Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2619144

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 16 stycznia 2019 r.
II SA/Łd 926/18
Zakres postępowania w sprawie prawidłowości wybudowania obiektu budowlanego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski.

Sędziowie: NSA Paweł Janicki, WSA Magdalena Sieniuć (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. i W. S. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) r. nr (...) znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego lokalizacji budynku mieszkalnego - oddala sprzeciw. A. P.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...), znak: (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania I.S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr (...) z dnia (...), znak: (...), o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł., działka o nr ewid. 269, obręb (...), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. I.S. i W.S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zajęcie się sprawą m.in. budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 17 lipca 2017 r. przez organ stopnia powiatowego ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym i garaż murowany. Na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego został przedłożony dokument wydany przez UMŁ Delegatura Ł.-B., Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej w dniu 13 marca 2002 r., znak: (...) informujący o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki na posesji przy ul. A 28 (dawna A 28a) w Ł. Przedłożono również zaświadczenie wydane przez UMŁ z dnia 22 listopada 2002 r., znak: (...), że na podstawie przedłożonych dokumentów budynek mieszkalny wraz ze zbiornikiem na ścieki położony na posesji przy ul. A 28 został wybudowany zgodnie z przepisami. W dniu kontroli nie przedłożono dokumentu w postaci decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedłożono tylko zatwierdzoną przez UMŁ mapę sytuacyjno-wysokościową (kserokopię) z roku 16 listopada 2001 r. - zał. do decyzji o warunkach zabudowy. Przedłożono dokument w postaci decyzji Nr (...) z dnia 15 grudnia 2003 r., znak: (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na ww. nieruchomości. Nie przedłożono zatwierdzonego projektu budowlanego na nadbudowę i rozbudowę budynku. Przedłożono dokument decyzji Nr (...) z dnia (...)06.2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie w formie zabudowy tarasu i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie garażu dwustanowiskowego. Przedłożono dziennik budowy Nr (...) wydany w dniu 28 lipca 2004 r. na nadbudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku. W trakcie kontroli dokonano pomiaru z natury wysokości ogrodzenia frontowego od strony ul. A, wysokość ta wynosi 1,75 m. Pomierzono również odległość budynku mieszkalnego jednorodzinnego od istniejącego ogrodzenia od strony posesji nr działki 270 - A 28a. Odległość ta wynosi 6,56 m i 4,30 m. Jak również pomierzono odległości ściany garaży od istniejącego ogrodzenia działka nr 268. Odległość ta wynosi 5,20 m.

Pismem z dnia 24 lipca 2017 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury i Rozwoju o udzielenie informacji, czy w archiwum ww. organu znajdują się dokumenty dotyczące budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. Zwrócono się również z prośbą o przesłanie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem posiadanej dokumentacji. Następnie pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. zwrócono się o przesłanie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem pisma Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-B. Referat Urbanistyki i Administracji z dnia 13 marca 2002 r. informujące o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 21 sierpnia 2017 r. Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. przesłał żądane pismo potwierdzone za zgodność z oryginałem.

Następnie pismem z dnia 25 września 2017 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego przy ul. A 28 w Ł.

W odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 21 sierpnia 2017 r. kierownik Działu Aktualizacji i Kontroli Technicznej (...) Ośrodka Geodezji poinformował, że przebieg granicy pomiędzy działkami o nr ewid. 269 i 270 (ul. A 28 i ul. A 28a w Ł.) nie uległ zmianie na przestrzeni lat 2000-2014, a następnie w odpowiedzi na pismo z dnia 13 października 2017 r. przekazał szkic inwentaryzacji przedmiotowego budynku i kopie mapy zasadniczej.

Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na B.G.-N. i T.N. obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 28, tj. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ww. budynku z określeniem zgodności usytuowania budynku z projektem zagospodarowania działki lub odstępstwach od tego projektu ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania ww. budynku w stosunku do granic sąsiednich nieruchomości, wykonanej przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, posiadającą odpowiednie uprawniania zawodowe, w terminie do 28 lutego 2018 r.

