Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 753745

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 28 września 2010 r.
II SA/Lu 201/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom.

Sędziowie: NSA Krystyna Sidor, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...). nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego

I.

oddala skargę;

II.

przyznaje (...) S. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) zł należnego podatku od towarów i usług.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia. Wójt Gminy N. odmówił przyznania T. W. świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup opału i żywności, motywując swoje stanowisko brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji podano, że wydanie decyzji powinno być poprzedzone każdorazowo ustaleniem stanu faktycznego, tj. ustaleniem. czy zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia, co następuje w toku postępowania dowodowego. Szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, niezbędnym do ustalenia wszystkich wymaganych okoliczności sprawy, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń. Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W rozpoznawanej sprawie zdaniem organu współpraca ta nie występuje, ponieważ strona uniemożliwia przeprowadzenie środowiskowego wywiadu rodzinnego. Mimo dwukrotnego wyznaczania terminu na dzień 6 października 2009 r. i 20 października 2009 r. pracownik socjalny wywiadu nie przeprowadził, ponieważ brama na posesję była zamknięta. Informacje o datach przeprowadzeniu wywiadu doręczono stronie odpowiednio 29 września 2009 r. i 14 października 2009 r. Organ podkreślił, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Według organu postawa T. W. świadczy o tym, iż nie podejmuje ona jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej sytuacji życiowej, mimo, że wykorzystując własne możliwości, winna wykazać aktywność w rozwiązywaniu własnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu z innymi.

Po rozpoznaniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w tym artykule (kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477,00 zł a dla osoby w rodzinie wynosi 351,00 zł), przy jednoczesnym spełnieniu przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że dochód strony stanowi emerytura w kwocie 591 złotych, z zatem wniosek jej rozpoznano w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Organ zaznaczył jednak, że ze względu na konieczność dokonania oceny, czy w tym przypadku zachodzi przypadek szczególny, nie jest możliwe (poza sytuacjami oczywistymi takimi jak pożar, powódź czy nagły wypadek) skorzystanie z uproszczonej procedury przewidzianej w art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Także Kolegium uznało, że bez współpracy wnioskodawczyni ograniczone są możliwości oceny sytuacji w jakiej się ona znajduje i nie ma podstawy do ewentualnego stwierdzenia, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie organu odwoławczego uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, także w sytuacji wcześniejszego uprzedzenia o dacie w jakiej miał się odbyć, wskazuje na brak woli strony do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej, jak twierdzi, trudnej sytuacji życiowej. Wniosek powyższy uzasadnia odmowę przyznania pomocy w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Odnosząc się do wniosku strony o wyłączenie od rozpoznania sprawy pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. - H.L. Kolegium zaznaczyło, że nie uprawdopodobniono istnienia okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Nie ma zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego postanowienia odmawiającego wyłączenia H.L. - pracownika socjalnego organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. stwierdziła, że przepis umożliwiający odmowę przyznania środków z pomocy społecznej z uwagi na brak współdziałania, Ośrodek Pomocy Społecznej stosuje dowolnie i kiedy mu się podoba. Skarżąca podkreśliła, że jej dochód rzeczywisty wynosi 423 złote, ponieważ prowadzona jest wobec niej egzekucja komornicza, ostatni wywiad miał miejsce 12 sierpnia 2009 r., a ponadto rozmowa z H.L. może wyłącznie dotyczyć współpracy na jej szkodę (ma status pokrzywdzonej).

Dodatkowo w piśmie z dnia 23 września 2010 r. skarżąca zaznaczyła, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy, do jakich się zalicza, aktualizację wywiadu rodzinnego dokonuje się co pół roku. Jej zdaniem organy znają jej sytuację, a sam wywiad przeprowadza się "odnośnie potrzeby, po uzyskaniu wiadomości o niej, a nie od daty kolejnego wniosku". Potrzeba poddania się wywiadowi powstałaby dopiero po upływie wspomnianego półrocznego okresu od dnia 12 sierpnia 2009 r., kiedy to przeprowadzono ostatni wywiad. Skarżąca dowodziła, że notatka służbowa na podstawie której odmówiono przyznania jej pomocy nie zastępuje protokołu, a ponadto została sporządzona przez wrogiego pracownika Ośrodka i zawiera nieprawdziwe informacje. Zamknięta brama miała bowiem otwarte furtki, a nikt nie widział pracownika pomocy społecznej na posesji w dniu 6 czy 20 października 2009 r. Skarżąca zwróciła uwagę na naruszanie prawa przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. Zasada ta nazywana zasadą subsydiarności w sposób oczywisty oparta jest na konstrukcji współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc, o czym zresztą wprost stanowi art. 4 ustawy. Zgodzić się zatem należy, że brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do zaniechania udzielenia żądanego świadczenia. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jasno wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane aby odmowa ta była możliwa. Wprawdzie odmowa przyznania pomocy oparta jest na uznaniu administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji może samodzielnie ocenić, czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Wniosek ten opiera się na znaczeniu wywiadu dla oceny jej rzeczywistej sytuacji bytowo - majątkowej, co potwierdza art. 106 ust. 4 ustawy ustanawiający wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści natomiast § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wynika, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki z dnia 17 listopada 2009 r. I OSK 551/09 i I OSK 552/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że jak wynika z art. 107 ustawy o pomocy społecznej oraz wspomnianego rozporządzenia rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu (wykonywanych przez pracownika socjalnego), a w szczególności przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 7, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu.

