Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1801613

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 8 stycznia 2015 r.
II SA/Lu 223/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca).

Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Maria Wieczorek-Zalewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych

1.

oddala skargę.

2.

przyznaje (...) D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...) wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku M. S. żądającego czasowego wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku usługowo-handlowego, usytuowanego na działce nr (...) położonej w P., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Starostę sprawy złożonego wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego wydania decyzji z dnia (...) marca 2012 r.,nr (...) udzielającej M. i K. S. pozwolenia na rozbudowę ww. budynku usługowo-handlowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem zdaniem odwołującego się, postanowienie narusza przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...) (zaskarżonym w niniejszej sprawie) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski:

W dniu (...) października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Budowlanego wpłynęło pismo M. S., będące uzupełnieniem jego wniosku z dnia (...) października 2013 r., w którym, po wezwaniu do sprecyzowania swego żądania, wniósł o wstrzymanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku usługowo-handlowego, usytuowanego na działce nr (...) położonej w P., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Starostę sprawy złożonego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) udzielającej pozwolenia na rozbudowę ww. budynku.

Mając na uwadze żądanie M. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż brak jest przepisu prawa materialnego w ustawie - Prawo budowlane, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego mógłby wstrzymać roboty budowlane na określony czas tj. do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę sprawy złożonego ww. wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko organu I instancji, że należące do właściwości organów nadzoru budowlanego zadania i kompetencje określone w przepisach art. 48, art. 49b, art. 50 Prawa budowlanego, uprawniających te organy do wstrzymania robót budowlanych, nie zawierają umocowania prawnego do czasowego wstrzymania robót budowlanych jedynie z uwagi na złożony wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Organ II instancji podzielił w konsekwencji stanowisko Powiatowego Inspektora Budowlanego, iż istnieją wyżej wskazane uzasadnione przyczyny skutkujące tym, że postępowanie nie może być wszczęte, gdyż w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, co w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania i należało, w myśl art. 61a k.p.a., odmówić jego wszczęcia.

Ponadto odnosząc się do treści zażalenia, organ II instancji wskazał, że w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. rozstrzyga się o braku możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w razie zaistnienia przeszkód, które w sposób formalny blokują możliwość wszczęcia postępowania. Są to okoliczności, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Jako inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, w praktyce będzie chodziło o sytuacje, gdy sprawa nie może być rozstrzygnięta przez organ administracji, czy to z tego powodu, iż do jej rozstrzygnięcia jest powołana inna instytucja, czy też dlatego, że przepisy w ogóle nie zezwalają na rozstrzyganie danej kwestii.

Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum sprawy jak też nie może powoływać w podstawie prawnej postanowienia przepisów prawa budowlanego, w szczególności, gdy w przepisach tego prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania.

M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na "stanowczo formalnym powołaniu się na brak podstawy prawnej, brak przepisu prawa materialnego stanowiącego Prawo budowlane, w oparciu o który organ nadzoru budowlanego mógłby okresowo wstrzymać roboty budowlane, na określony czas, termin". Zdaniem skarżącego Starosta, jako organ władczy, decyzyjny w sprawie jego wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji z dnia (...) marca 2012 r. udzielającej M. i K. S. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego powinien, mając na uwadze przepis art. 106 k.p.a., już znacznie wcześniej do ostatecznego rozstrzygnięcia dokonać formalnej analizy w trybie właśnie art. 106 k.p.a. i zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska lub też wydanie opinii co do tej rozbudowy.

M. S. zaznaczył, że jest osobą niepełnosprawną, ma poważne trudności z chodzeniem i często przebywa w szpitalu. Stwierdził też, że nigdy nie widział żadnych osób z nadzoru budowlanego kontrolujących przedmiotową rozbudowę budynku usługowo-handlowego, mimo że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego informował go, że takie kontrole się odbywały.

