II SA/Lu 27/14, Kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1522611

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2014 r. II SA/Lu 27/14 Kompetencje organów architektoniczno-budowlanych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca).

Sędziowie: NSA Witold Falczyński, WSA Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki E. w W. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 14 sierpnia 2013 r. E. W. W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej "E. W.") złożyła wniosek o pozwolenie na budowę turbiny wiatrowej WTGs25 z fundamentem, placem montażowym stałym i tymczasowym, drogą dojazdową, zjazdem z drogi gminnej, linią kablową 30 kV ze światłowodem oraz przyłączem kablowym na działkach nr 1304, 1305, 1306, 1315 położonych w M. Wsi, gm. M. Do wniosku inwestor dołączył m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z umowy dzierżawy w stosunku do działek nr 1304, 1305, 1306. Ponadto inwestor dołączył decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...) r., znak: (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej WTGs25 wraz z fundamentem i infrastrukturą na działkach nr 1304, 1305, 1306, 1315 zlokalizowanych w miejscowości M. W. oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...)., znak: (...) o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z zespołu 24 turbin wiatrowych o mocy 3,2 MW o łącznej mocy zespołu do 80 MW wraz z niezbędną infrastrukturą drogową elektroenergetyczną i techniczną na terenie gmin M. i A. w powiecie I.

Starosta L. decyzją z dnia (...), znak:, (...) odmówił zatwierdzenia powyższego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ponieważ inwestor nie usunął nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia (...) r.

W postanowieniu tym organ zobowiązał inwestorów m.in. do:

- przedłożenia projektu zgodnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a także wymogami ochrony środowiska, uwzględniającego obszar oddziaływania określony we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych,

- dostosowania projektu budowlanego do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. 2012.462) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, m.in.:

- sporządzenie projektu zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych z określeniem rodzaju i zasięgu uciążliwości oraz ewentualnego zasięgu obszaru ograniczonego użytkowania,

- spójnego oznaczenia granicy własności z załączonym do wniosku oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- przedstawienie zestawienia powierzchni części zagospodarowania terenu w ujęciu procentowym, zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji,

- uzupełnienie części opisowej projektu o dane dotyczące przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia projektowanych obiektów budowlanych, nie zastępując powyższego odwołaniem do raportu,

Ponadto w postanowieniu organ zobowiązał inwestora do:

- uzupełnienia projektu budowlanego o dane katalogowe określające moc energetyczną, maksymalną moc akustyczną i zasięg oddziaływania na otoczenie,

- przedstawienia w projekcie oznaczeń graficznych i świetlnych wymaganych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz uzgodnieniami Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP i Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

- dołączenia informacji BIOZ uwzględniającej specyfikę projektowanego obiektu,

- przedłożenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej podpisanej przez autorów opracowania,

- przedłożenia projektu budowlanego zjazdu z drogi gminnej zgodnego z decyzją Wójta Gminy M. zezwalającą na lokalizację zjazdu, w terminie do 16 września 2013 r.

W dniu 16 września 2013 r. inwestor przedłożył pismo wyjaśniające wraz z uzupełnioną dokumentacją.

Po analizie przedłożonych dokumentów Starosta L. wydał w dniu (...) decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor skorygował obszar oddziaływania obiektu i ograniczył go do działek w stosunku, do których posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie uwzględnił jednak rodzaju i zasięgu występujących uciążliwości (np. hałasu, infradźwięków, promieniowania elektromagnetycznego, efektów migotania cienia, refleksów światła itp.) mających wpływ na możliwość zagospodarowania terenu. W ocenie organu I instancji obszar oddziaływania (mimo spełnienia norm) wykracza poza działki wymienione przez projektanta, co potwierdza analiza dokumentów postępowania środowiskowego, w trakcie którego określone zostały zasięgi oddziaływania przedsięwzięcia. Starosta zarzucił, że w projekcie nie określono granic obszaru oddziaływania z uwzględnieniem rodzaju i zasięgu występujących uciążliwości, mających wpływ na zagospodarowanie terenu, a odniesienie w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu w przedmiocie zachowania norm hałasu w miejscach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie wyczerpuje tematu obszaru oddziaływania. Ponadto w ocenie Starosty rozdrobnienie całej inwestycji określonej jako "F. W. L." na poszczególne turbiny powinno uwzględniać kumulację oddziaływania, a nie jego ograniczenie. Organ wskazał również na niezachowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez brak dostosowania przez projektanta projektu turbiny wiatrowej, przeznaczonego do wielokrotnego użytku, do decyzji o warunkach zabudowy. Starosta stwierdził, że w opracowaniu pod nazwą "dane techniczne turbiny" brak podpisów projektantów, metryk z określonymi w rozporządzeniu danymi itp., a projekt w dalszym ciągu nie zawiera podpisanej przez autorów opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła decyzji Starosty naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej, jak i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wezwania inwestora do wyjaśnienia wątpliwości, bądź też usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Ponadto wskazano, że poprzez błędną wykładnię pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" i utożsamianie tego obszaru z zakresem faktycznego oddziaływania inwestycji, a nie oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych - organ naruszył art. 3 pkt 20 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego organ naruszył również § 4 ust. 3 w zw. z § 11-13 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez uznanie przedstawionej organowi dokumentacji architektoniczno-budowlanej turbiny wiatrowej za nieprawidłową w związku z jej niedostosowaniem do warunków zabudowy oraz brakiem podpisu projektanta, podczas, gdy dostosowania tego dokonano a podpis projektanta nie jest wymagany,

