Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801621

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 15 kwietnia 2015 r.
II SA/Lu 242/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek.

Sędziowie WSA: Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Robert Hałabis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. i

I. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i I. S. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) kosztów postępowania;

III.

przyznaje (...) J. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia.... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego... uchylił - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta... z dnia.... oraz poprzedzające je postanowienie z dnia...i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

W związku z pismem M. i I. S. o interwencję w sprawie robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego... wszczął w dniu 25 lipca 2001 r. z urzędu postępowanie w sprawie zrealizowania przybudówki murowanej (piwnicy z wysokim parterem) do istniejącego budynku mieszkalnego na działce przy ul. B. (obecnie B.) w L.

Sprawa była już przedmiotem decyzji organów obu instancji, które ustaliły, że przybudówka została wykonana samowolnie przez N. i M. P.

Z tego względu postanowieniem z dnia 17 maja 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w zakreślonym terminie.

W związku z tym, że N. i M. P. nie przedłożyli żądanych dokumentów, decyzją z dnia.... organ nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanej części obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia.... organ odwoławczy uchylił tę decyzję oraz postanowienie z dnia.... i umorzył postępowanie organu I instancji stwierdzając, że wskutek nieprawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) organ wadliwie prowadził postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r. tj. po wejściu w życie tej ustawy.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 (Dz. U. Nr 193, poz. 1430), w którym orzeczono, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 11 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co dotyczy również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane - organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. Przepis ten stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, przy czym właściciel zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. We wskazanym wyroku Trybunał stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie również do spraw, w których postępowanie wszczęte zostało po dniu 11 lipca 2003 r., o ile przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. spełnione zostały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określone w tym przepisie. W takiej sytuacji organ powinien zatem umożliwić legalizację samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2013.r, sygn. akt II SA/Lu 997/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia....

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, skutkuje możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stwierdził jednak, że w sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone, w jakiej dacie nastąpiło zakończenie samowolnie wykonywanych robót budowlanych. Organ odwoławczy w ogóle tego nie badał, przyjmując, że organ I instancji ustalił datę realizacji budowy na 1996 r., choć z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej to nie wynika, a w pozostałych dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy są różne, niekiedy sprzeczne dane dotyczące okresu prowadzenia i daty zakończenia tych robót (m.in.k. 130, 150 i 92 akt administracyjnych). Okoliczność ta powinna być natomiast ustalona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, gdyż od niej zależy czy możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej w oparciu o art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.

Sąd wskazał również, że organ odwoławczy nie zbadał zgodności przedmiotowej części budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli dla danego terenu został uchwalony (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r.).

Uchylając w konsekwencji zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceni, czy istnieją przesłanki zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., a w razie uznania, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, rozważy zastosowanie art. 136 k.p.a.

W wyniku tego wyroku.... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego... - wskazaną na wstępie decyzją z dnia.... uchylił - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego... z dnia... oraz poprzedzające je postanowienie z dnia... i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ nadzoru budowlanego przytoczył fragmenty rozważań Sądu oraz stwierdził naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. "przy wydawaniu rozstrzygnięć w niniejszej sprawie". W szczególności za wadliwe uznał odesłanie w uzasadnieniu postanowienia z dnia.... do "zgromadzonego materiału dowodowego oraz dotychczasowych rozstrzygnięć" jako źródła ustaleń w sprawie, gdyż uniemożliwia weryfikację ustaleń i polemikę z dokonaną przez organ I instancji oceną dowodów. Takie uzasadnienie stanowi również - zdaniem...Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego... - naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej tj. art. 11 k.p.a.

Wskazał, że mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." - "konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanych okoliczności i wydania rozstrzygnięcia kompleksowego z uwzględnieniem wyników ustaleń w tym zakresie. Brak wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia przez organ I instancji materiału dowodowego stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji tego organu."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. i I. małżonkowie S. domagali się uchylenia powyższej decyzji.

Zarzucili przede wszystkim naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 18 marca 2013 r., zobowiązujących wprost organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazań dla organu I instancji i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Słuszne są bowiem zarzuty, że.... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.... naruszył przepis art. 153 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") i nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazał jednoznacznie na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez...Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego... i przeprowadzenia przez niego uzupełniającego postępowania w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd nie stwierdził natomiast potrzeby uchylania jednocześnie decyzji organu I instancji, pomimo że miał taką możliwość na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Sąd uznał więc, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a stanowiskiem tym - w świetle powołanego art. 153 p.p.s.a. - zarówno organ, jak i Sąd w niniejszej sprawie jest związany.

W świetle art. 138 § 2 k.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis ten jest wyjątkiem od reguły, będącej wyrazem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., polegającej na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy przez organy I i II stopnia. Zgodnie z tą zasadą organ wyższego stopnia nie bada legalności orzeczeń organu I instancji, lecz samodzielnie przeprowadza postępowanie dowodowe i rozpatruje sprawę.

Z tego względu stwierdzenie przez.... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego... w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uzasadnienie organu I instancji uniemożliwia polemikę z tym organem jest więc błędne - organ odwoławczy nie dokonuje bowiem kontroli decyzji organu I instancji, a więc nie prowadzi z nim polemiki, lecz ponownie samodzielnie rozpatruje sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylając wyłącznie decyzję organu odwoławczego nie stwierdził, by zachodziła konieczność uchylenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. również decyzji organu I instancji.

. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego... nie wskazał natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji innych okoliczności, niż te, które miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wydając wyrok z dnia 13 grudnia 2013 r.

Organ zarzucił bowiem wadliwe uzasadnienie postanowienia z dnia...., poprzedzające wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia... nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, które - wraz z poprzednią decyzją....Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego... z dnia..... - było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w sprawie II SA/Lu 997/12.

Po wydaniu wyroku....Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego... i po dokonaniu ustaleń zgodnie z wytycznymi Sądu miał więc możliwość: uchylić i umorzyć postępowanie (Sąd nie wykluczył bowiem takiej możliwości, stwierdzając jedynie, że umorzenie było przedwczesne), uchylić decyzję organu I instancji i samodzielnie orzec w sprawie merytorycznie albo utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W świetle wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.,....Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.... nie był natomiast uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak nowych dowodów, których przeprowadzenie przez ten organ z pominięciem organu I instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Z tych względów skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższe uwagi oraz zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 997/12.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.