Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 634137

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 29 września 2009 r.
II SA/Lu 164/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński.

Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), NSA Krystyna Sidor.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi E. G. i L. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) października 2008 r., działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy legalności budowy ogrodzenia działki nr 223 położonej w miejscowości R. od strony drogi wojewódzkiej nr 812 przez E. i L. G. - wstrzymał wskazanym inwestorom prowadzenie robót budowlanych związanych z budową tego ogrodzenia oraz nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia:

-

rysunków określających rodzaj, zakres i sposób wykonania wykonanych robót,

-

oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

-

projektu zagospodarowania działki,

-

zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wyjaśnił, iż przeprowadzona w dniu 30 września 2008 r. kontrola wykazała, że na działce nr 223 położonej w R., od strony drogi wojewódzkiej nr 812 inwestorzy wykonali ogrodzenie o konstrukcji murowanej na fundamencie betonowym z cokołem z cegły o wys. 0,40 m i słupkach murowanych z cegły o przekroju 32x32 cm i wysokości 1,65 m. Budowa ogrodzenia nie została zakończona, Do wykonania pozostało wypełnienie przęsłami pól pomiędzy słupkami oraz montaż furtki wejściowej na posesję. Prace przy budowie ogrodzenia prowadzone były od jesieni 2007 r. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia. Dalej organ wskazał, że inwestorzy okazali jedynie decyzję Starosty Chełmskiego z dnia 15 maja 2006 r. udzielającą im pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr 225/5 i 223 i zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego na dz. nr 223. Decyzja ta została uchylona w zakresie zagospodarowania działki z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie decyzją z dnia 9 lutego 2007 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zagospodarowania działki z elementem istniejącego ogrodzenia. Dalej organ wskazał, że dokonana analiza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. wskazuje na fakt, iż wykonana budowa nie narusza zapisów tego planu w związku z czym zasadnym było wszczęcie procedury legalizującej popełnioną samowolę.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał E. i L. G. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego przedmiotowego ogrodzenia działki nr 223 od strony ul. Kościuszki (droga wojewódzka nr 812).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż inwestorzy nie złożyli wskazanych w postanowieniu z dnia 27 października 2008 r. dokumentów i oświadczeń, co obligowało organ do nakazania rozbiórki spornego ogrodzenia. Przedłożenie natomiast zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budynku gospodarczego oraz zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego na działkach nr 223 i 225/5 nie miało znaczenia.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, E. i L. G. wnieśli odwołanie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w którym domagali się jej uchylenia i umorzenie całego postępowania. Odwołujący podnieśli, że wniosek ich o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył budynku gospodarczego, wykonania zadaszenia wejścia do budynku oraz budowy ogrodzenia od strony ulicy. W dniu 15 maja 2006 r. Starosta Chełmski zatwierdził przedłożone projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z garażem oraz wykonanie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego. Sprzeciwu wobec projektowanego ogrodzenia nie wydał. Wskazał nadto, iż "projekt zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego zawiera załączniki projektowanego ogrodzenia" (rys. nr 11 i 15 projektu). Z uwagi na powyższe wyjaśnili, iż w takiej sytuacji uprawnieni byli do wykonania ogrodzenia, skoro zostało ono zatwierdzone przez Starostę Chełmskiego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał ustalenia dotyczące stanu faktycznego oraz jego ocenę prawną wskazując, iż inwestorzy mieli możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej z czego jednak - nie przedkładając odpowiednich dokumentów - nie skorzystali.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyli E. i L. G., wnosząc o jej uchylenie.

W skardze powtarzając zarzuty odwołania podnieśli, iż jednym z elementów zatwierdzonym w projekcie było nowe ogrodzenia. Jego wykonanie wchodziło w skład całego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazali, iż z uwagi na śmierć projektanta nie potrafią odpowiedzieć dlaczego składając w ich imieniu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i wykonania zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego nie napisał "i ogrodzenia" pomimo, że zamieścił jego rysunek w projekcie. W ocenie skarżących zgłoszenie polegało na przedstawieniu dokumentów, o których mowa w art. 30 Prawa budowlanego, a nie na składaniu wniosku. Na zakończenie wskazali, iż całą inwestycję objętą decyzją z dnia 15 maja 2006 r. zakończyli montażem przęseł w ogrodzeniu dnia 5 października 2008 r. tj. na 22 dni przed wstrzymaniem robót.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Ustęp 2 stanowi natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:

1)

dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;

2)

projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niespełnienie natomiast przez inwestora obowiązku przedstawienia wyżej wymienionych dokumentów skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia (art. 49b ust. 3 prawa budowlanego).