Poza naruszeniem prawa materialnego skarżąca spółka wskazała na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierzetelną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji ustalenie nieprawdziwego stanu faktycznego sprawy przez stwierdzenie "dualizmu" obszaru oddziaływania, w sytuacji gdy obszar oddziaływania obiektu został właściwie i jednoznacznie wskazany przez inwestora w uzupełnionym wniosku o pozwolenie na budowę; poza tym naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wezwania inwestora do złożenia dodatkowych wyjaśnień po dokonanej przez niego korekcie, mimo zaistniałych po stronie organu wątpliwościach w zakresie danych przedstawionych w uzupełnionym wniosku, co wskazuje na brak dążenia po stronie organu do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Strona podniosła także, że została niezawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, w związku z czym organ naruszył art. 10 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda L., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), uchylił decyzję organu I instancji w całości, jak też postanowienie z dnia (...) zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie określił rodzaju stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na działce nr 1315, będącej własnością Gminy M.

Ponadto wskazał, że inwestycja zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6b rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z koniecznością wybudowania stacji transformatorowej, będącej nieodłącznym elementem planowanego przedsięwzięcia, inwestycję należy traktować zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia jako stacje elektroenergetyczne lub napowietrzne linie elektroenergetyczne, o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Organ odwoławczy zauważył, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia (...) r., znak (...), określił uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z zespołu 24 turbin wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną na terenie gmin: M. i A., pod nazwą "F. W. L.". W decyzji wskazano, że na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia nie może ono powodować przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, określonych dla terenów chronionych akustycznie, w myśl zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826). W decyzji środowiskowej wskazano m.in., że po zakończeniu etapu realizacji należy przywrócić do stanu pierwotnego wszystkie istniejące drogi, które ulegną uszkodzeniu na skutek przejazdu pojazdów ciężkich. Ponadto określono, że w projekcie budowlanym należy uwzględnić następujące wymagania dotyczące ochrony środowiska:

1.

zastosować rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne w celu dotrzymania dopuszczalnych norm poziomu hałasu na terenach chronionych akustycznie;

2.

konstrukcje elektrowni wiatrowych (wieża, gondola, łopaty wirnika) należy pomalować farbami w kolorach jasnych, pastelowych, o matowej powierzchni;

3.

do wysokości 25-30 m wieży elektrowni należy zastosować kolorystykę w odcieniach zieleni;

4.

w celu zmniejszenia widoczności obiektów nie należy umieszczać na nich reklam.

W decyzji środowiskowej stwierdzono również, że realizacja przedsięwzięcia nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, natomiast przedsięwzięcie wymaga sporządzenia analizy porealizacyjnej.

Jednocześnie w decyzji środowiskowej podano, że w ramach przewidywanego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wtórne skutki działalności farmy wiatrowej, to ograniczenie możliwości rozwoju sieci osadniczej na terenach znajdujących się w odległości do 0,5 km od projektowanych wież wiatrowych Stwierdzono również, że w ustawodawstwie polskim nie ma regulacji dotyczących minimalnych odległości lokalizacji turbin wiatrowych od terenów zabudowy mieszkaniowej, a w przypadku tej inwestycji najbliższa turbina będzie zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 400 m od zabudowy mieszkaniowej. W projekcie podano, że turbina WTGs25 znajduje się w odległości 489 m od najbliższych zabudowań.

