Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801622

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 17 lutego 2015 r.
II SA/Lu 248/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja.

Sędziowie: WSA Robert Hałabis, SO del. Arkadiusz Mrowiec (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego docieplenia budynku

I.

oddala skargę;

II.

przyznaje (...) J. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...) umorzono postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego I instancji w sprawie dotyczącej samowolnego docieplenia ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. P. w P.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniu (...) grudnia 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili oględziny ww. budynku mieszkalnego, podczas których potwierdzili fakt wykonania docieplenia jego jednej ściany (usytuowanej od strony ul. S.) na wysokości I piętra. Powierzchnia docieplenia - jak stwierdził organ - wynosi ok. 10 m2 (2,5 m wysokość x 4 m szerokość). Wykonano je ze styropianu o grubości 10 cm, na który położono siatkę i klej. Do zakończenia robót pozostało wykonanie tynku elewacyjnego.

W toku przeprowadzonych czynności K. M. i R. M. (współwłaściciele budynku) oświadczyli, że docieplenie to zostało wykonane przez R. H. (również współwłaściciela) w październiku 2010 r. bez stosownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w P. R. H. oświadczył natomiast, że docieplenie wykonał za zgodą i na prośbę K. M. i R. M., ze względu na fakt, iż tynk na przedmiotowej ścianie był w złym stanie technicznym wymagającym naprawy.

Wydaną w dniu (...) czerwca 2013 r. decyzją znak (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. i R. H. obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnie wyremontowanego budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem sprawy.

Zobowiązani dostarczyli następnie do Inspektoratu opinię techniczną wykonaną przez uprawnionego technika budownictwa Z. S., który stwierdził, że roboty remontowe, w tym m.in., docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym i wykonanie dojścia do budynku z kostki betonowej, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością.

W dniu (...) października 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili ponowne oględziny budynku mieszkalnego przy ul. P. w P., podczas których ustalono, że wykonywanie przedmiotowego docieplenia jest zakończone na całym budynku i położony jest tynk elewacyjny. Według oświadczenia R. H. roboty zakończono około dwóch tygodni po poprzednich oględzinach, które odbyły się w dniu (...) grudnia 2010 r.

Powołując się na pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2083/10, organ I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wszystkie czynności, jakie można ewentualnie nakazać w sprawie zostały już wykonane lub gdy nie ma potrzeby ich wykonania ze względu na brak wątpliwości, co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, prowadzone postępowanie należy umorzyć.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym niniejsza sprawa stała się bezprzedmiotowa.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez A. R. (współwłaścicielkę budynku), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją ostateczną z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) - zaskarżoną w niniejszej sprawie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego analiza całości akt sprawy, w tym ustaleń z dokonanych w dniu (...) grudnia 2010 r. oraz w dniu (...) października 2013 r. oględzin oraz opinii technicznej z dnia (...) lipca 2013 r., z której wynika, że roboty remontowe, w tym docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością, pozwala na stwierdzenie, iż brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych (docieplenia elewacji) do stanu zgodnego z prawem. LWINB w L. przychylił się jednocześnie do stanowiska, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, winien umorzyć postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzją wniosła B. M. Skarżąca - domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości - zarzuciła jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1)

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji opartym na uznaniu, iż analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzeni stanu zgodnego z prawem, co powoduje, iż niniejsze postępowanie stało bezprzedmiotowe, czego wyrazem było jego umorzenie na postawie art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodom całkowicie sprzeciwia się temu. Skarżąca podniosła, że LWINB ograniczył się jedynie do przytoczenia ustaleń dokonanych przez organ I instancji, zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uchylając się tym samym od ciążącego na organie II instancji z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyrażającego także zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu obywatela;

2)

art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń (co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz kontrolę zaskarżonej decyzji), a w konsekwencji niewyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

3)

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niedokonaniu oceny wiarygodności i mocy dowodowej opinii technicznej z dnia (...) lipca 2013 r., wykonanej przez technika budownictwa, posiadającego uprawnienia budowlane, z której wynika, że roboty remontowe, w tym docieplenie elewacji styropianem z tynkiem elewacyjnym zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz należytą starannością, co pozwala na stwierdzenie, iż brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów całkowicie sprzeciwia się takiemu twierdzeniu. Skarżąca podkreśliła, że powyższa opinia techniczna została sporządzona prywatnie przez technika specjalistę w oparciu o oświadczenia i twierdzenia sprawcy samowoli budowlanej, co implikuje odmówieniem mocy dowodowej i wiarygodności takiemu dokumentowi, tym bardziej, że z powyższej opinii technicznej nie wynika nawet jaka jest wysokość budynku, którego to ustalenia organ II instancji zaniechał, a czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji;

4)

art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie wysokości przedmiotowego budynku zlokalizowanego przy ul. P. w P., które to fakty miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w zależności od tego czy wysokość budynków podlegających dociepleniu wynosi powyżej 12 m łub poniżej 12 m, wykonywanie robót budowlanych wymaga uzyskania odpowiednio pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast LWINB w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do powyższego, nie podejmując żadnych czynności, mających na celu pełne i wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a ograniczył się jedynie do przytoczenia decyzji PINB w P. z dnia (...) czerwca 2013 r., dotyczącej samowolnej przebudowy instalacji grzewczej oraz remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego, bezpodstawnie uznając, iż decyzja ta obejmuje także samowolne docieplenie ściany przedmiotowego budynku, bowiem nakłada na M. H. oraz R. H. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia stanu zgodnego z prawem;