Odnosząc powyższe do stanowiska organów nadzoru budowlanego zajętego w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu jest ono prawidłowe. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wykonane prace przy budowie ogrodzenia działki skarżących od strony drogi posiadają charakter samowoli budowlanej i na tej podstawie zasadnie przystąpiły do próby usunięcia zaistniałej w sprawie samowoli, której wynik nie zakończył się jednak pozytywnie na skutek bezczynności skarżących.

Natomiast w zakresie konieczności dokonania zgłoszenia przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowego ogrodzenia wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże realizacja ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, a ponadto ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m wymagała zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3), którego należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania tych robót można zaś przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ, tj. organ architektoniczno-budowlany, nie wniesie sprzeciwu. Brak zgłoszenia, mimo wskazanego obowiązku, oznacza prowadzenie bądź wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Wskazać jednakże należy, iż obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. nowelizacja Prawa budowlanego wprowadziła zmiany w przepisach o likwidacji skutków samowoli budowlanej, stwarzając możliwość legalizacji samowolnie wznoszonego lub wzniesionego obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli może być stosowana w odniesieniu do obiektów budowlanych zgodnych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nienaruszających przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych.

I tak działając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) października 2008 r. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów i oświadczeń.

Jednakże analizując całość materiału dowodowego stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowieniem z dnia 27 października 2008 r., pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki wykonanego ogrodzenia.

W tym stanie sprawy jako oczywistą i nie wymagającą szerszego uzasadnienia należy potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu.

Podjęcie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora. W takiej sytuacji celem i obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wówczas doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. Jednakże rezultat postępowania legalizacyjnego jest w głównej mierze uzależniony od działań inwestora. Legalizacja bowiem samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. opubl. LEX nr 478287).

Oznacza to, że w przypadku nie przedłożenia stosownych dokumentów przez inwestora - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - organ nadzoru budowlanego nie może uchylić się od nakazania rozbiórki i dokonać automatycznie legalizacji wykonanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego ogrodzenia działki.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżących kwestii, w ocenie Sądu, ich waga i doniosłość nie wpływają na ocenę stanowiska organów.

Słusznie co prawda podnoszą skarżący, iż skoro prace budowlane związane z realizacją przedmiotowego ogrodzenia zostały zakończone w dniu 5 października 2008 r. bezpodstawnym było nakładanie na skarżących obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Treść art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem wskazuje, iż właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych - gdy budowa nie została zakończona. A contrario obowiązku wstrzymania prac nie wydaje się w sytuacji zakończenia prac budowlanych. Jednakże w ocenie Sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik sprawy, a tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadto uchybienie to jest wynikiem upływu czasu pomiędzy datą przeprowadzenia kontroli (30 września 2008 r.), w trakcie której stwierdzono stan prac w toku, a datą wydania postanowienie wstrzymującego prace (27 października 2008 r.).

Za bezpodstawne należy natomiast uznać twierdzenia strony skarżącej, iż decyzja Starosty Chełmskiego z dnia 15 maja 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z garażem oraz wykonanie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego uprawniała inwestorów do legalnego wykonania ogrodzenia.

Wskazać bowiem należy, iż ani z sentencji przywołanej decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynika, że organ udzielający pozwolenia na budowę jego zakresem objął również prace polegające na budowie ogrodzenia od strony drogi. Z akt zgromadzonych w sprawie nie wynika bowiem aby kiedykolwiek inwestorzy zgłaszali zamiar przystąpienia do wykonania przedmiotowego ogrodzenia. O powyższym fakcie nie może natomiast w żaden sposób świadczyć samo umieszczenie w projekcie budowlanym dotyczącym zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego rysunku ogrodzenia, skoro brak śladów wskazujących, że inwestorzy zamierzają przystąpić również do wykonania ogrodzenia i w tym celu umieścili w projekcie rysunek ogrodzenia. W związku z tym organ udzielający pozwolenia na budowę nie był uprawniony do rozszerzenia złożonego wniosku o udzielenie zgody na budowę o inwestycję w tym wniosku nie wskazaną. Podnieść należy, iż aby żądanie strony wywołało oczekiwane dla niej skutki prawne musi ono być wyraźnie wyartykułowane. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r. IV SA/Wa 300/07, opubl. LEX nr 337783).