Z uwagi na to, że na terenie projektowanej inwestycji brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy M. decyzją z dnia (...), znak: (...) ustalił warunki zabudowy dla turbiny wiatrowej WTGs25 z fundamentem, placem montażowym stałym i tymczasowym, droga dojazdową, zjazdem z drogi gminnej, linią kablową 30 kV ze światłowodem oraz przyłączem kablowym na działach nr ewid. nr 1304, 1305, 1306, 1315, położonych w M. W. Organ określił, że budowa obejmuje realizację turbiny wiatrowej o konstrukcji stalowej, rurowej, posadowionej na fundamencie żelbetowym, o mocy do 3,2 MW, wysokości nie większej niż 119 m i średnicy rotora nie większej niż 116m, fundamentu turbiny wiatrowej o pow. ok. 420 m2, placu stałego o pow. ok. 882 m2, placu tymczasowego o pow. 1043 m2, drogi dojazdowej do turbiny o szerokości 5 m i powierzchni zabudowy 448 m2, linii kablowej wraz ze światłowodem o długości ok. 190 m, przyłącza zawierającego przyłącze kablowe 30 kV oraz kanalizację światłowodową. W decyzji wskazano, że zasięg omiatania śmigła należy ograniczyć do wskazanego terenu, a powierzchnia biologicznie czynna powinna posiadać min. 70% powierzchni wskazanego terenu objętego inwestycją. Ewentualne uciążliwości inwestycji, szczególnie wynikające z zanieczyszczenia powietrza, hałasu, wibracji, oddziaływania efektu stroboskopowego na człowieka, zagrożenia odrywania lodu od elementów ruchomych wieży, negatywnego oddziaływania strug wiatru itp., ograniczyć należy do wskazanego w decyzji terenu zgodnie z przepisami odrębnymi. Natomiast w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano, że inwestycję należy projektować i realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami, m.in. w szczególności z ustawą Prawo budowlane, przy czym projekt powinien spełniać wymagania wynikające z warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania i oznakowania przeszkód lotniczych. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nakazuje projektowanie inwestycji zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zapewniając poszanowanie występujących w tym obszarze, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zaproponowanie rozwiązań zmniejszających ewentualne uciążliwości wpływające na sposób zabudowy i użytkowania obiektu, które wynikają lub mogą wynikać z charakteru użytkowania działek sąsiednich m.in. przed wznoszeniem kurzu przy pracach polowych, zacieniania wiatru w wyniku realizacji upraw sadowniczych, zadrzewień śródpolnych, zalesień, upraw chmielu i innych upraw wysokich, pszczelarstwa, prowadzenia hodowli i wypasu bydła, ustawiania stert oraz innego możliwego sposobu zagospodarowania i zabudowy, charakterystycznego dla gospodarstw wiejskich. Decyzja zobowiązuje również inwestora do ograniczenia wszelkich oddziaływań inwestycji do granic wskazanego terenu (obejmującego również obszar jej oddziaływania, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), przy czym warunek ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas uznaje się za spełniony, jeżeli poziom hałasu dla działek sąsiednich, położonych wokół wskazanego terenu, nie przekroczy poziomu określonego w przepisach ww. rozporządzenia o hałasie. Podano określono, że realizacja inwestycji nie może ograniczać lub w sposób istotny pogarszać warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu przytoczonej decyzji o warunkach zabudowy podano, że inwestor ma prawo do realizacji części inwestycji (tzn. pojedynczych turbin), o ile pod względem funkcjonalnym i technicznym jest to możliwe. Inwestor występując o warunki zabudowy ograniczył zakres inwestycji, w stosunku do przedsięwzięcia objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, do jednej turbiny wiatrowej, a strefę jej oddziaływania do granic terenu objętego wnioskiem i działek sąsiednich. W decyzji stwierdzono, że siłownie wiatrowe są tzw. odnawialnymi źródłami energii i jako takie nie stanowią zabudowy produkcyjnej w rozumieniu przepisów § 2 pkt 1d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa, stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego przyjęto, że turbina wiatrowa jest to obiekt infrastruktury technicznej, służący do wytwarzania (produkcji) energii elektrycznej. W decyzji podano, że wymagania dla wieży wiatrowej ustalono z uwzględnieniem żądania wnioskodawcy, ograniczając jej obszar oddziaływania do granic wskazanego terenu inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że o możliwości realizacji inwestycji na działce decydują przepisy warunków technicznych oraz decyzje Wójta Gminy M. - ustalająca warunki zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Wokół turbiny wiatrowej WTGs25 znajdują się obszary użytkowane rolniczo, które nie należą do terenów chronionych akustycznie, nie przewidziano też dla nich obszaru ograniczonego użytkowania. Organ zauważył, że skoro turbina wiatrowa jest źródłem dwóch rodzajów hałasu: tzw. hałasu mechanicznego, emitowanego przez przekładnię i generator oraz tzw. szumu aerodynamicznego, emitowanego przez obracające się łopaty wirnika, którego natężenie jest uzależnione od prędkości końcówek łopat, to kluczowym narzędziem zabezpieczania przed uciążliwością ze strony hałasu generowanego przez elektrownie wiatrowe, jest utrzymanie odpowiedniej odległości tych instalacji od terenów zabudowy mieszkaniowej. Odległość ta wynika z przeprowadzonych przez ekspertów analiz, które pozwalają ustalić granice terenu, na którym nie będą przekroczone właściwe standardy akustyczne, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Zdaniem organu odwoławczego projektowana turbina wiatrowa może być-realizowana na wskazanych działkach, pod warunkiem zachowania dopuszczalnych norm hałasu dla terenów chronionych akustycznie, wymienionych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska. Przedłożone opracowania wskazują, że dopuszczalne długookresowe średnie poziomy dźwięku w przypadku przedmiotowej inwestycji WTGs25, obowiązujące dla terenów zabudowy zagrodowej nie zostaną przekroczone.