Skarżący wskazał, że sporny budynek miał nie mieć okien, jednak w rzeczywistości te okna są, chociaż zasłonięte styropianem i pomalowane na taki sam kolor jak cały budynek. Wyraził w związku z tym zdziwienie, że osoby dokonujące kontroli tego nie zauważyły. M. S. podniósł nadto, że rozbudowany budynek jest wysoki i zasłania mu światło słoneczne, co jest dodatkowo uciążliwe z uwagi na niepełnosprawność skarżącego. W licznych pismach kierowanych do różnych organów powoływał się on - jak wyjaśnia - na przepisy Prawa budowlanego dotyczące ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich, a w szczególności odnoszące się do zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednakże do dnia sporządzenia skargi brak było odzewu ze strony tych organów, także ze strony Starosty i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, któremu Wojewoda przekazał zażalenie skarżącego na postanowienie Wojewody (skarga nie wyjaśnia, o jakie postanowienie chodzi). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił go tylko odrębnym pismem o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jego sprawy.

W konkluzji M. S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ewentualnie wnosił o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie we własnym zakresie (przez Sąd) o istocie sprawy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do samej skargi wskazano, że wynika ona z dokonanej przez skarżącego interpretacji przepisów prawa budowlanego oraz błędnego rozumienia właściwości organów: nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, którym utrzymano w mocy wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Jak się podkreśla w orzecznictwie sądowym nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ta druga przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Wskazuje się, że ustalenie jej znacznie wymaga odniesienia do stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 709/13 - LEX nr 1426784, wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - LEX nr 1510890).

W rozpoznawanej sprawie M. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia (...) października 2013 r. o podjęcie czynności wyjaśniających będących w kompetencji tego organu w sprawie realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) w P. Wezwany przez organ I instancji do usunięcia braków podania na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. i sprecyzowanie żądania przez określenie i wskazanie oczekiwanego skutku w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego (pismo PINB z dnia (...).10.2013 r.) M. S. w piśmie z dnia (...) października 2013 r. wskazał, że wnosi "o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku usługowo-handlowego na działce nr (...) położonej w P., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Starostę". W piśmie z tej samej daty skierowanym do Starosty (którego odpis przekazał PINB) M. S. powołując się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia M. i K. S. pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku usługowo-handlowego. We wniosku tym wskazując na podstawę z art. 152 § 1 k.p.a. domagał się również wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że brak jest przepisu prawa materialnego w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej powoływanej jako Pr. bud.) w oparciu o który organ nadzoru budowlanego mógłby wstrzymać prowadzenie robót budowlanych do czasu rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. w postępowaniu wznowieniowym do wstrzymania wykonania decyzji, co w przypadku pozwolenia na budowę jest tożsame ze wstrzymaniem robót budowlanych, właściwy jest organ rozpatrujący sprawę wznowienia postępowania. Skarżący prawidłowo zatem we wniosku o wznowienie postępowania, którego adresatem był Starosta P, zawarł również żądanie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednoczesne domaganie się tożsamego rozstrzygnięcia przez inny organ jest niedopuszczalne.

Wprawdzie organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencje do wstrzymania robót budowlanych w określonych przypadkach: art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2, art. 50 ust. 1 Pr. bud., jednakże przepisy te nie mogą być podstawą do wstrzymania robót do czasu rozstrzygnięcia innej sprawy przez inny organ. Tą inną sprawą jest w tym przypadku sprawa wznowienia postępowania przez Starostę. Skarżący nie wniósł zaś o wszczęcie postępowania w którymś z przedmiotów określonych w wymienionych przepisach, lecz jednoznacznie powiązał żądanie wstrzymania robót budowlanych ze sprawą wznowieniową.

W tych warunkach merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku M. S. byłoby dotknięte wadą nieważności z powodu naruszenia przepisów o właściwości oraz z braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 126 k.p.a.). To zaś oznacza, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie z uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte i wydane przez organ I instancji postanowienie w tym przedmiocie, utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2014 r., nie narusza art. 61a ust. 1 k.p.a.

Z powyższych względów przedstawiona w skardze argumentacja odnosząca się do merytorycznych kwestii udzielonego inwestorom: M. i K. S. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-handlowego nie może podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, które ogranicza się tylko do wniosku M. S. o wstrzymanie robót budowlanych. Wywody skargi wykraczają więc poza zakres sprawy rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu i nie mają znaczenia dla oceny legalności wydanych postanowień. Ubocznie tylko wypada wskazać, iż przekonanie skarżącego, jakoby Starosta przed rozstrzygnięciem "swojej" sprawy powinien zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego.

Skarga M. S., jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała zatem oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 powyższej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 461).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.