy właściciel nieruchomości sąsiedniej w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. Postępowanie takie wymaga najczęściej wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania prac (np. podwyższających grunt). Zauważyć bowiem należy, że nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 powyższej ustawy, a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. wyroki z dnia 29 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1538/11 oraz z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/GL 23/13, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce sąsiedniej a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady, wiadomości specjalnych oraz odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, podlegającej ocenie organu jak każdy dowód z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (vide wyroki z dnia 29 października 2013 r. w sprawie II OSK 1252/12, z dnia 21 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Łd 263/13, z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Op 139/13, CBOSA). Organ co prawda nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii (ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły), co nie oznacza jednak, że jest zwolniony z obowiązku oceny wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. Również ma obowiązek organ ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. (...) opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i pełnego zebrania materiału dowodowego, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej postępowania takie zostało przeprowadzone.

Biegły z zakresu geologii w opinii z sierpnia 2014 r. sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, po dokonaniu analizy gleboznawczej w dniu 4 lipca 2014 r. terenu działek nr (...) i (...) analizy stanu wód gruntowych na tych działkach oraz kierunku spływu wód opadowych, stwierdził, że są to grunty posiadające słabą przepuszczalność, a więc infiltracji wód opadowych do podłoża jest utrudniona. Głębsze podłoże budują osady wieku kredowego wykształcone jako kreda pisząca, która w stropie jest zwietrzała i tworzy zwietrzelinę gliniastą, która również jest bardzo słabo przepuszczalna. Biegły ustalił, że teren w tym rejonie nie ma odpływu powierzchniowego wód opadowych i gruntowych, a na obu działkach zalega woda gruntowana nieprzepuszczalnych gruntach spoistych. Zdaniem biegłego, podwyższenie terenu działki nr (...) nie zmieniło warunków odpływu wód opadowych. W trakcie oględzin w dniu 30 września 2014 r. z udziałem biegłego potwierdził on swoje ustalenia wynikające z dokonanych odwiertów o słabym odpływie wód powierzchniowych do gruntu spowodowanym tym, że pod warstwą gliny występuje bardzo słabo przepuszczalna glina.

Opinia biegłego, podtrzymana została na rozprawie administracyjnej w dniu 5 lutego 2015 r., przeprowadzonej przez organ II instancji. Biegły potwierdził, że działka nr (...) została podwyższona w miejscach odwiertów o 0,35 m, stwierdził ponownie, że teren jest skomplikowany pod względem geologicznym i morfologicznym i istnieją naturalne miejsca gromadzenia wód, a rozwiązaniem problemu byłoby dokonanie drenażu działek. Dodał także, że między działkami nr (...) i (...) nie ma warunków do spływu powierzchniowego wód z uwagi na małą różnicę wysokości terenu.

W świetle art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest zatem związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 -179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl., dostępny w CBOSA).

Zdaniem Sądu, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena prawidłowości sporządzenia tej opinii nie nosi znamion dowolności. Wykonana na zlecenie organu pierwszej instancji opinia biegłego jest bowiem kompletna, a zawarte w niej ustalenia i wnioski są logicznie uzasadnione i zgodne z regułami doświadczenia życiowego. Z ustaleniami i wnioskami zawartymi w tej opinii koresponduje ponadto treść innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy m.in. mapa znajdująca się na k.154 akt administracyjnych obrazująca kierunek spływu wód powierzchniowych oraz intensyfikację zabudowy okolicznych nieruchomości. Z mapy wynika również, że przedmiotowe działki znajdują się w bliskiej odległości od rowu melioracyjnego, do którego w założeniu spływać ma woda z całego osiedla, zwrócić należy również uwagę dość gęsto ukształtowaną sieć dróg osiedlowych.

Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego sprawy, nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że bez należytej uwagi, bezkrytycznie podzielił wnioski zawarte w tej opinii. Dokonał on bowiem szczegółowej analizy spływu wód powierzchniowych i prawidłowo stwierdził, że na stan wody na gruncie na działce skarżącej składa się wiele czynników: ukształtowanie terenu, cechy budowy geologicznej skutkującej niską infiltracją wód opadowych oraz brak drenażu. Nie sposób stwierdzić, że podwyższenie działki nr (...) zmieniło stosunki wodne na nieruchomości należącej do M. W.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy.

Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących stanu zdrowia jej córki, jakkolwiek istotne są z punktu widzenia skarżącej to nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.