W ocenie Wojewody L. nie można jednak zgodzić się ze Starostą L., ani też ze stanowiskiem skarżącego, w kwestii obszaru oddziaływania turbiny wiatrowej. Nie zachodzi bowiem "dualizm" i niejednoznaczność obszaru oddziaływania, który uniemożliwiałby organowi I instancji możliwość jego określenia, nieuprawnione jest również żądanie organu, aby obszar oddziaływania inwestycji został określony przez inwestora. Zdaniem organu nie można również uznać za słuszne stanowiska skarżącego, w ocenie którego obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do nieruchomości, na której jest ona sytuowana. Mając bowiem na uwadze brak planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz zapis w decyzji środowiskowej, że w ramach przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wtórne skutki działalności farmy wiatrowej to ograniczenie możliwości rozwoju sieci osadniczej, na terenach znajdujących się w odległości do 0,5 km od projektowanych wież wiatrowych, to w ocenie Wojewody L. stronami postępowania w procedurze zmierzającej do wydania pozwolenia na budowę powinny być z pewnością podmioty, które doznają ograniczenia w dysponowaniu swoją własnością. Jest bowiem poza sporem, że inwestycja wprowadza ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności (np. możliwości sytuowania w promieniu 500 m od turbiny budynków przeznaczonych na pobyt ludzi), nie można więc przyjąć, jak chce skarżący, że właściciele takich nieruchomości nie są stroną w sprawie, a powyższe ograniczenie dotyczy wyłącznie ich interesu faktycznego.

Wojewoda L. wskazał, że to na organie I instancji spoczywa ustalenie stron postępowania, w oparciu o dane zawarte w przedłożonych dokumentach i projekcie budowlanym. Przedłożony projekt oraz dokumenty dotyczące postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozwalają na ustalenie stron postępowania, nie ma więc mowy o "dualizmie" obszaru oddziaływania.