W dniu 28 lutego 2018 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo T.N., w którym poinformował, że przedkłada inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przedmiotowego budynku. Do ww. pisma załączono: 1.oświadczenie geodety z dnia 21 lutego 2018 r., w którym stwierdził, że budynek mieszkalny wraz z garażem dwustanowiskowym zrealizowany na działce nr 269 w Ł. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. został usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki, 2.mapę do celów projektowych ww. działki, 3. mapę do celów projektowych ww. działki - operat techniczny nr 1800 z dnia 28 grudnia 2017 r.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. Departamentu Architektury i Rozwoju o przesłanie kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentów wskazanych w treści tego pisma.

Z kolei pismem z dnia 9 maja 2018 r. organ stopnia powiatowego zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją nr (...) z dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł. (działka o nr ewid. 269, obręb (...)).

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, odwołanie do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. wnieśli I.S. i W.S., wskazując, że:

- organ I instancji powołując się na datę 22.11.2002, znak: (...) Urząd M. Ł. Delegatura Ł.-B. Referat Urbanistyki i Architektury Architektoniczno-Budowlanej potwierdził nieprawdę, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami,

- organ I instancji nie odniósł się do pomiaru wznowienia znaków granicznych (...),

- nie wzięto pod uwagę, że przedmiotowy budynek oddalony jest od granicy działki o nr ewid. 270 tylko o 3 m,

- podtrzymują zarzut dokonania przez R.R. czynu zabronionego z art. 277 k.k. - usuwania znaków granicznych,

- nie zgadzają się z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia (...)03.1997, znak: (...), bowiem wydając ją naruszono prawo własności odwołujących się,

- organ I instancji nie wystąpił do Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-B. o przedstawienie dokumentów, na podstawie których zostały wydane przez ww. Urząd decyzje i postanowienia,

- zarzucono błędne wskazanie w pkt 8 protokołu z oględzin z dnia 17 lipca 2017 r., odległości przedmiotowego budynku od granicy działki nr 270 i zażądano sprostowania ich aneksem,

- zarzucono, że w protokole z oględzin nie zapisano, że w ścianie budynku mieszkalnego, od strony działki nr 270, zamiast okna z pustaków szklanych zamontowano zwykłe okno,

- organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie odczekał 14 dni zgodnie ze zobowiązaniem odwołujących się zawartym w protokole z okazania akt sprawy z dnia 17 maja 2018 r.,

- niezbadanie przez organ stopnia powiatowego niezgodności pomiędzy Aktem Notarialnym T.R. a wydanym Postanowieniem spr. spadkowej o sygn. akt (...).

Ponadto w złożonym odwołaniu I.S. i W.S. zwrócili się do organu stopnia wojewódzkiego o udzielenie odpowiedzi, czy:

- zbudowany słupek z cegły białej na działce nr ewid. 270 jest zbudowany zgodnie z prawem budowlanym,

- okno znajdujące się w budynku mieszkalnym i sam ten budynek zlokalizowany w odległości 3 m od granicy z działką o nr ewid. 270, jest zgodnie z Prawem budowlanym.

Decyzją nr (...) z dnia (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W.S. od wskazanej powyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr (...) z dnia (...).

