Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801614

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 28 maja 2015 r.
II SA/Lu 225/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Jacek Czaja, Robert Hałabis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. Ch., A. Ł. i

I. Ł. na decyzję Wojewody z dnia (...) r., znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia (...) r., znak: (...);

II.

zasądza od Wojewody na rzecz R. Ch. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz A. Ł. i I. Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku inwestora - Gminy N. Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla kompleksu boisk sportowych "(...)" wraz z zapleczem sanitarno-szatniowym i urządzeniami budowlanymi na działce nr (...), w miejscowości N.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu (...) maja 2012 r. Gmina N. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, po którego sprawdzeniu organ nie stwierdził żadnych naruszeń prawa. Podniesione natomiast przez uczestników postępowania zarzuty odnośnie do zabezpieczenia projektowanej skarpy uznał za nietrafne, wskazując w tym zakresie na odpowiedzialność projektanta za przyjęte rozwiązania techniczne.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. C. oraz I. Ł. i A. Ł. - właściciele sąsiednich nieruchomości, zarzucając wadliwe usytuowanie zaplanowanego przedsięwzięcia. R. C. podniosła, że boisko będzie dla niej bardzo uciążliwe zarówno przez hałas, jak i umiejscowienie zaplecza "kanalizacyjno-sanitarnego". Dodała nadto, że niecelowym jest wykonywanie obecnie przedsięwzięcia z uwagi na zaplanowaną w przyszłości na tym terenie kolejną inwestycję w postaci budowy sieci kanalizacyjnej, co będzie wiązało się ze zniszczeniem części obiektów sportowych. Natomiast I. Ł. i A. Ł. wskazali na zbyt bliskie wykonanie skarpy w stosunku do ich zabudowanej działki, co - ich zdaniem - wpływa na bezpieczeństwo posadowionych na niej budynków. Dodali, że projekt nie zawiera kompleksowych rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych, które zawsze gromadzą się po większych opadach deszczu na tym terenie.

Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że nie narusza ona prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestycja ta nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spełnia także wymogi dotyczące lokalizacji zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane uzgodnienia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz odpowiednie zaświadczenia o uprawnieniach projektantów. Brak było zatem podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, wojewoda stwierdził, że wody opadowe z projektowanej inwestycji będą odprowadzane przez drenaż wgłębny do studni chłonnej. Dodał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do ingerencji w merytoryczną treść projektu budowlanego, który został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Wskazał, że organ nie może również odnieść się do kwestii związanych z naruszeniem zasad współżycia społecznego i zakłóceniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej.

Skargi na powyższą decyzję złożyli R. C. oraz I. Ł. i A. Ł. Skarżący powtórzyli wszystkie zarzuty odwołania, podtrzymując w całości przedstawioną tam argumentację prawną. Przede wszystkim, zdaniem R. C., planowana inwestycja spowoduje zalewanie i podtapianie jej działki przez wody opadowe spływające z centrum wsi. Dlatego też zasadnym byłoby posadowienie boiska nie w poprzek, lecz wzdłuż działki inwestora. Również I. Ł. i A. Ł. podtrzymali twierdzenia, że wykonanie skarpy w pobliżu granicy ich działki może spowodować rozwarstwienie gruntu i jego obsunięcie, a tym samym zagrozić bezpieczeństwu posadowionym na ich działce budynkowi piekarni. Na ten proces może mieć ponadto wpływ położona obok droga wojewódzka, po której odbywa się ruch pojazdów o dużej ładowności wywołujący drgania gruntu. Ponadto projekt budowlany inwestycji nie zawiera kompleksowego rozwiązania odprowadzania wód opadowych, co - jak wskazali - utrudni właściwe użytkowanie projektowanych boisk.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda L. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu 845/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi R. C. oraz I. Ł. i A. Ł. na decyzję Wojewody L. z dnia (...) lipca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależnione ani od zgody właścicieli działek sąsiednich, ani od oceny racjonalności wykorzystania należącego do inwestora terenu oraz rodzaju zabudowy. Stosownie do treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie mogła zatem być poddana ocenie organu racjonalność usytuowania boisk, nawet gdyby kwestia ta budziła zastrzeżenia poparte zasadami logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Tym samym, zdaniem sądu, podnoszony w tym zakresie zarzut skarżących nie mógł zostać uznany za słuszny. Kwestia ta pozostaje bowiem poza oceną organu udzielającego pozwolenia na budowę. Organ ten zobligowany jest wyłącznie do zbadania wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wymogi te dotyczą zaś zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska (sporna inwestycja - kompleks boisk sportowych "(...)" - nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia z art. 12 ust. 7, wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wreszcie, inwestor zobligowany jest do złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy i motywów zaskarżonej decyzji wskazuje, że organy zbadały projekt budowlany w tym zakresie.