Organ uznał, że nieuzasadniony jest również zarzut podany w decyzji Starosty, dotyczący niewypełnienia pkt 3 wymogów postanowienia z dnia 5 września 2013 r., zobowiązującego inwestora do usunięcia braków w przedłożonym projekcie budowlanym. Zarzut dotyczy uchybień formalnych w opracowaniu pod nazwą "dane techniczne turbiny" i niezgodności przedłożonej dokumentacji z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, polegającym m.in. na braku podpisów projektantów i metryk z określonymi w rozporządzeniu danymi. W ocenie organu odwoławczego takie uchybienie nie ma miejsca. Wynika to wprost z brzmienia przepisu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że "ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez nią rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...), a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową." Z uwagi na fakt, że turbina wiatrowa jest gotowym elementem (urządzeniem) posadowionym na fundamencie podlegającym procedurze uzyskania na budowę, nie jest elementem projektowanym w przedmiotowej dokumentacji, a do opracowania został dołączony certyfikat o zgodności przewidzianej do zamontowania turbiny z Normami Europejskimi IEC 61400-1 w zakresie projektu produkcji turbiny wiatrowej oraz IEC 61400-22 w zakresie badań i certyfikacji zgodności.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, mając na uwadze zakres inwestycji, na art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że "..Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zespołu budowlanego" - wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę tylko jednej turbiny wiatrowej WTGs25, nie odnoszący się do całości inwestycji, nie spełnia wymogu przytoczonego wyżej przepisu. Podobnie projekt zagospodarowania terenu dotyczący pojedynczej turbiny, bez pokazania powiązań z całą inwestycją mającą za zadanie produkcję energii elektrycznej, jest niezgodny z przytoczonym wyżej przepisem. W ocenie Wojewody L. organ I instancji wydając postanowienie o uzupełnieniu, nie doprecyzował zakresu swoich żądań i nie zobowiązał jednoznacznie inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji i spełniającego wymóg art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ustosunkowując się do odwołania Wojewoda wskazał za zasadny zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów nie pozwoliło organowi I instancji na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a inwestorowi uniemożliwiło wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości organu I instancji powstałych po dokonaniu przez inwestora uzupełnień i poprawek w przedłożonym projekcie. Ponadto w przypadku tej inwestycji nie jest prawdziwe stwierdzenie inwestora podane w odwołaniu, że na działkach sąsiednich (400-500 m od inwestycji) nie ma żadnej infrastruktury, ponieważ w projekcie podano, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 489 m od siłowni. Przy ograniczeniu możliwości inwestowania w promieniu 500 m od turbiny, taka lokalizacja ogranicza właścicielom tych nieruchomości prawo dysponowania swoją własnością.

Organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji powinien raz jeszcze dokonać sprawdzeń, do których jest zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, następnie ustalić strony postępowania zgodnie z wyżej podanymi uwagami i oparciu o posiadane dokumenty oraz przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego. Starosta L. powinien również wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę i do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, zgodnie z wymogami art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję organu odwoławczego, spółka E. W. W.zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, oraz błędną wykładnię pojęcia obszar oddziaływania obiektu i utożsamienia go z zakresem faktycznego oddziaływania Inwestycji, a nie oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych.

W uzasadnieniu powyższego zarzutu podniesiono, że w niniejszej sprawie jedyną stroną postępowania jest skarżąca - mając na uwadze art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, orzecznictwo sądów administracyjnych oraz kwestionowany zasięg inwestycji, który nie wykracza poza działki inwestycji, do dysponowania którymi uprawniona jest skarżąca. Wyjaśniono przy tym, że wydanie decyzji środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i jest to celowy zabieg ustawodawcy, ze względu na odmienną specyfikę obydwu postępowań. Wskazano poza tym, że aby mogła zostać wydana decyzja środowiskowa, w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, szeroki krąg osób musi mieć zapewniony udział w postępowaniu. Ze względu na fakt, że etap ten poprzedza postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest celowe, aby procedurę tę przeprowadzać ponownie, czego wyrazem jest wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" mającego na celu ograniczenie kręgu stron postępowania (3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Poza tym podniesiono, że z uwagi na stwierdzenie zawarte w decyzji środowiskowej, że planowana inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz z uwagi na brak terenów chronionych akustycznie w sąsiedztwie obiektu, nie dochodzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania działek w obszarze oddziaływania obiektu, tj. planowanej turbiny wiatrowej. Właściciele działek sąsiednich nie legitymują się więc interesem prawnym niezbędnym do uzyskania statusu strony. W sytuacji bowiem, gdy obszarami graniczącymi z terenem inwestycji są grunty rolne, czyli obszary niechronione akustycznie, nie ma podstaw prawnych aby rozszerzać obszar oddziaływania poza działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie, na działkach sąsiednich (w odległości do 500 m od obiektu), nie ma żadnej infrastruktury.

Skarżąca zauważyła, że organ powołuje się na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności wynikające z decyzji środowiskowej, a konkretnie na ograniczenie możliwości sytuowania w promieniu 500 metrów od turbiny budynków przeznaczonych na pobyt ludzi - powołując się na rzekomy zapis decyzji środowiskowej w tym zakresie. Tymczasem decyzja ta takiego zapisu nie zawiera (patrz szerzej punkt III poniżej). Nawet gdyby taki zapis w decyzji środowiskowej istniał, to nie wprowadzałby ograniczenia. Tego rodzaju ograniczenia, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzone mogą być bowiem jedynie w decyzji o warunkach zabudowy (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 i 9 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przedmiotowej sprawie decyzja o warunkach zabudowy milczy na temat ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie, co jest co do zasady obowiązkiem organu II instancji oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Strona wyjaśniła, że możliwość rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji, gdy wystąpi istotna wadliwość postępowania przed organem I instancji, która nie może zostać usunięta w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, czyniąc użytek z art. 138 § 2 k.p.a., nie wyjaśnił przekonująco w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a.