Po rozpoznaniu zaś odwołania I.S. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr (...) z dnia (...) wskazaną na wstępie decyzją z dnia (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji nr (...) z dnia (...) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. A 28 w Ł., działka o nr ewid. 269, obręb (...), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Gdy z różnych przyczyn cel ten nie może być osiągnięty, postępowanie administracyjne zostaje umorzone, co powoduje jego ostateczne zakończenie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że decyzja nr (...) z dnia (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ podkreślił, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przed organem administracji publicznej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Przede wszystkim z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia (...) marca 1997 r., znak: (...) zatwierdził projekt techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz szczelnego dwukomorowego zbiornika na ścieki i udzielił A. i R.R. pozwolenia na budowę inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem stanowiącym załącznik do tej decyzji na działce nr 269 położonej w Ł. ul. A 28a (obecnie jest to ul. A 28). Proces budowy ww. budynku udokumentowano w dzienniku budowy Nr (...) wydanym w dniu 5 maja 1998 r. Organ II instancji zauważył, że na stronie 2 tego dziennika uprawniony geodeta odnotował: "w dniu 11 maja 1998 r. dokonałem wytyczenia na gruncie obrysu budynku mieszkalnego na obiekcie Ł., ul. A 28a" (obecnie jest to ul. A 28). Następnie na stronie 9 znajduje się oświadczenie kierownika budowy, w którym stwierdził wykonanie obiektu zgodnie ze sztuką budowlaną, projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Zawarto również uwagę, że w związku z pomyłką przy wytyczeniu obiektu przez geodetę (ogrodzenie nie jest granicą, co spowodowało ten błąd) nastąpiło zbliżenie obiektu do granicy działki na odległość 3 m. W związku z powyższym otwór okienny na elewacji wschodniej zamurowano pustakami szklanymi. Pozostałe elementy budynku bez zmian. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-B. z dnia 13 marca 2002 r. przyjęto zawiadomienie o zakończeniu prac budowlanych związanych z budową opisanego powyżej budynku mieszkalnego oraz zbiornika na ścieki. Natomiast z zaświadczenia ww. urzędu z dnia 22 listopada 2002 r. wynika, że budynek mieszkalny wraz ze zbiornikiem na ścieki położony na posesji przy ul. A 28 w Ł. został wybudowany zgodnie z przepisami, przyjęto zawiadomienie o zakończeniu prac budowlanych związanych z ww. inwestycją, a tym samym dopuszczono obiekt do użytkowania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższa nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym została, na mocy aktu notarialnego Repertorium A Nr (...) z dnia 28 lutego 2002 r., sprzedana przez A. i R.R. B.G.-N. i T.N. Powyższe potwierdza księga wieczysta (...). Nowi właściciele uzyskali w dniu (...) grudnia 2003 r. decyzję Prezydenta Miasta znak: (...), w której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T.N. pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego w formie zintegrowanej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 28, kat. obiektu I. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych załączonej do projektu budowlanego pod nr 1 wskazano istniejący budynek mieszkamy (wybudowany przez A. i R.R.) oraz dokonano jego inwentaryzacji.

Organ II instancji stwierdził, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji organu I instancji wynika, że ww. nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa garażu dwustanowiskowego jest wciąż prowadzona.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w związku z wnioskiem z dnia 22 czerwca 2017 r. I.S. i W.S. wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego przy ul. A 28 w Ł.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika, co właściwie jest przedmiotem postępowania, czy jest to pierwotny budynek mieszkalny wybudowany przez A. i R.R., czy też rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny, którego właścicielami są B.G.-N. i T.N., będący według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ciągle w budowie. Organ podkreślił przy tym, że prowadząc postępowanie w sprawie prawidłowości wybudowania obiektu budowlanego ograny nadzoru budowlanego nie badają wyłącznie jego lokalizacji, ale również jego zgodność z obowiązującymi warunkami technicznymi.

Wychodząc z tych przesłanek, organ odwoławczy przychylił się do zarzutu I.S. odnośnie braku odniesienia się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do kwestii wykonania w elewacji wschodniej budynku mieszkalnego otworu okiennego, który oddalony jest od granicy działki sąsiedniej o 3m. Według odwołującej w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki nr 270 zamiast okna z pustaków szklanych zamontowano zwykłe okno.

Organ II instancji zauważył także, iż organ stopnia powiatowego uznał za stronę postępowania W.S. Jednakże z księgi wieczystej Nr (...) wynika, że działka o nr ewid. 270 położona przy ul. A 28 w Ł. należy wyłącznie do I.S. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. błędnie skierował kwestionowane rozstrzygnięcie i informował o przebiegu prowadzonego postępowania W.S., który nie posiada interesu prawnego w omawianej sprawie.

