II SA/Lu 20/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2593521

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r. II SA/Lu 20/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (spr.).

Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Grażyna Pawlos-Janusz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. D., B. D., A. D. oraz M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2017 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia (...) czerwca 2017 r. Nr (...);

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. Wójta Gminy Ł. ustalił J. Z. warunki zabudowy dla budowy kopalni piasku ze złoża "W. ", występującego na części działki położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem geodezyjnym 412. W decyzji wskazano, że kopalnia ma obejmować powierzchnię nie większą niż 0,8160 ha, wydobycie kopaliny ze złoża ma nie przekraczać 20.000 m3 w roku kalendarzowym, a działalność prowadzona metodą odkrywkową, bez użycia środków strzałowych, przy jednoczesnym zakazie prowadzenia na terenie kopalni jakiejkolwiek przeróbki kopaliny. Według decyzji uciążliwość zamierzenia ma się zamykać w granicach nieruchomości. Nakazano zachowanie stref ochronnych o szerokości 6,0 m od pól uprawnych i 10,0 m od linii rozgraniczającej drogą gminną (działkę nr (...)), zrekultywowanie wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kopaliny i określono wymogi rekultywacji, w tym nakazano, aby po rekultywacji powierzchnia biologicznie czynna zajmowała minimum 90% powierzchni działki. Ponadto nakazano ochronę gruntu i wody przed zanieczyszczeniami związanymi z funkcjonowaniem kopalni oraz zobowiązano do zabezpieczenia terenu wyrobiska przed możliwością składowania odpadów. Organ wyjaśnił, że działka nr (...) nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody i nie ma na niej zadrzewienia, nie jest też objęta przepisami o ochronie zabytków. Zaznaczył, że rozpoczęcie wydobywania piasku musi być poprzedzone decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Określił ponadto pozostałe wymagania - w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Po rozpoznaniu odwołania B. D., A. D., M. D. i S. D. - współwłaścicieli sąsiedniej działki nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego (budowli ziemnej) wymaga ustalenia warunków zabudowy, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia pięciu warunków - jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (w tym również zagwarantowane w drodze umowy inwestora z odpowiednią jednostką) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według organu wszystkie te warunki zostały spełnione. Wprawdzie w tzw. "obszarze analizowanym" nie występuje żadna zabudowa, nie oznacza to jednak braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Nie chodzi tu bowiem tylko o bezpośrednio sąsiednią zabudowę, ale też tę dalszą, mieszczącą się w granicach tzw. "obszaru analizowanego" wyznaczanego w myśl przepisów wykonawczych do powołanej na wstępie ustawy, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W myśl rozporządzenia jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4). Zasady dobrego sąsiedztwa nie można postrzegać wyłącznie w kategoriach mechanicznego powielenia dotychczasowej funkcji, ale należy ją rozpatrywać na płaszczyźnie kolizji nowej funkcji z funkcją dotychczasową. Tak rozumianą zasadę dobrego sąsiedztwa można odnieść wprost do wszystkich działek leżących przy tej samej drodze (drodze gminnej na działce nr (...)), które znalazły się w obszarze analizowanym. Na całym tym obszarze znajdują się uprawy polowe, pastwiska, tereny zadrzewione, leśne i rowy