Innym zarzutem, na jaki wskazała skarżąca, to naruszenie przepisów postępowania administracji, w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji ustalenie nieprawdziwego stanu faktycznego sprawy, poprzez błędne stwierdzenie, że inwestycja wprowadza ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności poprzez zakaz sytuowania budynków mieszkalnych w promieniu 500 metrów od planowanych turbin wiatrowych oraz że decyzja środowiskowa wskazuje na ograniczenie sieci osadniczej, pomimo tego, że decyzja ta nie zawiera takiego postanowienia. Decyzja środowiskowa jedynie w swoim uzasadnieniu, w ramach odpowiedzi na zadane w trakcie konsultacji społecznych pytań, wspomina, że taki zapis zawiera Raport o oddziaływaniu na środowisko na stronie 128. Raport nie zawiera jednak doprecyzowania, w jakiej odległości od projektowanych wież owe ograniczenia będą występować i przede wszystkim, na czym miałyby one polegać. Stanowcze stwierdzenie organu w decyzji nie jest więc poparte zgromadzoną dokumentacją. Skarżąca wskazała przy tym, że nie należy utożsamiać treści raportu o oddziaływaniu na środowisko z decyzją środowiskową, gdyż są to dokumenty o innym charakterze i mocy prawnej. Właściwy organ wydając decyzję, nie jest bowiem związany twierdzeniami raportu a jedynie bierze je pod uwagę, tak jak uzgodnienia, opinie i dowody.

Zdaniem skarżącej Kolegium naruszyło art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, które zostało oparte na dowolnej interpretacji przytaczanych w decyzji orzeczeń, nie mających zastosowania do przedmiotowej sprawy, a tym samym naruszyło zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu podniesiono, że strona nie może domyślać się podstaw wydania decyzji zarówno tych faktycznych, jak i prawnych. Powinny one w sposób jasny i precyzyjny wynikać z uzasadnienia.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, 12 i 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wezwania skarżącej do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość inwestycji, na etapie postępowania odwoławczego, mimo ciążącego na organie obowiązku wezwania do uzupełnienia ewentualnych zidentyfikowanych braków w materiale dowodowym, w celu rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i zebrania pełnego materiału dowodowego.

Należy zauważyć, że Starosta nie wezwał Skarżącej do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego cały zespół budowlany. Można więc domniemywać, że zgodnie z intencją Skarżącej nie traktował złożonych wniosków jako dotyczących jedynie pojedynczych obiektów składających się na całe zamierzenie budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego lecz za indywidualne zamierzenia. W ocenie NSA bowiem, przez zamierzenie inwestycyjne należy rozumieć zamierzenie określone przez inwestora, wynikające z przedstawionego przez niego projektu budowlanego. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził NSA w wyroku z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1651/09) stwierdzając, iż w "art. 33 ust. 1 ustawy mowa jest o zamierzeniu inwestycyjnym, a więc o zamiarze inwestora oraz, że to w świetle zamiaru inwestora należy oceniać zakres inwestycji, tzn., czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje jeden, czy więcej niż jeden obiekt. (.../'.Uznanie zatem przez Wojewodę, że występuje brak, wynika z jego interpretacji pojęcia "całego zamierzenia budowlanego". Gdyby Wojewoda wezwał Skarżącą do uzupełnienia tego braku, zgodnie ze swoim obowiązkiem, Skarżąca miałby szansę ustosunkować się do tego twierdzenia bez konieczności wnoszenia niniejszego środka zaskarżenia.

Trzeba bowiem wskazać - w ocenie skarżącej - że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy w sprawie jest niekompletny, jego obowiązkiem jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy. Zaniechanie wobec tego przez Wojewodę wskazanego działania, czyli niewezwanie strony do uzupełnienia braków, stanowi naruszenie art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ ani nie wezwał skarżącej do uzupełnienia materiału dowodowego w postaci projektu zagospodarowania terenu obejmującego cały zespół budowlany (skoro uznaje, że jest to niezbędne), ani nie wskazał przyczyny, dla której tego zaniechał.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody L., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję Starosty L. z dnia (...) oraz postanowienie tego organu z dnia (...) zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełnienia w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy - w celu ich wyjaśnienia - nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09).