Sąd podniósł, że organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu. Analiza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czego domagają się skarżący wskazując, że projekt nie przewiduje "kompleksowego rozwiązania odprowadzania wód opadowych" z terenu przedmiotowej inwestycji. Jednakże, co istotne, zakres sprawdzenia jest inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki (terenu inwestycji), a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno - budowlanego.

Jak wskazał sąd, projekt zagospodarowania terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno - budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Wynika to z założenia ustawodawcy, że odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno - budowlanego spoczywa na projektancie. Dlatego też przepis art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął, iż zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu. Kompetencje tych podmiotów w tym zakresie nie pokrywają się. Tym samym organ nie jest władny nakazać inwestorowi przyjęcia i zastosowania konkretnych rozwiązań technicznych, zgodnie z wolą uczestników postępowania. Jak bowiem wskazano, jest on jedynie uprawniony ocenić (we wskazanym zakresie) projekt budowlany przedłożony przez inwestora, który decyduje o kształcie inwestycji i zakresie projektowanych robót. Załączony natomiast do wniosku projekt budowlany spornej inwestycji jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

Sąd nie uznał zatem za słuszne zarzutów skarżących co do braku zaprojektowania odpowiedniego systemu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. Podniósł, że projekt architektoniczno - budowlany inwestycji przewiduje system odprowadzania wód opadowych składający się z ciągu drenów, odwodnienia liniowego odcinków kanalizacji i studni chłonnej. Ocena sprawności tego systemu należy do projektanta, który zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązany jest do opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i który z tego tytułu podlega odpowiedzialności na zasadach Kodeksu cywilnego. Odpowiedzialność ta pozostaje jednak zasadniczo poza czynnościami sprawdzającymi organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ, badając projekt, obowiązany jest wziąć pod uwagę tylko takie okoliczności, które naruszają względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a ich charakter jest oczywisty i wprost dostrzegalny.