melioracyjne. Zdaniem Kolegium rolnicze wykorzystywanie terenu nie kłóci się jednak z wydobywaniem kopaliny naturalnej - piasku w sposób zamierzony przez wnioskodawcę - metodą odkrywkową, o skali nie przekraczającej rocznie 20.000 m3, bez użycia środków strzałowych, bez wznoszenia jakichkolwiek budynków, budowania jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a tylko poprzez wykonanie budowli ziemnej, jaką będzie wyrobisko. Jakkolwiek wydobywanie kopalin jest działalnością komercyjną i ma charakter działalności przemysłowej, jak to podnoszą skarżący, to jednak cecha ta nie oznacza całkowitego dysonansu z dotychczasową funkcją terenu, bowiem rolnictwo również może być i jest działalnością komercyjną, nierzadko na skalę przemysłową. Kolegium zaznaczyło, że planowanej inwestycji nie można zaliczyć do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie z karty informacyjnej można wnioskować, że złoże kopaliny zajmuje tylko część powierzchni działki nr (...), ale nie wynika z niej, jaka jest wielkość obszaru górniczego. Kolegium zatem przyjęło, że odległość stu metrów, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 40 lit.a tiret czwarte wspomnianego rozporządzenia należy odnieść do granicy działki. Przy takim założeniu w odległości 100 m od granic działki nr (...) znajdują się grunty leśne (oznaczone symbolem Ls) leżące po drugiej stronie drogi gminnej, natomiast inne, niż rolne grunty bezpośrednio sąsiadujące z działką nr (...) są opisane w ewidencji gruntów jako grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz), które z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zaliczają się do gruntów leśnych. Dodatkowo postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało poprzedzone postępowaniem na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w którym to postępowaniu skarżący brali udział. Kolegium wskazało, ze działka inwestora ma także bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej oznaczonej nr geod. 408 i 459, planowana inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu, ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Według danych ewidencji gruntów i budynków, które są podstawą klasyfikowania gruntów, działka nr (...) o powierzchni 0.9054 ha, to użytki rolne V klasy /RW. Ustalenie warunków zabudowy dla takich gruntów wymaga uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 powołanej na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie w tym trybie podjęte zostało przez Starostę B. postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Ponowne postanowienie tego organu z dnia 19 maja 2017 r. jest, zdaniem Kolegium, nieważne, dotyczy bowiem sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, której ponowne rozpatrzenie w żaden sposób nie dotyczyło tego elementu postępowania, nadto w ponownym postępowaniu nie zmieniły się żadne okoliczności faktyczne sprawy. Ustawa dopuszcza okresowe (do 10 lat) wyłączenie z produkcji gruntów o wyższych klasach bonitacyjnych, również klasy I-III, w celu poszukiwania niektórych kopalin, m.i. węgla kamiennego i brunatnego czy rud pierwiastków promieniotwórczych, toteż nie sposób przyjąć założenia, że całkowitą ochroną obejmuje grunty klasy V, na których na czas określony - czas eksploatacji złoża kopaliny naturalnej - zamiast działalności rolniczej będzie prowadzona działalność wydobywcza w ściśle określony sposób - metodą odkrywkową, bez użycia środków strzałowych. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie przylega do drogi powiatowej, leży przy drodze gminnej, zatem jakiekolwiek stanowisko zarządcy drogi powiatowej nie jest wymagane dla załatwienia sprawy.