Kontrola zasadności, a więc i dopuszczalności uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Należy zauważyć, że na etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do oceniania postępowania, w którym zostały wydane te decyzje, jak też ingerowania w rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach. Nie pozostaje w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno - budowlany ma obowiązek ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) wskazuje się, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem ich samodzielnie określić. Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ architektoniczno - budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo został zastosowany art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie bowiem Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wskazał, że to nie na inwestorze ciąży obowiązek określenia kręgu stron postępowania, a tylko na organie, który sam powinien tę kwestię rozstrzygnąć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na etapie każdego z postępowań, tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalenia środowiskowych uwarunkowań oddziaływania na środowisko, jaki i przy pozwoleniu na budowę, organ samodzielnie na podstawie szczególnych przepisów określa krąg stron postępowania.

Trzeba wskazać, że niejasne jest stanowisko Starosty, który uznając, że nie podważa kwestii spełnienia norm hałasu oraz zachowania innych norm związanych z uciążliwością obiektu, kwestionuje jednocześnie zamykanie się obszaru oddziaływania do granic inwestycji określonej przez projektanta. Jakkolwiek ustawodawca nie wprowadził regulacji dotyczących minimalnych odległości lokalizacji turbin wiatrowych od terenów zabudowy mieszkaniowej, to do inwestora należy wstępne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, co ma miejsce już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Natomiast organ wydający pozwolenie na budowę jest zobowiązany do samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie będąc związany w tym zakresie deklaracjami inwestora. Jeśli zatem w rozstrzyganej sprawie stanowisko spółki zostało w tym zakresie zakwestionowane, to organ powinien samodzielnie ustalić strony postępowania.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że najbliższa w stosunku do zabudowy mieszkaniowej turbina będzie zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 400 m, zaś w projekcie budowlanym podano, że turbina WTGs25 znajduje się w odległości 489 m od najbliższych zabudowań.

Powyższe okoliczności, nie mają jednak wpływu na fakt, że skoro stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. poz. 243, poz. 1623 z późn. zm.), są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to dla wykazania interesu prawnego dającego legitymację do występowania w tym postępowaniu należy podać przepisy odrębne wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Dotyczy to również powoływanego w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzji środowiskowej (str. 27 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) ograniczenia możliwości rozwoju sieci osadniczej, obejmujące odległość do 0,5 km od projektowanych wież wiatrowych, potencjalnie narażonych na ich niekorzystne oddziaływanie. Należy jednak zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przepisu ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W tym przypadku ma zastosowanie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co prowadzi do wniosku o określeniu stron postępowania w oparciu o ogólne reguły określone w art. 28 k.p.a., a więc bez ograniczenia wskazanego w art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlane. Ustalenie w tym zakresie oraz ewentualne wnioski co do przysługującej legitymacji strony postępowania należą jednak do organu udzielającego pozwolenia na budowę. Oczywiste jest natomiast, że ustalenie stron postępowania przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu błędnie zatem przyjmuje skarżący, że zagadnienie to można było rozstrzygnąć na etapie rozpoznawania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy zasadnie więc uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na to, że strony postępowania należy ustalić i muszą one brać udział przed organami zarówno I instancji, jak i II instancji. Zasadnie wskazał Wojewoda, że Starosta L. powinien, raz jeszcze działając na podstawie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane, ustalić krąg stron postępowania i przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego.

Zauważyć ponadto należy, że do projektu budowlanego załączona jest decyzja zatwierdzająca dokumentację geologiczno-inżynierską dla potrzeb opracowania projektu budowlanego turbiny wiatrowej. Bezzasadne wobec tego było wskazanie w decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę okoliczności braku dokumentów w tym zakresie. Jak wynika bowiem z akt sprawy wydana została ostateczna decyzja Starosty L. z dnia (...), nr (...) zatwierdzająca dokumentację geologiczno-inżynierską dla potrzeb opracowania projektu budowlanego "turbiny wiatrowej WTG nr 25 gm. M.", opracowaną przez mgr T. Z., posiadającego uprawnienia do sporządzania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej nr VII-1055 oraz inż. G. P., posiadającego kwalifikacje kategorii XI. Z tego wynika, że w sprawie nie było potrzeby uzupełniać w tym zakresie projektu architektoniczno - budowlanego. Należy wskazać także, że załączona do projektu dokumentacja geologiczno-inżynierska, która - jak wskazał organ I instancji - nie została podpisana przez autorów opracowania, została sporządzona w lipcu 2013 r., natomiast decyzja w tym przedmiocie została wydana 16 sierpnia 2013 r. Znaczenie prawne w tym zakresie ma decyzja administracyjna, wobec tego ją należy brać pod uwagę. Poza tym z decyzji tej wynika, że dokumentacja geologiczno - inżynierska została opracowana zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno - inżynierskiej (Dz. U. z 2011 r. Nr 291, poz. 1714). Starosta jednak nie odniósł się do tej kwestii, a więc bezpodstawnie pominął to rozstrzygnięcie.

