II SA/Łd 945/17, Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2464107

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r. II SA/Łd 945/17 Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska.

Sędziowie WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Joanna Sekunda-Lenczewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. Burmistrz Ł. uchylił własną decyzję z dnia (...) r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego dla K. P., przyznanego od dnia 1 stycznia 2009 r. w kwocie po 153 zł miesięcznie oraz odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż powodem uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego była okoliczność pobierania przez stronę od 1 stycznia 2017 r. dodatku pielęgnacyjnego do emerytury na mocy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz i ich rodzin. W myśl natomiast art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. P. wskazując, że w jego ocenie decyzja jest błędna. Oświadczył, że decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na czas nieokreślony otrzymał w związku z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Jego zdaniem to świadczenie i dodatek pielęgnacyjny to dwa różne świadczenia. Podkreślił, że pouczenie w roku 2009 r. otrzymał, ale od tego czasu nie miał kontaktu z MOPS, bo świadczenie przekazywane jest na konto bankowe. Podniósł, że decyzja naraża go na straty i wniósł o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...) r. nr (...), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 16 ust. 6 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2016 r. poz. 1518), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ostateczną decyzją znak (...) Burmistrz Ł. przyznał K. P. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2009 r. na czas nieokreślony. W dniu 7 sierpnia 2017 r. K. P. złożył do MOPS w Ł. oświadczenie, z którego wynika, że od 1 stycznia 2017 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny do emerytury, a to na podstawie art. 25 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. Z 2016 r., poz. 708). O warunkach przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego K. P. poinformowany został na etapie ubiegania się o świadczenie - w części pouczenia we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, przedłożonego przez niego w MOPS w Ł. We wniosku była zawarta następująca informacja: zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje: (...) osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Wniosek ten, wraz z pouczeniem został własnoręcznie podpisany przez stronę w dniu 19 stycznia 2009 r. Ponadto, decyzja znak (...), (odebrana przez stronę w dniu 10 lutego 2009 r.), ujmuje w części pouczenia, że "w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do świadczenia obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne - zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi zgodnie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych".

Organ uznał za bezsporne, że od dnia 1 stycznia 2017 r. K. P. pobierał dwa świadczenia: zasiłek pielęgnacyjny wypłacany przez MOPS w Ł. oraz dodatek pielęgnacyjny wypłacany przez organ rentowy wraz z emeryturą. Okoliczność, jaka nastąpiła u K. P. z dniem 1 stycznia 2017 r., wyrażająca się rozpoczęciem pobierania dodatku pielęgnacyjnego z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dyskwalifikowała do dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego z MOPS w Ł. Równoczesne pobieranie dwóch świadczeń z tego samego tytułu (czyli orzeczonej niepełnosprawności) jest w ocenie Kolegium działaniem niezgodnym z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie budzi też wątpliwości, że świadczenia pobrane przez K. P. w okresie od stycznia do lipca 2017 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane. Brak jest tym samym podstaw prawnych, aby strona pobierała dwa rodzaje takich samych świadczeń. Kolegium uznało jednak, że zastosowana konstrukcja przez organ I instancji nie jest poprawna, gdyż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania jednak nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu, ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., czy też art. 16 ust. 6 k.p.a. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). W rozpoznawanej sprawie organy orzekły o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną tj. z dniem 1 stycznia 2017 r., co w opinii Kolegium stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych niedopuszczalne jest, aby wskazywać datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione. Jeśli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji wynika z przesłanki pobrania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r., winien wskazać ją w decyzji. Mimo zatem zasadności ustaleń organu co do niedopuszczalności kumulatywnego pobierania świadczeń od dnia 1 stycznia 2017 r. brak jest podstawy prawnej do zastosowania konstrukcji prawnej uchylenia decyzji z mocą wsteczną. Zdaniem Kolegium decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 powinna wyeliminować na przyszłość pobieranie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego, znaleźć powinna zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K. P. wyjaśniając, że nie wiedział o obowiązku zgłoszenia do MOPS faktu przyznania dodatku opiekuńczego, gdyż nie wynikało to z pisma Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 2 stycznia 2017 r. Decyzję z pouczeniem otrzymał natomiast w 2009 r. i z uwagi na upływ czasu, nie mógł pamiętać o tym obowiązku. Nie miał również świadomości pobierania któregokolwiek ze świadczeń w sposób niezgodny z prawem. Jego zdaniem, to pracownik MOPS, posiadający "dane komputerowe" winien reagować już w styczniu 2017 r.

Skarga ta stanowi w istocie sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ II instancji błędnie pouczył stronę skarżącą, że od wydanej decyzji przysługuje stronie prawo wniesienia w terminie 30 dni skargi do sądu, a nie prawo do wniesienia od tej decyzji sprzeciwu w terminie 14 dni. Skarżący zastosował się do pouczenia i uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu. Sprzeciw nie podlegał jednak odrzuceniu, bowiem w orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, zgodnie z którym skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II OZ 1206/17). Sprzeciw podlega więc rozpoznaniu bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64 e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3 a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny http://cbois.nsa.gov.pl).

Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) r., którą doszło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy wydał tę decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie było zatem, w ocenie sądu, przeszkód do ewentualnego wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzji reformatoryjnej. Organ ten ograniczył się wszak wyłącznie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z przytoczonych względów, sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. 2016.1715 z późn. zm.).

A.B.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.