W ocenie Kolegium argumentacja skarżących wskazujących, ze na skutek inwestycji nastąpi spadek poziomu wód gruntowych a rekultywacja nie przywróci stanu poprzedniego sięgają zdarzeń przyszłych i niepewnych, mają cechy postulatów natury ogólnej. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie przesądza o tym, że zamierzenie w ogóle zostanie wykonane, stanowi natomiast zbiór warunków i wytycznych, jakie powinny spełnione, jeżeli przedsięwzięcie miałoby być wykonane. Zaskarżona decyzja zawiera warunki, których spełnienie warunkuje akceptację zamierzenia, przy czym stopień szczegółowości tych warunków odpowiada istocie tego rodzaju decyzji. Po pierwsze więc, nie jest uprawnione, już "z góry" założenie, że inwestor nie będzie przestrzegał tych warunków, bądź przestrzegał tylko niektóre z nich, ale też po drugie - naruszenia tych warunków będzie podstawą do zastosowania odpowiednich sankcji wynikających z rodzaju naruszonych przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D., A. D., M. D. i S. D. za wadliwe uznali stanowisko Kolegium co do spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.). Wskazali, że zasada ta dotyczy kontynuacji funkcji, co nie zostało spełnione, ponieważ nowe zagospodarowanie terenu będzie kolidowało z obecną, rolną funkcją terenu i nie da się z nią pogodzić z powodu wielu negatywnych oddziaływań planowanego zagospodarowania na sąsiednie nieruchomości. W ocenie skarżących planowana inwestycja nie będzie stanowiła ani uzupełniania istniejących funkcji, ani też nie przyczyni się do powtórzenia jednej z istniejących obecnie funkcji. Przedsięwzięcie w postaci kopalni piasku ograniczy w przyszłości zastany sposób użytkowania terenu, nie można zatem obiektywnie stwierdzić, że przedsięwzięcie to będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy (zagospodarowania terenu), chociażby z powodu negatywnego wpływu na ekosystem, jak i poziom wód gruntowych. W obszarze, który winien być przedmiotem analizy, znajdują się stare dęby, które tylko z powodu braku zgłoszenia, nie są pomnikami przyrody, las oraz pola uprawne. Funkcja przemysłowa kopalni, zanieczyszczenia związane z wydobyciem, a także brak odpowiednich dróg dojazdowych tj. takich, które nie uległyby zniszczeniu wskutek przewożenia po nich ciężkich ładunków, będą utrudniać wykorzystanie pod uprawy rolne oraz zagospodarowanie leśne sąsiednich działek. Według skarżących decyzja rażąco narusza prawa własności osób trzecich, ponieważ planowana inwestycja będzie miała negatywny i nieodwracalny wpływ na sąsiednie działki. Ponadto według danych ewidencji gruntów i budynków działka nr (...), stanowi użytki rolne V klasy - RV. Według art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Kopalna piasku w W. jest przedsięwzięciem komercyjnym i przemysłowym, a tym samym przedsięwzięciem nierolniczym i nieleśnym. Działka nr (...) jako grunt rolny powinna podlegać ograniczeniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Skarżący nie zgodzili się z tezą Kolegium, według której odległość 100 metrów od obszaru górniczego należy odnieść do granicy działki. W tej odległości od granic działki nr (...) znajdują się grunty leśne oznaczone symbolem Ls, które leżą po drugiej stronie drogi gminnej, a grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem Lz bezpośrednio sąsiadują z działką nr (...). W ich mniemaniu przed wydaniem decyzji należało przeprowadzić badanie struktur gruntowo - wodnych, co jest bardzo istotnym badaniem, ponieważ wykopalisko na obszarze 1 h i głębokości 5 m w głąb ziemi zlokalizowane w odległości 350 metrów od najbliższych zabudowań może mieć znaczący wpływ na obniżenie wody w studniach w miejscowości W. D. i D. Ich zdaniem założenie wyrobiska spowoduje ingerencję człowieka w stabilny układ hydrogeologiczny i wytworzenie się w promieniu nawet kilku kilometrów tzw. "leja depresyjnego", który oznacza obniżenie się poziomu wód gruntowych poprzez ściąganie wszelkich istniejących wód pod powierzchnią terenu do niższych poziomów. Taka sytuacja miała miejsce przy kopalni piasku tego samego podmiotu usytuowanej w miejscowości M., która jest położona 1 km od W. Skarżący podnieśli, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko kopalnia piasku jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wydał jednak decyzję z dnia 17 listopada 2015 r. o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, której nie zdążyli w terminie zaskarżyć. Ich zdaniem planowane przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, mimo, iż nie jest na chwilę obecną bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 i nie wynika z ochrony tego obszaru, ale z uwagi na znajdowanie się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów siedliskowych dzikiego