Ponadto odnosząc się do treści odwołania I.S., organ odwoławczy stwierdził, że argumenty w nim zawarte są tylko częściowo zasadne. Jednakże w kwestii zarzutu dokonania przez R.R. czynu zabronionego z art. 277 k.k., tj. usuwania znaków granicznych, czy też wskazanej przez I.S. niezgodności pomiędzy aktem notarialnym T.R. a wydanym postanowieniem spr. spadkowej o sygn. akt (...), organ odwoławczy zauważył, że nie jest właściwy do badania tych informacji. Organy nadzoru budowlanego działają bowiem w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Organy te nie są właściwe rzeczowo do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie fałszerstw. Jest to zadanie należące do organów ścigania m.in. policji czy prokuratury. Zatem zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mógł on zająć stanowiska w podnoszonych przez odwołującą kwestiach ani też nie miał prawa do kwestionowania prawdziwości aktów wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj.m.in. wskazane przez odwołującą pismo z dnia 22 listopada 2002 r. Urzędu Miasta Ł. Delegatura Ł.-B. z dnia 13 marca 2002 r. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiej instytucji jak sprostowanie lub uzupełnienie protokołu z oględzin. Odnosząc się natomiast do kwestii nieodczekania przez organ I instancji 14 dni zgodnie z zobowiązaniem I. i W.S. zawartym w protokole z okazania akt sprawy z dnia 17 maja 2018 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postąpił zgodnie z procedurą administracyjną. Mianowicie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia 9 maja 2018 r.), a następnie umożliwił stronom wypowiedzenie się, z czego strony skorzystały, a następnie wydał decyzję.

Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że nie może się wypowiedzieć w kwestii zgodności z prawem budowlanym wybudowanego słupka z cegły białej na działce nr ewid. 270, bowiem nie jest to przedmiotem prowadzonego postępowania.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, należało - w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyeliminowania uchybień stwierdzonych w postępowaniu odwoławczym. Organ dodał przy tym, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien w sposób jasny i precyzyjny określić przedmiot prowadzonego postępowania, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa.

Na marginesie organ II instancji ponownie przypomniał, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowania administracyjne do kilku obiektów położonych na tej samej nieruchomości, winien dla każdego z nich sporządzić odrębne akta administracyjne, czego w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie poczynił, mimo wcześniejszego pouczenia ze strony organu odwoławczego.

Sprzeciw od powyższej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli I.S. i W.S., podnosząc, że organy I i II instancji nie zajęły stanowiska w kwestii, iż wszystkie wydane przez Urząd Miasta Ł. Ł.-B. i Urząd Miasta Departament Architektury i Rozwoju, Wydział Urbanistyki i Architektury decyzje dla A. i R.R. oraz T.N. zostały wydane z naruszeniem prawa osób trzecich. Jako dowody skarżący wskazali:

- jako prawne, urzędowe i niepodważalne dokumenty, mapy i decyzje z (...) kwietnia 1993 r. nieruchomości oznaczonej jako działka 270,

- brak aktów własności, mapy prawnej działki 269 i wielu innych dokumentów nieruchomości oznaczonej jako działka nr 269 - działka trefna,

- KERG (...).

Skarżący wskazali przy tym, że to nieruchomość oznaczona jako działka 270, jako jedyna ma niepodważalną własność prawną, posiadająca powierzchnie 2038 m2.

Skarżący zarzucili (...) Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż nie zajął stanowiska wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i nie wystąpił do Urzędu Miasta Ł., w celu wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej i na podstawie, jakiej mapy prawnej zostały wydane decyzje, pozwolenia, postanowienia na budowę domu mieszkalnego, zbiornika na nieczystości ciekłe, przyłącza gazowego, energetycznego dla A. i R.R. Dodali również, że tego samego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i na budowę garażu dwustanowiskowego dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 269 dla T.N. Skarżący podnieśli, iż wskazane osoby nie posiadają tytułu prawnego działki nr 269.

Skarżący zarzucli również organowi II instancji, że pominął fakt sfałszowanej, ich zdaniem, decyzji nr (...) przez Urząd Miasta Ł., strona 2 wyżej wymienionej decyzji, w uzasadnieniu pkt 1 "cytat - Działka zabudowana o powierzchni ok 1960 m2". Skarżący wyrazili zdziwienie, skąd Urząd Miasta Ł. miał taką wiedzę, skoro ani A. i R.R. ani T.N., nie byli i nie są prawnymi właścicielami działki nr 269 - brak prawnych dokumentów we wszystkich urzędach. Co więcej, zdaniem skarżących w decyzji (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, brak jest tego "przekrętu Urzędu Miasta Ł.".

