Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 753754

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 16 września 2010 r.
II SA/Lu 248/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński.

Sędziowie: NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego

I.

oddala skargę;

II.

przyznaje (...) P. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych podatku od towarów i usług,

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 28 stycznia 2010 r., po rozpoznaniu odwołania Teresy W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia 8 grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków lub żywności z uwagi na brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup lekarstw i żywności.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków lub żywności, wskazując na brak jej współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Kierownik OPS w N. podkreślił, iż bierna postawa Teresy W. uniemożliwiła ustalenie, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, pozwalający na przyznanie zasiłku celowego pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego.

Organ odwoławczy podkreślił, iż organ pomocy społecznej wydał właściwe rozstrzygnięcie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak współdziałania wnioskodawczyni z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jednakże, mimo ewidentnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie wskazał tego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Dlatego też, Kolegium uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji przy uwzględnieniu właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wskazało, iż w dniu 16 i 25 listopada 2009 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, lecz mimo wysłania pism informujących o terminie wizyty brama wejściowa na posesję zamknięta była na klucz i nikt jej nie otworzył. Teresa W. została zobowiązana do pisemnego wskazania możliwego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwaniem z 26 listopada 2009 r. nr (...), które zostało jej doręczone 27 listopada 2009 r. Wnioskodawczyni nie wskazała jednak terminu na przeprowadzenie wywiadu, zaś w piśmie do organu z dnia 28 listopada 2009 r. podważała zasadność przeprowadzania wywiadu, dołączając odcinek świadczenia emerytalnego za październik 2009 r., paragon na kwotę 21,50 zł i pokwitowanie opłaty za telefon z dnia 21 listopada 2009 r. w wysokości 47,00 zł.

W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, zasadne było podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Teresa W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, art. 156 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 11 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wydanie decyzji odmownej z powodu braku współdziałania z organem, mimo że w sprawie nie było konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż poprzedni wywiad został przeprowadzony w okresie krótszym niż 6 miesięcy, to jest 12 sierpnia 2009 r.

Zdaniem skarżącej, organy administracji błędnie obliczyły jej dochód, z uwagi na nieuwzględnienie potrącenia komorniczego oraz pomocy udzielanej w wysokości 200 zł miesięcznie na dożywianie. Skarżąca podniosła, iż w związku z rozpatrzeniem jej odwołania bez jej niezawinionego udziału, nie było możliwe zaskarżenie przez nią postanowienia odmawiającego wyłączenia pracownika OPS w N. "H L" od udziału w postępowaniu w tej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniając zarzuty zawarte w skardze podniósł, iż Kolegium, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stwierdziło nieważności decyzji organu pierwszej instancji, mimo że została ona wydana przez osobę nie posiadającą uprawnień do jej wydania, zgodnie z art. 110 ust. 7 i art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów postępowania.

Stosownie do przepisu art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Konstrukcja powołanego przepisu art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z.10, s.32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.), kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów.

Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do art. 136 i art. 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny.

W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1).

W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W świetle art. 107 ust. 4 ustawy, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z przepisu tego wynika zatem, iż aktualizacja wywiadu nie może być sporządzana "rzadziej niż co 6 miesięcy", a więc nie ma żadnych przeszkód, by organ pomocy społecznej, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, przeprowadził aktualizację wywiadu przed upływem tego terminu.

Wobec tego, że skarżąca po raz kolejny ubiegała się o świadczenia z pomocy społecznej, prawidłowe było postępowanie organu pierwszej instancji zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego w sprawie niniejszej, zgodnie z powołanym przepisem art. 107 ust. 4 ustawy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pracownice socjalne Hanna L. i Barbara Z. zgłosiły się w miejscu zamieszkania skarżącej w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu dwukrotnie, to jest w dniu 16 i 25 listopada 2009 r., lecz brama wejściowa na posesję była zamknięta na klucz. Organ pomocy społecznej zasadnie w tych okolicznościach wezwał skarżącą do wskazania terminu przeprowadzenia wywiadu.

Należy podkreślić, iż obowiązujące przepisy ustawy nie zobowiązują organu pomocy społecznej do pisemnego wzywania osób ubiegających się o przyznanie świadczenia do wskazania - wybranego przez siebie - terminu do przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Organ pierwszej instancji, opierając się na wskazanych wyżej przepisach ustawy i k.p.a., w trosce o słuszny interes skarżącej, miał jednak prawo umożliwić Teresie W. wskazanie wybranego przez siebie i dla niej dogodnego terminu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu.