Tymczasem, jak wyjaśnił sąd, taka sytuacja w sprawie nie występuje. Skarżących w kwestii zalewania ich działek wodami opadowymi z terenu inwestycji chroni natomiast § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145). Warunkiem stwierdzenia naruszenia tych przepisów jest jednak wykazanie istnienia okoliczności tam wskazanych. Argumentacja skarżącej R. C. w kwestii zalewania jej działki odnosi się natomiast do zdarzeń przyszłych, nie zaś obecnych i głównie z tego względu nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnośnie zaś do zaprojektowanej skarpy pomiędzy terenem inwestycji a działką I. Ł. i A. Ł., sąd pierwszej instancji wskazał, że projekt budowlany podlega badaniu (we wskazanym wyżej zakresie) w dacie wydawania decyzji przez organy, tj. przed rozpoczęciem inwestycji. Organ, rozstrzygając sprawę, nie może odmówić wydania pozwolenia w oparciu o przypuszczenia dotyczące skutków wykonania zaplanowanych prac, o ile skutki te nie są oczywiste i jednoznaczne. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie ma bowiem wpływu na poprawność wykonywania prac oraz ich zgodność z zatwierdzonym projektem. Dlatego też ustawodawca, działając systemowo w kwestii kontroli bezpieczeństwa zaprojektowanych robót budowlanych, upoważnia do działania organy nadzoru budowlanego. Stąd właściciele nieruchomości sąsiednich, dostrzegając zagrożenia płynące z wykonywanych prac, zobowiązani są zawiadomić już nie organ udzielający pozwolenia na budowę, lecz właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego. Organ ten, w przeciwieństwie do organu architektoniczno-budowlanego, może jeszcze przed wszczęciem postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego skorzystać z możliwości, jakie stwarza przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy, żądając od inwestora przedstawienia niezbędnych ocen technicznych lub ekspertyz. Również po wszczęciu takiego postępowania organ może na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, odnoszących się do zgłaszanych przez strony postępowania zastrzeżeń. Tym samym, w ocenie sądu, zupełnie niezrozumiałe jest działanie skarżących skierowane w stosunku do organów rozstrzygających w sprawie, zamiast właściwych organów nadzoru budowlanego, które od momentu rozpoczęcia budowy są właściwe w kwestii jej kontrolowania. Podnoszone przez skarżących obsunięcie skarpy może bowiem być skutkiem wadliwie wykonanych prac i dla zachowania większego bezpieczeństwa niezbędnym będzie wykonywanie umocnienia skarpy. Aby jednak organy nadzoru budowlanego mogły skorzystać z możliwości, jakie dają im przepisy Prawa budowlanego, muszą zostać o zaistniałych zagrożeniach poinformowane. W tych okolicznościach za nietrafny sąd uznał zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, polegający na nieprzeprowadzeniu analizy projektu architektoniczno - budowlanego spornej inwestycji.

Zastrzeżeń sądu nie wzbudziło również stanowisko organów o zgodności projektu zagospodarowania terenu działki z przepisami, zwłaszcza techniczno - budowlanymi. Stąd, w ocenie sądu, nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia art. 5 Prawa budowlanego polegający na wadliwym przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Sąd nie uznał także, by w sprawie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym zakresie podniósł, że jeżeli udzielenie pozwolenia na budowę nie jest sprzeczne z wymogami określonymi w warunkach technicznych lub innych przepisach budowlanych, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi tu bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowana inwestycja, ale tylko o takie, które stanowią naruszenie przepisów prawa. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego należy rozumieć jako naruszenie konkretnych norm materialnoprawnych, zaś interesy nie znajdujące oparcia w takich normach, są jedynie interesami faktycznymi i nie mogą być skutecznie dochodzone w procesie inwestycyjnym.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: R. C. oraz I. Ł. i A. Ł., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

R. C. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie i w związku z art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez błędną ich interpretację skutkującą przyjęciem, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, planowana inwestycja nie będzie powodować zalewania wodami opadowymi działek sąsiednich, jak też osuwania gruntu, dokumentacja projektu budowlanego zawiera wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i sprawozdania;

2)

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

I. Ł. i A. Ł. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1)

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 2 ppkt b ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż projektowana inwestycja nie narusza zasad technicznych odprowadzenia wody opadowej z terenu planowanego obiektu budowlanego boiska na szkodę sąsiednich nieruchomości;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż przedstawiony projekt budowlany w przyjętym przez organy administracji architektoniczno - budowlanej kształcie jest pełny i poprawny, a przez to nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 35 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 11 ust. 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie przez błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi, a planowana inwestycja nie będzie powodować osuwania się gruntu od strony gdzie boisko sąsiaduje z nieruchomością małżonków Ł. mimo tak znacznych różnic poziomu na bardzo małym odcinku pasa gruntu oraz, że dokumentacja projektu budowlanego zawiera wszystkie wymagane konsultacje, opinie, uzgodnienia i sprawozdania;

2)

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy organ wydający zaskarżoną decyzję, a tym bardziej organ I instancji nie przeprowadził oględzin na miejscu planowanej inwestycji w sytuacji, gdzie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że może zachodzić problem z odprowadzaniem wody opadowej z terenu boiska szkolnego jak też problem osuwania się ziemi z uwagi na planowaną niwelację terenu;