Ponadto skarżący skierowali wobec (...) Ośrodka Geodezji w Ł. zarzut, iż posługuje się i wprowadza do obrotu mapy, które ich zdaniem nie są mapami prawnymi, tj:

- mapy wysokościowo-sytuacyjne,

- mapy zasadnicze z 36- (8-a-2) 36- (8-a-3) 36- (8-a-4),

- mapa urbanistyczna-koncepcja dla dwóch budynków z dnia 15 grudnia 1992 r.,

- mapa koordynacyjna,

- mapa zasadnicza z dnia 13 listopada 2017 r. (...), ujawniona nieprawna, zmanipulowana, dopiero w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego we wrześniu 2018 r. przedstawiona skarżącym.

Skarżący wskazali, że brak jest do wyżej wymienionych map protokołu z dokonanych czynności, KERG z podpisami, powiadomienia stron, postanowienia, decyzji, zgody stron, wiedzy stron, obecności stron przy dokonywaniu czynności geodezyjnych. W ocenie skarżących powyższe mapy są nieprawne, nieważne i są atrapami.

W dalszej części wniesionego sprzeciwu skarżący wskazali, że działka nr 269 nie posiada znaków granicznych od chwili usunięcia znaków granicznych, podczas stawiania ogrodzenia od strony południowej w 1993 r. przez R.R. R.R. wybudował ogrodzenie z siatki pomiędzy działkami 269 i 270, a ogrodzenie to nie jest granicą. Dodali również, że podtrzymują w całości złożoną skargę z dnia 7 września 2018 r.

Jako kolejny zarzut skarżący wskazali, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanej decyzji nr (...) pominął na stronie 2, iż żadne mapy zasadnicze nie są mapami prawnymi, ważnymi, lecz podkreślił mapę zasadniczą nie określając przy tym, o jaką mapę chodzi. Jak również skarżący zarzucili, że organ II instancji nie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z pytaniem, dlaczego nie zobowiązał (...) Ośrodek Geodezji do wskazania, z czego te mapy powstały, jak również, że na każdej z tych map zasadniczych jest inne zakreślenie - wizerunek.

Ponadto skarżący dodali, że stawiają zarzut popełnienia przez (...) Ośrodek Geodezji przestępstwa. Dodatkowo wskazali, że od 1,5 r. organy obu instancji nic nie zrobiły, by zobowiązać (...) Ośrodek Geodezji lub Państwa N. do przedstawienia mapy prawnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 269 wraz z protokołem pomiaru wznowienia znaków granicznych.

W ramach wniesionego sprzeciwu skarżący podnieśli, iż wnoszą sprzeciw na powoływanie się przez organy I i II instancji na mapy: mapy sytuacyjno-wysokościowe, mapy do celów projektowych, mapy powykonawcze - geodezyjne, mapę zasadniczą z dnia 13 listopada 2017 r., mapy zasadnicze tj. 36 - (8-a-2), 36 - (8-a-3), 36 - (8-a-4). Ponadto wskazali, że w Urzędzie Miasta Ł. znajduje się mapa - jako koncepcja urbanistyczna dla dwóch budynków mieszkalnych na działce 269 i 270 z dnia 15 grudnia 1992 r. Mapa powyższa znajduje się w Sądzie akta sprawy (...), podana podczas rozprawy przez Państwa N. Zdaniem skarżących mapa ta nie jest mapą prawną.

W dalszych motywach sprzeciwu podniesiony został zarzut, iż pracownik organu I instancji nie wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o informację, na podstawie jakiej mapy prawnej został wytyczony budynek na nieruchomości działka nr 269 oraz pominął fakt aktów własności działki nr 269.