ptactwa szczególnie cennego dla Wspólnoty Europejskiej i obszarów chronionego krajobrazu a także cennych gatunków roślin i zwierząt może znacząco oddziaływać na cenne obszary siedliskowe, ptasie i chronionego krajobrazu. Ochrona siedliskowa zapisana w Dyrektywie siedliskowej nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory nakazuje między innymi promowanie takiego zagospodarowania terenów pomiędzy terenami objętymi siecią Natura 2000, aby zachować ekologiczną spójność sieci. Dotyczy to różnego rodzaju korytarzy ekologicznych, dolin rzecznych, a także refugiów mogących stanowić obszary wyjściowe do przyszłej ekspozycji gatunków jak np. stawów, czy wyspowych fragmentów zalesień o charakterze leśnym i łąkowym. Poza tym teren inwestycji i obszarów przyległych powinien być objęty ochroną z uwagi na tzw. obszar chronionego krajobrazu. Ponadto w myśl ustawy krajobrazowej istnieje zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej. Walory krajobrazowe istniejące obecnie na obszarze planowanej lokalizacji inwestycji zostaną bezpowrotnie utracone w chwili wydania zgody na realizację inwestycji. Skarżący zwrócili uwagę, że wspomniana ustawa nakłada na sejmiki poszczególnych województw wyznaczenie obszarów chronionego krajobrazu w drodze Uchwały Sejmiku Województwa w terminie 3 lat od wejścia w życie ustawy, czego jednak nie wykonano.

Skarżący podnieśli ponadto, że wraz z decyzją o warunkach zabudowy nie otrzymali analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi jej nieodłączny element, tym samym uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do rzetelności przeprowadzonej analizy oraz kwestionowanie tej części decyzji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawi i wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezpodstawny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa własności skarżących. Przeciwko takiemu zapatrywaniu wprost przemawia treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), według którego decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Również w orzecznictwie zagadnienie powyższe nie budzi wątpliwości. Powyższa ocena wiąże się z charakterem samej decyzji, którą uważa się za promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak na jakich warunkach, w tym jakie cechy zabudowy są dopuszczalne. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. P 37/06) Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Stąd też za bezskuteczne uznać należy zarzuty związane z ograniczeniami w wykonywaniu prawa własności własnych nieruchomości, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężeniem ruchu czy też naruszeniem warunków gruntowych. Tego rodzaju zarzuty mogą być poddane badaniu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie dominujący jest natomiast pogląd, według którego organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (tak NSA w wyroku z 4 listopada 2009 r., II OSK 1780/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo).

Równie bezpodstawny jest zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 z uwagi na znajdowanie się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów siedliskowych dzikiego ptactwa szczególnie cennego dla Wspólnoty Europejskiej i obszarów chronionego krajobrazu a także cennych gatunków roślin i zwierząt, których ochrona jest zagwarantowana Dyrektywą siedliskowej nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Rzeczywiście zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405) organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Skarżący jednak nie tylko nie wskazali jaki obszar Natura 2000 znajduje się w pobliżu terenu inwestycji, ale z akt wynika przecież jasno, na co zresztą wskazał także skarżący, że Wójt Gminy Ł. decyzją z 18 stycznia 2016 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na jego realizację. W decyzji wskazano obszary objęte ochroną i ich usytuowanie, skarżący zaś tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowali. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest tym stanowiskiem związany i nie ma możliwości ponownego badania oddziaływania inwestycji na środowisko. Wprawdzie art. 88 ust. 1 ustawy przewiduje w sytuacjach w niej wskazanych, w tym wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływana na środowisko. konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie dotyczy to jednak decyzji o warunkach zabudowy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają natomiast uwagi skargi koncentrujące się na zaniechaniach organu dotyczących ochrony krajobrazu, której mechanizmy wprowadziła ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774). Organ wydający decyzję, co jasne, podstawę do rozstrzygnięcia sprawy ma w obowiązujących regulacjach prawnych.