W tej sytuacji uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu i brak reakcji ze strony skarżącej na wezwanie do ustalenia terminu wywiadu prawidłowo uznane zostały przez organy obu instancji za brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym.

Niezasadny jest również zarzut skarżącej, iż Kolegium miało prawny obowiązek wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest z powodu rażącego naruszenia prawa przez ten organ polegającego na wydaniu decyzji przez osobę nie posiadającą do tego uprawnień w świetle art. 110 ust. 7 i art. 122 ust. 1 ustawy.

W postępowaniu odwoławczym wyłączone jest stosowanie sankcji nieważności decyzji. W przypadku, gdy organ drugiej instancji ustali, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), może jedynie uchylić i zmienić zaskarżoną decyzję. Zastosowanie sankcji stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowi rażące naruszenie prawa (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 494-495).

W rozpoznawanej sprawie wyłączona była zatem możliwość stwierdzenia, zgodnie z żądaniem skarżącej, nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 110 ust. 7 i 8 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie, o którym mowa wyżej, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej.

W świetle art. 122 ust. 1 i 4 ustawy osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Ukończenie studiów podyplomowych dla osób posiadających wykształcenie wyższe, w których programie uwzględniono minimum programowe specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, jest równoznaczne z uzyskaniem przez absolwentów tych studiów specjalizacji.

Barbara S., która podpisała w imieniu Wójta Gminy N. decyzję z dnia 8 grudnia 2009 r. nr (...), legitymuje się upoważnieniem, o jakim mowa w art. 110 ust. 7 ustawy. Z akt sprawy o sygn. akt II SA/Lu 202/10 wynika, iż Wójt Gminy N. zarządzeniem z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr 81/2009 udzielił jej - jako Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - upoważnienia do "wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy" (k. 57). Z akt tych wynika również, iż Barbara S. w 2009 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie "Zarządzania instytucjami pomocy społecznej". Wbrew twierdzeniom skarżącej, Kierownik OPS w N. posiada zatem wymagane, w świetle art. 122 ust. 1 ustawy, wykształcenie (k. 59).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26).

Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nawet, jeżeli przyjąć, iż, jak wskazuje skarżąca, nie zostało jej doręczone prawidłowo pismo SKO z dnia 8 stycznia 2010 r. informujące ją o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych (k. 5 akt adm. II inst.), to należy podkreślić, że nie wykazała ona, by okoliczność ta uniemożliwiła jej dokonanie w postępowaniu w rozpoznawanej sprawie konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu niewyłączenia pracownika socjalnego "H L" (prawdopodobnie: Hanny L.) zauważyć należy, że - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - postanowieniem z dnia 9 listopada 2009 r. organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia pracownicy socjalnej Hanny L. od udziału w postępowaniu (k. 5 akt adm. I inst.). Podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej wskazane są w przepisie art. 24 § 1 i 3 k.p.a. Żadna z okoliczności w tym przepisie wymienionych nie zachodzi w sprawie niniejszej.

Organy administracji nie badały w rozpoznawanej sprawie wysokości dochodu skarżącej, albowiem przesłanką odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie był brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy). Bezzasadne były zatem zarzuty skarżącej, iż organy administracji błędnie obliczyły jej dochód, z uwagi na nieuwzględnienie potrącenia komorniczego oraz pomocy udzielanej w wysokości 200 zł miesięcznie na dożywianie.

Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Ubocznie jedynie zauważyć należy, iż pomimo wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków lub żywności, nie została ona pozbawiona pomocy. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo iż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z akt administracyjnych wynika w szczególności, iż organ pierwszej instancji decyzją nr (...) przyznał jej zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności w wysokości 200 zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Skarżąca ma zaś przyznane świadczenie emerytalne, którego wysokość w październiku 2009 r. wynosiła 675,10 zł brutto (591,34 zł netto). Okoliczność, iż ze świadczenia tego potrącane są egzekwowane przez komornika należności niealimentacyjne i w związku z tym skarżąca w październiku 2009 r. faktycznie otrzymała kwotę 422,57 zł (k. 11 akt adm. I inst.), w świetle art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, nie ma wpływu na wysokość dochodu w rozumieniu ustawy.

Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" i § 15 w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.