Skarżący sprzeciwili się powoływaniu się przez organ I i II instancji na dokumenty wydane przez Delegaturę Urzędu Miasta Ł. Ł.-B. Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej oraz na dokumenty Urzędu Miasta Ł. Wydział Architektury i Budownictwa, to jest wszystkich wydanych decyzjach pozwolenia na budowę, rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 269 oraz wszystkich wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 269, wydanych dla A. i R.R. oraz T.N., mianowicie:

- decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 1996 r., (...),

- decyzji z dnia (...) marca 1997 r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę dla A. i R.R.,

- decyzji nr (...) z dnia (...) czerwca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wydanej dla T.N.,

- decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. wydanej dla T.N., udzielającej pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę garażu dwustanowiskowego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 269,

- decyzji nr (...) o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia (...) listopada 1996 r., gdzie na stronie 2 znajduje się wpis - cytat "Niniejsza decyzja nie upoważnia do podjęcia robót budowlanych". Brak jest wpisanej powierzchni działki 269, iż posiada powierzchnię ok. 1960 m2, jak ma to miejsce nr (...),

- decyzji znak: (...)- ta decyzja nie ma w ogóle widocznej daty;

decyzja nr (...) z dnia (...) grudnia 2003 r. (...) - jako druga z kolei o tym samym numerze i dacie, ale posiada zupełnie inną treść na stronie 2 oraz wpis na środku, iż nie upoważnia do podjęcia robót budowlanych, - postanowienie nr (...) z dnia (...) stycznia 2002 r. (...).

Ponadto skarżący stwierdzili, iż zarzucają Urzędowi Miasta Ł., że przy wydawanych decyzjach została pominięta mapa działki 269, akty własności A. i R.R. oraz B.G. - N. i T.N., których nie posiadają.

Zdaniem skarżących Urząd Miasta Ł. i (...) Ośrodek Geodezji dopuścili się wyraźnego, poważnego przestępstwa oraz zostało naruszone prawo osób trzecich, prawo własności, które ujawniło się w sierpniu 2012 r., a następnie potwierdził to protokół wznowienia znaków granicznych działki 270 tj. (...).

W dalszej kolejności skarżący postawili zarzut (...) Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego odsunięcia W.S. jako strony w postępowaniu, z czym skarżący się solidarnie nie zgadzają. Skarżący wskazali przy tym, że W.S. jest stroną w Sądzie Rejonowym dla Ł. -Ś. oraz w Sądzie Okręgowym w Ł. Interes prawny W.S. potwierdza oświadczenie, które znajduje się w Sądzie w różnych sygnaturach, a mianowicie, że wykonywał i nadal wykonuje prace w uprawnieniu właścicielskim w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 270 oraz w sposób widoczny dla otoczenia i niebudzący żadnych wątpliwości w uprawnieniu właścicielskim: w bardzo dużej większości nakładu finansowego, w bardzo dużej większości nakładu fizycznego, ponoszenie kosztów związanych z całą nieruchomością, gospodaruje, rozporządza całą nieruchomością, wykonywał i wykonuje prace pielęgnacyjne przez nasadzenia, kupno drzew owocowych, iglaków, krzewów, kwiatów, koszenie, grabienie itd., pobiera pożytki, własnymi rękoma i własnymi środkami finansował, inwestował ww. dom mieszkalny, wykonywał, wykonuje wszelkie naprawy, remonty w wyniku zaistniałych potrzeb, wykonywał i wykonuje wszelkie potrzeby gruntu dz. 270, włada również wraz z I.S. skradzionym w 1993 r., późną jesienią, gruntem, który znajduje się w dz. 269 z powodu zmuszania jego władaniem, opłacamy podatek od nieruchomości dz. 270 ze wspólnych środków finansowych za 2038 m2 gruntu.

Ponadto skarżący dodali, że są w stałym związku od 47 lat. Nie posiadają żadnych intercyz, a dorobek życia przez 47 lat jest wspólny. Skarżący wskazali również, że z uwagi na to, iż zostało naruszone prawo osób trzecich, które ujawniło się w 2012 r., w trybie natychmiastowym składają do Wojewody (...) o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji, postanowień wydanych przez Urząd Miasta Ł. dla A. i R.R. oraz T.N. Wskazali także, że działka nr 269 posiada obecnie powierzchnię 2118 m2, natomiast wyżej wymienione osoby posiadały wiedzę, że R.R. skradł 80 m2 gruntu z działki 270 do działki 269 i dlatego B.G.- N. odsunęła się od wydania wymienionych wyżej decyzji, chociaż są małżeństwem. Do sprzeciwu skarżący załączyli szereg dokumentów przemawiających, w ich ocenie, za zasadnością zaprezentowanego w sprzeciwie stanowiska.