Pozbawiony jest także podstaw zarzut dotyczący przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne działki inwestora w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 z późn. zm.). Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącymi, ze wspomniana ustawa wprowadza istotne ograniczenia w przeznaczaniu gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to zauważyć trzeba, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Starosta (...) uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, podając, że teren proponowany pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Postanowieniem z dnia 28 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżących na wspomniane postanowienie, wskazując, że przysługuje jedynie inwestorowi. Skarżący nie wykazali, aby rozstrzygnięcie Kolegium poddane było kontroli sądowej.

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem tego przepisu, określającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jest umożliwienie tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. Inaczej rzecz ujmując, wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Z kolei przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Szczegółowy tryb weryfikowania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Jak wynika z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na odpowiedniej kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość fronty działki inwestora, ale nie mniejszej, niż 50 m. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Z powołanych przepisów wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, który składa się z części tekstowej i graficznej. Na znajdującej się w aktach mapie ewidencyjnej zakreślono jedynie linie rozgraniczające teren zamierzenia. Załącznikiem do decyzji jest jedynie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci graficznej. Brak jest ponadto mapy o jakiej stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia. Z części tekstowej wynika natomiast, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 300 m, bez podania w jaki sposób został wyznaczony. W całym tak wyznaczonym obszarze wskazano jednak, że na żadnej z działek sąsiednich nie występuje jakakolwiek zabudowa. Mapa wskazuje na brak zabudowy również poza wyznaczoną granicą. Cały ten obszar jest przeznaczony pod uprawy polowe, pastwiska, tereny zadrzewione, leśne, rowy melioracyjne. Według informacji z rejestru gruntów działka nr (...) o powierzchni 0,9054 ha stanowi grunt rolny V klasy. Zwarta zabudowa znajduje się w odległości 330 m od granicy działki, pomiędzy nimi znajdują się tereny leśne. Od wschodu działka również przylega do zwartych terenów leśnych. Od tej strony zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości min. 720m. Z opisu wynika, że teren ten charakteryzują niekorzystne warunki inżyniersko - geologiczne, wysoki poziom wód gruntowych i niska klasa bonitacyjna gleb nie sprzyjająca produkcji rolnej. Prawdą jest, że według orzecznictwa, tak zresztą przyjęło również Kolegium, rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem, czy obowiązkiem kopiowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Uważa się, że pojęcie kontynuacji funkcji musi być rozumiane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zasada ta nie może być jednak wykorzystywana w sposób nieograniczony bez jakiejkolwiek refleksji. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. (II OSK 743/17 opub. W CBOSA) dowodząc, że art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a ponadto z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest też wymóg wyrażony w art. 6 ust. 2 pkt 1 zgodnie z którym zasada wolności zagospodarowania nieruchomości według woli właściciela nie może być realizowana z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. (II OSK 2213/12 opubl. w CBOSA) NSA wskazał, że gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Kolegium pod tym kątem sprawy w ogóle nie rozważało, arbitralnie uznając rację inwestora. Tymczasem biorąc pod uwagę powyższe uwagi trudno uznać, aby kopalnia piasku, inwestycja w istocie komercyjna, nawiązywała do dotychczasowej funkcji terenu i stanowiła jej kontynuację. W całym obszarze analizowanym nie stwierdzono jakiejkolwiek inwestycji o podobnym przeznaczeniu, ani jakiejkolwiek o podobnym charakterze. Z części opisowej analizy wynika, że kolejna kopalnia piasku znajduje w odległości 1500 m od działki, w miejscowości M. ponadto w promieniu 2500 m znajdują się wyrobiska po kopalniach piasku. Biorąc nawet pod uwagę specyficzny charakter inwestycji, uzasadnione jest przekonanie, że jej lokalizacja narusza obwiązujący ład przestrzenny, rozumiany właśnie jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Uzasadnione jest przekonanie, że efektem lokalizacji kopalni będzie zakłócenie spójności przestrzennej tego terenu, co pozostaje w sprzeczności z omawianą zasadą dobrego sąsiedztwa.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.