W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. W szczególności nie byłoby wskazane przesłuchiwanie na okoliczność warunków bytowych i stanu majątku osób trzecich w charakterze świadków. Na charakter środowiskowego wywiadu rodzinnego jako specyficznego środka dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę także w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. (I OSK 1237/08 CBOSA) dowodząc, że choć żaden przepis ustawy o pomocy społecznej, ani aktu wykonawczego nie określa wprost, czy wywiad środowiskowy przeprowadza się z innymi osobami niż wnioskodawcy lub ich rodziną, to jednak nie można jednak z tego wywodzić wniosków, że wywiad środowiskowy może być przeprowadzany "z innymi osobami" z otoczenia wnioskodawcy np. sąsiadami lub innymi osobami które mogą dostarczyć niezbędne informacje.

Wskazanie w przepisach rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego, że przeprowadza się go w miejscu zamieszkania osoby, która wnioskuje o pomoc społeczną nie pozwala na przyjęcie że chodzi o bliżej nieokreślony krąg osób mogących posiadać jakiekolwiek informacje w przedmiocie sytuacji życiowej wnioskodawcy. Sąd wskazał, że pracownik socjalny zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wywiadu środowiskowego informuje osoby, z którymi przeprowadza wywiad, o wynikającym z art. 109 ustawy o pomocy społecznej obowiązku niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z innymi osobami, niż wskazane w rozporządzeniu prowadziłoby do nieuzasadnionego nałożenia tego obowiązku na osoby postronne. Słuszne jest zatem zapatrywanie organów rozpoznających wnioski skarżącej, że jej działania, utrudniające pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w pełni uzasadniają odmowę przyznania świadczenia (por. także wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. I OSK 1753/09, 19 marca 2009 r. I OSK 561/08, 30 listopada 2009 r. I OSK 634/09, 23 września 2008 r. I OSK 1765/07 wszystkie opubl. w CBOSA). W sprawie jest bezspornym, że skarżącej w dniu 29 września 2009 r. zostało doręczone zawiadomiona o terminie sporządzenia wywiadu wyznaczonym na dzień 6 października 2009 r. Miała zatem wystarczająco dużo czasu na powiadomienie pracowników o obiektywnych okolicznościach wykluczających sporządzenie wywiadu we wskazanym terminie. Akta sprawy nie zawierają jednak informacji, pochodzących od skarżącej, które wskazywałyby na istotne przeszkody uniemożliwiające przeprowadzenie wywiadu, podobnie zresztą jak nie złożyła ich po otrzymaniu w dniu 14 października 2009 r. kolejnego zawiadomienia o przeprowadzeniu wywiadu, tym razem w dniu 20 października 2009 r. W żadnym razie jako powodu uzasadniającego odmowę przeprowadzenia wywiadu nie można uznać przedstawionego w piśmie z dnia 30 września 2009 r. stwierdzenia, że skarżąca " nie wyraża zgody na rozmowę w miejscu zamieszkania z H. L..", co miałyby uzasadniać "akta OPS, SKO, WSA, NSA " oraz fakt postępowania karnego w stosunku do tej pracownicy z zawiadomienia skarżącej. Wobec złożenia wniosku o wyłączenie pracownika z rozpoznawania sprawy kwestie te były rozważane przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., który postanowieniem z dnia 28 września 2009 r. odmówił wyłączenia H. L. od udziału w postępowaniu.

Zauważyć również trzeba, że skarżąca nigdy nie wskazywała jakiejkolwiek dogodnej dla niej daty, w jakiej wywiad można byłoby przeprowadzić, nie podawała także, którzy pracownicy socjalni mogliby dokonać wywiadu. W tej sytuacji słusznie uznano, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Nie jest przy tym uzasadniony zarzut, jakoby przeprowadzenie wywiadu było nieuzasadnione, skoro nie upłynęło jeszcze 6 miesięcy od daty sporządzenia ostatniej jego aktualizacji. Według § 2 wspomnianego już rozporządzenia w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, zwrócenia się sądu lub starosty o wydanie opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej albo otrzymania orzeczenia sądu o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, socjalizacyjnego lub rodzinnego, a także powzięcia informacji o przemocy w rodzinie. Jasne jest, że w tym przypadku informacje o potrzebie przyznania pomocy organy uzyskały na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 22 września 2009 r. Akceptować należy zatem stanowisko organów o konieczności przeprowadzenia wywiadu aktualizacyjnego.

Zauważyć należy, że także art. 107 ust. 4 zd.1 ustawy stanowi wyraźnie, iż w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Wyjątek określa art. 107 ust. 4 zd.2 według którego, w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie ma jednak zastosowania. Błędnie bowiem skarżąca utożsamia przyznawane jej środki finansowe w ramach zasiłków celowych ze stałymi formami pomocy określonymi w ustawie, choć z pewnością zarówno ilość przyznanych jej świadczeń jak i okres ich udzielania stwarza wrażenie stałej formy pomocy.

Nie można także podzielić zapatrywania skarżącej jakoby o wadliwości decyzji miał przesądzać brak protokołu z czynności przeprowadzanych przez pracowników socjalnych w dniach 6 i 20 października 2009 r. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a. protokół powinien zawierać dane pozwalające na ustalenie kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Treść znajdujących się w aktach sprawy protokołów "z odwiedzin Pani T. W." z dnia 6 i 20 października 2009 r. pozwala sądzić, że wymogi protokołu zostały zachowane. Nieporozumieniem jest natomiast zarzucanie organowi, że powyższy protokół nie odpowiada wymogom kwestionariusza wywiadu, określonym w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, skoro do przeprowadzenia wywiadu w ogóle przecież nie doszło.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę należało oddalić. O przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu ustanowionemu w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy i § 15 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zmianami).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.