5)

art. 6, art. 7, art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że z uwagi na brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało z kolei jego umorzeniem w sytuacji, gdy brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, a w konsekwencji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W ocenie skarżącej nie istnieją jednak okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie prawnie niemożliwym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1)

art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo, budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ich niezastosowaniu w sytuacji gdy, wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości powyżej 12 m, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, których to ustaleń nie dokonał organ II instancji;

2)

art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ich niezastosowaniu, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m, wymaga uzyskania zgłoszenia właściwemu organowi, których to ustaleń nie dokonał organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji były roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. P. w P.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.i. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako "Pr. bud.") roboty budowlane - co do zasady - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyjątki od tej zasady określają przepisy art. 29-31 Pr. bud. W art. 29 ust. 2 pkt 4 od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Wykonywanie takich robót - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. - wymaga jednak uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, które nie spotka się ze sprzeciwem tego organu wniesionym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zgłoszenia (ust. 2 i 5)

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń organów obu instancji wynika, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany budynku mieszkalnego przy ul. P. w P., wykonane przez M. i R. H., nie zostały poprzedzone uzyskaniem przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też dokonaniem przez niech skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót. Zaznaczyć przy tym należy, że organy nie rozstrzygnęły w swych decyzjach, któremu z tych rygorów przedmiotowe roboty podlegały, pomijając mające dla tej kwestii decydujące znaczenie ustalenie co do wysokości przedmiotowego budynku. Pominięcie tej kwestii w żaden sposób nie rzutuje jednak na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć. W toku postepowanie nie podlegało bowiem wątpliwości, że kontrolowane roboty budowlane należy traktować jako samowolę budowlaną. To zaś determinowało konieczność prowadzenia postępowania według tryb naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 Pr. bud. Biorąc zaś pod uwagę, że już na początkowym etapie tego postępowanie (zgodnie z oświadczeniem inwestora - w terminie około dwóch tygodni po dokonanych w dniu (...) października 2010 r. oględzinach) przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, zasadnym było w niniejszy postępowaniu pominięcie etapu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 Pr. bud.) i rozważenie sprawy jedynie pod kątek zasadności zastosowania środków przewidzianych w art. 51 Pr. bud.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1)

nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2)

nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3)

w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że przedmiotowe docieplenie budynku mieszkalnego zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i z zachowaniem należytej staranności, a przy tym nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zasadniczymi dowodami w tym względzie były przeprowadzone dwukrotnie (w dniach (...) października 2010 r. oraz (...) października 2013 r.) oględziny oraz przedłożona przez inwestorów (w ramach obowiązku nałożonego decyzją PINB w P. z dnia (...) czerwca 2013 r.) opinia techniczna z dnia (...) lipca 2013 r. (k. 49), której wbrew ogólnikowych zarzutów skarżącej nie sposób odmówić prawidłowości bądź wiarygodności, w szczególności wobec faktu, iż została ona sporządzona przez biegłego posiadającego stosowne uprawnienia w zakresie budownictwa. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż opinia ta została wykonana na zlecenie stron postępowania, a nie organu. Podkreślić należy, że skarżąca, poza jedynie lakonicznymi zarzutami kwestionującymi moc dowodową tej opinii, nie przedłożyła żadnych konkretnych dowodów, które podważałyby jej treść.

Skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził prawidłowość i zgodność wykonanych przez M. i R. H. robót budowlanych z warunkami i wymogami technicznymi, brak było potrzeby nakładania na inwestorów wykonywania jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego docieplenia budynku mieszkalnego do stanu zgodności z prawem. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły tę okoliczność za podstawę do uznania prowadzonego w sprawie tych robót postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe i umorzenia go podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w sytuacji, jak ma miejsce w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 22 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Op 585/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty budowlane nie wymagają dostosowania do stanu zgodnego z prawem, bowiem odpowiadają standardom prawa (nie naruszają prawa), wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11 - dostępne w CBOSA). Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada zatem tej linii orzeczniczej.

Odmienne stanowisko zaprezentowane jednak zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/11 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 1344/05. Zgodnie z tym poglądem w przypadku stwierdzenia - po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 Pr. bud. - że nie ma podstaw ani do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ani do nałożenia obowiązku doprowadzenia go do stanu poprzedniego, ani do nałożenia obowiązku dokonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ winien wydać merytoryczną decyzję o odmowie nałożenia na inwestora powyższych obowiązków.

W ocenie Sądu, nawet uznając za prawidłowy drugi z powołanych wyżej poglądów, należy stwierdzić, że skarga B. M. nie zasługuje uwzględnienie. Umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie ma bowiem w istocie ten sam skutek dla stron, jaki miałoby wydanie merytorycznej decyzji o odmowie nałożenia na inwestorów przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr. bud. obowiązków, albowiem również prowadzi do legalizacji wykonanych robót budowlanych wobec faktu, iż pomimo tego, że stanowią one samowolę budowlaną, odpowiadają one wymogom techniczno-budowlanym.

Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa, które dawałoby podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.