- art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii technicznej mgr. inż. P. D. dołączonej do pisma pełnomocnika skarżących z dnia (...) stycznia 2013 r., co skutkowało błędną oceną dowodów zgromadzonych w sprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie - R. C. oraz I. Ł. i A. Ł. wskazał, iż główny projektant W. B. nie posiadał stosownych uprawnień do sporządzenia projektu. Potwierdza to złożony Sądowi wyrok nakazowy z dnia 2 grudnia 2014 r., IV K 1001/14 Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie IV Wydział Karny, w którym uznano W. B. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu. Pełnomocnik wskazał, iż posiada opinie biegłego co do naruszenia stosunków wodnych na działce nr (...) podczas realizacji przez gminę inwestycji. Okazał opinię techniczną sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy Z. Przedstawił również decyzję Wójta Gminy Z. z dnia (...) stycznia 2015 r., znak: (...) wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w której nakazano Gminie N. wykonanie oceny stanu technicznego i opracowanie projektów urządzeń zabezpieczających skarpę przed zalewaniem. Przedłożył również zdjęcia obrazujące stan stosunków wodnych na działce R. C. zrobione po zrealizowaniu inwestycji.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1697/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku sąd podzielił podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także podniesiony w skardze kasacyjnej I. Ł. i A. Ł. zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

Sąd podniósł, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane organ, rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, ma obowiązek takiego wyważenia interesów stron, aby inwestycja realizowana była z zachowaniem uprawnień inwestora, a jednocześnie w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie występowały okoliczności, które naruszają względy bezpieczeństwa ludzi i mienia i ich charakter nie był oczywisty i wprost dostrzegalny.

Sąd odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie - zarówno R. C., jak i I. Ł. oraz A. Ł. w toku postępowania administracyjnego, składając zastrzeżenia do rozwiązań projektowych, wskazywali na występującą różnicę poziomu terenu pomiędzy ich działkami a działką inwestora i na konieczność uregulowania kwestii odprowadzania wody opadowej. I. Ł. i A. Ł. podnosili, że w projekcie brak jest rozwiązań dotyczących zabezpieczenia powstałej skarpy przed osuwaniem się ziemi z jej terenów od strony działki skarżących. Wobec takich zarzutów organy architektoniczno-budowlane, dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego, miały obowiązek uwzględnić specyfikę topografii terenu, na którym znajduje się działka inwestora oraz działki skarżących i dokładnie wyjaśnić podniesione przez skarżących kwestie, odnosząc się do przedstawionych zarzutów z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak i interesów skarżących.

W ocenie NSA, organ winien zbadać, czy projekt budowlany przewiduje rozwiązania w zakresie sposobu zabezpieczenia skarpy i odprowadzania wód opadowych, aby realizacja planowanego przedsięwzięcia nie naruszała uzasadnionych interesów skarżących. Należy bowiem mieć na względzie, że w dokumentacji geotechnicznej, dołączonej do projektu budowlanego, warunki gruntowo-wodne istniejące w podłożu projektowanej inwestycji określono jako w miarę korzystne. Opisując warunki hydrogeologiczne wskazano, że "nie można wykluczyć, iż po wiosennych roztopach, bądź intensywnych opadach atmosferycznych, lokalnie i czasowo na stopie glin, bądź pyłów może stagnować woda infiltracyjna". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że projekt budowlany w gruncie rzeczy nie daje jasnego obrazu w zakresie realizacji skarpy usytuowanej w granicy z działką skarżących I. Ł. i A. Ł. Przede wszystkim z projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu nie wynika sposób wykonania niniejszej skarpy. Zastrzeżenia zgłaszane przez tych skarżących w toku postępowania administracyjnego wymagały rozważenia, czy treść projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu dostosowana jest do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego, która w rozpoznawaj sprawie określana jest również przez warunki gruntowo-wodne istniejące na terenie objętym inwestycją.