Ponadto słusznie wskazał Wojewoda, że inwestor nie dopuścił się naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.), sprowadzającego się do braku podpisów projektantów i metryk z określonymi w rozporządzeniu danymi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W świetle art. 20 ustawy Prawo budowlane funkcje projektanta pełni zawsze osoba, która jest autorem projektu budowlanego. Turbina wiatrowa jest jednak gotowym elementem (urządzeniem) z certyfikatami o zgodności z Normami Europejskimi IEC 61400-1 w zakresie projektu produkcji turbiny wiatrowej oraz IEC 61400-22 w zakresie badań i certyfikacji zgodności. Nie jest elementem na nowo projektowanym w dokumentacji, tylko stanowi gotowe urządzenie konkretnego producenta, wskazane w projekcie budowlanym.

Według § 4 ust. 3 rozporządzenia projekt obiektu budowlanego przeznaczony do wielokrotnego zastosowania, spełniający wymagania § 11-13, może być zastosowany, jako projekt architektoniczno-budowlany przez projektanta obiektu budowlanego, po dostosowaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W takim przypadku projektantem w rozumieniu art. 17 ustawy Prawo budowlane nie jest autor tego projektu, ale projektant, który zindywidualizował projekt, odnosząc go do konkretnej inwestycji. W tym rozumieniu projektantem będzie zawsze osoba, która podpisała projekt, zatwierdzony następnie przez właściwy organ architektoniczno - budowlany. Nie ma zatem podstaw, aby żądać wypełnienia wymogów określonych w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Ta sama osoba musi natomiast dołączyć do projektu oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Takie oświadczenie znajduje się w rozdziale VII projektu - na stronie 114 projektu, który zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia został także podpisany na stronie tytułowej.

Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody, że inwestor ma obowiązek przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla całego zespołu budowlanego. Trzeba bowiem wskazać, że wniosek inwestora dotyczy pozwolenia na budowę tylko jednej turbiny wiatrowej, nie odnosząc się do całości inwestycji, wobec tego nie spełnia wymogu, o którym mowa wyżej. Oznacza to w konsekwencji, że nie mogą być pominięte w projekcie zagospodarowania terenu (obejmującym całe zamierzenie inwestycyjne) elementy wymagane art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a dotyczące obiektów przewidzianych do realizacji w późniejszym terminie, jako kolejne etapy całości inwestycji. Pogląd, iż inwestor wnioskujący o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego, przy wniosku o pozwolenie na budowę pierwszej jego części ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego jest akceptowany w doktrynie. Rozwiązanie to podyktowane jest, bowiem koniecznością właściwego zsynchronizowania z istniejącą zabudową zarówno całego projektowanego zamierzenia, jak i jego poszczególnych obiektów oraz zapobiega chaosowi przestrzennemu (vide: J. Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2003, s. 235). Komentowana regulacja jest związana z obowiązkiem sprawdzenia przez organ projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na budowę w części dotyczącej pierwszego etapu prac. Jest to następstwem faktu, że udzielenie pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego, docelowego zamierzenia budowlanego. Podobne stanowisko zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 801/04), w którym stwierdzono, iż organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym. Obowiązek ten spoczywa na inwestorze w momencie zgłoszenia pierwszego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zatem zobowiązany uwzględnić także uwagi w powyższym zakresie.

Dodatkowo należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji Starosty z dnia (...) - jak słusznie podniesiono w skardze - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazując braki projektu budowlanego powinien odnieść się konkretnie do wszystkich spornych elementów decyzji stanowiących podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a nie wskazywać, że "dokumentacja nadal obarczona jest wieloma brakami, uniemożliwiającymi zatwierdzenie projektu budowlanego".

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę należało oddalić.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.