Skoro więc strona skarżąca zwróciła się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem oraz zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego nie wskazując jednocześnie, iż wniosek ten stanowi także zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania ogrodzenia działki skarżących od strony drogi publicznej, trudno uznać, iż organ obowiązany był dokonać analizy projektu architektoniczno-budowlanego, a następnie wyrazić zgodę na wykonanie wszystkich obiektów budowlanych nakreślonych w przedłożonym projekcie.

Nadto co należy wskazać, dopuszczalna jest przecież sytuacja w której sporządzona dokumentacja techniczna dotyczy więcej niż jednego obiektu, jednakże inwestor zwraca się do organu o zatwierdzenie projektu jedynie w części dotyczącej wskazanego obiektu i udzielenia pozwolenia na budowę odnośnie tylko tego obiektu. Powyższe wynika z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który to przepis formułując zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, wprowadza jednocześnie odstępstwo dopuszczając możliwość wydania więcej niż jednego pozwolenia, czyli etapowania budowy zamierzenia inwestycyjnego. Możliwe to jest jednak tylko pod warunkiem, że obiekty po zrealizowaniu będą mogły samodzielnie funkcjonować. W takiej sytuacji projekt zagospodarowania działki lub terenu musi jednak obejmować całe zamierzenie budowlane.

W tym kontekście wskazać należy, iż projekt zagospodarowania działki (k. 23 akt adm.) stanowiący załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 9 lutego 2007 r. (który był wiążący dla inwestorów) zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w części obejmującej projekt zagospodarowania działki w ogóle nie zawierał jakiejkolwiek informacji na temat projektowanego od strony drogi ogrodzenia. Na projekcie tym zostało naniesione wyłącznie ogrodzenie istniejące, co dodatkowo przemawia, za tym, że inwestor nie objął swym żądaniem zamiaru wykonania ogrodzenia.

Ponadto należy podnieść, że dokumenty złożone przez inwestorów nie spełniały wymagań dotyczących zgłoszenia określonych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, co również dodatkowo wzmacnia argumentację, iż w istocie strona rzeczonego zgłoszenia nie dokonała.

Mianowicie zgodnie z treścią przywołanej regulacji, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (chodzi o oświadczenia dotyczące prawa dysponowania działką na cele budowlane) oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, iż przedłożona do akt sprawy dokumentacja zawierała wyłącznie rysunek ogrodzenia, co jak wskazano powyżej samo przez się nie mogło oznaczać, że inwestor dokonuje również zgłoszenia wykonania ogrodzenia. W dokumentach tych brak natomiast określenia zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia oraz wskazania terminu ich rozpoczęcia. Nadto złożone przez każdego z inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane dotyczyło wyłącznie działek nr 223 i 225/5, podczas gdy część ogrodzenia została wykonana również na działce nr 224. Samo dołączenie umowy ustanawiającej służebność osobistą na rzecz skarżących do tej działki nie spełnia warunku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto nie zostały dołączone wymagane przez omawiany przepis uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Do odrębnych przepisów wskazanych w tym przepisie ustawodawca bez wątpienia zalicza regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. A zatem inwestorzy podejmując zamiar wykonania ogrodzenia winni również legitymować się uzgodnieniem wydanym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Lublinie, jak to uczynili w stosunku do wykonanego zadaszenia wejścia. Co prawda w aktach sprawy znajduje się fotokopia takiego uzgodnienia, jednakże bezspornym jest, iż uzgodnienie to zostało wydane dopiero na wniosek inwestorów w dniu 10 października 2007 r., a więc niemal półtora roku od wydania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze bezzasadnym było przyjęcie przez skarżących stanowiska, że przedłożone dokumenty dotyczyły całego zamierzenia inwestycyjnego w tym wykonania ogrodzenia od strony drogi, co oznacza, że nie stanowi ono samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu wszystkie podniesione powyżej okoliczności wskazują, iż skarżący nie dokonali wymaganego zgłoszenia. Natomiast kwestia zaniedbań w tym zakresie pozostaje poza oceną Sądu.

Konkludując, w ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji przyjęły, że inwestorzy wykonali przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo również organy podjęły próbę legalizacji popełnionej samowoli. Bezspornym jednak jest, że skarżący nie złożyli niezbędnych do legalizacji samowoli dokumentów. W tej sytuacji organy nie miały możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie rozbiórki ogrodzenia.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.