Zdaniem sądu odwoławczego, należało wobec tego rozważyć, czy przyjęte rozwiązania projektowe, przy uwzględnieniu warunków gruntowo - wodnych panujących na spornym terenie i różnic poziomu terenu, zapewniają należytą ochronę przed zalewaniem terenów sąsiednich nieruchomości i osuwaniem się mas ziemnych ze skarpy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza bowiem stanowisko skarżących I. Ł. i A. Ł. dotyczące osuwania się ziemi ze skarpy usytuowanej w granicy z ich działką, a także ukazuje problem zalewania terenu działki skarżącej R. C.

Sąd drugiej instancji podkreślił, że organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie przeanalizowały bowiem wnikliwie zgłaszanych przez skarżących w toku całego postępowania zastrzeżeń do rozwiązań projektowych. Tym samym nie zweryfikowały w sposób prawidłowy kompletności projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł zaś uchybień w tym zakresie i wadliwie zaakceptował ustalenia organów, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., jak również art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zobligował ponadto sąd pierwszej instancji do uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyroku nakazowego z dnia 2 grudnia 2014 r., IV K 1001/14 Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie, który potwierdza, że główny projektant inwestycji W. B. nie posiadał stosownych uprawnień do sporządzenia projektu.

Uzasadnienie prawne

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że jeden z autorów projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji - W. B. wykonał projekt zagospodarowania terenu oraz projekt zaplecza sanitarno-szatniowego w zakresie branży architektonicznej, nie posiadając w dacie sporządzenia projektu specjalności architektonicznej bez ograniczeń i nie będąc członkiem Izby Architektów RP.

Załączone przez niego do projektu budowlanego zaświadczenie z dnia (...) grudnia 2011 r. zostało wydane przez Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa, nie zaś - jak było wymagane - przez Izbę Architektów RP, co umknęło uwadze organów obu instancji.

Okoliczność sporządzenia przez W. B. przedmiotowego projektu w sytuacji braku odpowiednich uprawnień budowlanych została potwierdzona prawomocnym wyrokiem skazującym go za ten czyn (wyrok nakazowy Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie z 2 grudnia 2014 r., IV K 1001/4).

Już samo to uchybienie stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę boiska z obrotu prawnego.

Projekt sporządzany jest przez projektanta (projektantów), będącego jednym z uczestników procesu budowlanego. Projektantem jest osoba fizyczna, mająca odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Projektant podlega wpisowi, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wpisowi na listę członków izby architektów albo izby inżynierów budownictwa (art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1946), co potwierdza zaświadczenie z określonym terminem ważności, wydane przez tę izbę (art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego).

Zawarty w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek dołączenia do projektu budowlanego zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia budowlane projektanta nie jest jedynie formalnością. Jest gwarancją i świadectwem, że projektant ma odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę w określonym zakresie. Obowiązek ten ma również usprawnić postępowanie w zakresie udzielania pozwolenia na budowę poprzez wyeliminowanie konieczności prowadzenia przez organ administracyjny dodatkowych czynności w celu ustalenia, czy osoby opracowujące projekt budowlany legitymowały się stosownymi uprawnieniami.

Z kolei obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest sprawdzenie wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym te uprawnienia, które musi być dołączone do projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego).

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli organ stwierdzi naruszenia w tym zakresie, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ, sprawdzając kompletność projektu budowlanego, powinien był zatem wezwać inwestora do dołączenia do projektu budowlanego zaświadczenia wydanego przez Izbę Architektów RP, potwierdzającego uprawnienia budowlane W. B. w specjalności architektonicznej bez ograniczeń, a w przypadku niedołączenia stosowanego zaświadczenia we wskazanym terminie, odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę boiska, czego nie uczynił, naruszając tym samym dyspozycje wyżej powołanych norm prawnych.

Ponadto organy administracji, rozstrzygając w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kompleksu boisk sportowych "(...)" wraz z zapleczem sanitarno-szatniowym i urządzeniami budowlanymi na działce nr (...), w miejscowości N., nie podjęły czynności niezbędnych do ustalenia, czy treść projektu zagospodarowania terenu objętego inwestycją dostosowana jest do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego, która w rozpoznawaj sprawie określana jest również przez warunki gruntowo-wodne istniejące na tym terenie.

Wyrażona w art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego zasada, zgodnie z którą zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych oznacza, że ustalenia wszystkich elementów projektu - wyrażone zarówno w formie opisowej, jak i graficznej, powinny charakteryzować się odpowiednim stopniem precyzji. Dotyczy to zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu techniczno - budowlanego. Stąd, nawet jeżeli projekt budowlany zawiera wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie ust. 6 tego artykułu, to stwierdzenie przez organ, iż ustalenia projektu nie zostały dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu lub stopnia skomplikowania robót budowlanych, stanowi, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego braku w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia tego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o dyspozycję art. 35 ust. 4 powołanej ustawy.

Ustalenia projektu budowlanego inwestycji objętej niniejszym postepowaniem nie zostały dostosowane do specyfiki i charakteru tej inwestycji, zwłaszcza w kontekście uwarunkowań geotechnicznych.

W projekcie budowlanym zamieszczono rozwiązania projektowe, które nie uwzględniają specyfiki topografii terenu, na którym znajduje się działka inwestora oraz działki skarżących. Mimo, że w dokumentacji geotechnicznej dołączonej do projektu budowlanego wskazano, że "nie można wykluczyć, iż po wiosennych roztopach, bądź intensywnych opadach atmosferycznych, lokalnie i czasowo na stopie glin, bądź pyłów może stagnować woda infiltracyjna", projekt ten nie zawierał precyzyjnych rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych i zabezpieczenia projektowanej skarpy.

Stanowi to istotny brak dokumentacji projektowej, zważywszy na okoliczność, że projektowane boisko w całości miało zostać pokryte materiałem syntetycznym, nieprzepuszczającym wody. Wprawdzie projekt budowlany przewiduje wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych, jednak nie oznacza to samo przez się, że projektant uwzględnił specyfikę terenu. System odprowadzania wód dla terenu pokrytego nieprzepuszczalnym, syntetycznym tworzywem, musi uwzględniać fakt stagnacji wód roztopowych i opadowych, na który skarżący konsekwentnie zwracali uwagę w toku postępowania przed organami obu instancji i co potwierdza dokumentacja geotechniczna.

Organy, dokonując oceny projektu budowlanego, do czego były obowiązane na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w istocie nie rozważyły, czy przyjęte w projekcie rozwiązania zapewniają należytą ochronę przed zalewaniem terenów sąsiednich nieruchomości i osuwaniem się mas ziemnych z projektowanej skarpy.

Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu drugiej instancji - również naruszenie art. 136 k.p.a., co stanowi podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Uchylenie przez sąd decyzji organów obu instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę kompleksu boisk sportowych "(...)" wraz z zapleczem sanitarno-szatniowym i urządzeniami budowlanymi na działce nr (...), w miejscowości N.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy wezmą pod uwagę, że z wykładni systemowej i celowościowej art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1, a także art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż pozwolenie na budowę może być wydane jedynie w sytuacji, gdy roboty budowlane objęte wnioskiem o udzielenie tego pozwolenia nie zostały jeszcze rozpoczęte. Do takiego wniosku prowadzi również podział kompetencji między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Kompetencje tych pierwszych realizowane są - co do zasady - na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, tych drugich zaś są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Żaden przepis Prawa budowlanego nie upoważnia organów administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane są w toku.

Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, nawet, jeśli nie została wykonana całość tych robót (wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, Legalis, wyrok NSA z 31 stycznia 2006 r., II OSK 244/05, niepubl., J. Dessoulavy-Śliwiński, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 417-418).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że budowa kompleksu boisk sportowych "(...)" w miejscowości N. została rozpoczęta, a nawet zakończona.

Jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona w ponownym postepowaniu przed organami administracji, będą one zobligowane do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jednocześnie zważyć należy, że robót budowlanych, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, nie można traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.