W odpowiedzi na sprzeciw (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Następnie pismami z dnia: 16 grudnia 2018 r., 27 grudnia 2018 r., dnia 31 grudnia 2018 r. i 4 stycznia 2019 r. skarżący wystąpili z wnioskami o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w tych pismach dokumentów. Ponadto pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o zmianę terminu posiedzenia sądowego z dnia 16 stycznia 2019 r.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. Sąd odniósł się do pisma zawierającego wniosek skarżących o zmianę terminu posiedzenia i po wysłuchaniu oświadczeń skarżących wniosku tego nie uwzględnił. Ponadto postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżących zawarte w wyżej wskazanych pismach z dnia: 16 grudnia 2018 r. (k. 60-79 akt sądowych), 27 grudnia 2018 r. (k. 83-91 akt sądowych), dnia 31 grudnia 2018 r. (k. 92-95 akt sądowych) i 4 stycznia 2019 r. (k. 97-142 akt sądowych).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw I.S. i W.S. podlega oddaleniu, aczkolwiek z odrębnych względów.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule: "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Artykuł 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący wnieśli sprzeciw od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...) w dniu 10 września 2018 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sfomułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie niniejszym stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia (...) nr (...), nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji - wszczynając postępowanie w sprawie lokalizacji budynku mieszkalnego przy ul. A 28 w Ł. - w swej decyzji nie wskazał, co właściwie jest przedmiotem prowadzonego postępowania, czy jest to pierwotny budynek mieszkalny wybudowany przez A. i R.R., czy też rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny, którego właścicielami są B.G.-N. i T.N., będący według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ciągle w budowie. Trafnie organ odwołwczy przy tym podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie prawidłowości wybudowania obiektu budowlanego ograny nadzoru budowlanego nie badają wyłącznie jego lokalizacji, ale również jego zgodność z obowiązującymi warunkami technicznymi. W konsekwencji organ prawidłowo przychylił się zatem do zarzutu skarżącej - I.S. odnośnie braku odniesienia się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do kwestii wykonania w elewacji wschodniej budynku mieszkalnego otworu okiennego, który oddalony jest od granicy działki sąsiedniej o 3 m. Według odwołującej się - jak zauważył organ odwoławczy - w ścianie budynku mieszkalnego, od strony działki nr 270, zamiast okna z pustaków szklanych zamontowano zwykłe okno. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia ta powinna być wyjaśniona przez organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wskazujące na błędne skierowanie przez organ I instancji decyzji kwestionowanej w drodze odwołania decyzji do W.S. i informowanie go o przebiegu prowadzonego postępowania, mimo braku posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ ten bowiem jednoznacznie wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji powinien w sposób jasny i precyzyjny określić przedmiot prowadzonego postępowania, uzupełnić materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. A nadto przypomniał organowi I instancji, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowania administracyjne do kilku obiektów położonych na tej samej nieruchomości, winien dla każdego z nich sporządzić odrębne akta administracyjne.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane, co uzasadniało oddalenie sprzeciwu wniesionego przez I.S.

W kwestii zaś sprzeciwu wniesionego przez W.S. Sąd nie dopatrzył się podstaw do jego uwzględnienia z odrębnych przyczyn.

W tym względzie należy przede wszystkim podkreślić, że sytuacja procesowa W.S. po wniesieniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. z dnia (...) nr (...) znalazła swój wyraz w odrębnie wydanej decyzji z dnia (...) nr (...) (stanowiącej przedmiot skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 950/18), mocą której organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem skarżącego W.S. z uwagi na brak przymiotu strony związany z brakiem posiadania stutusu właściciela opisanej na wstępie nieruchomości (dz. nr 270). Analiza akt sprawy pod tym kątem nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż skarżący W.S. - wobec faktu, iż właścicielką przedmiotowej nieruchomości jest jedynie skarżąca, co potwierdza wypis z powołanej wyżej księgi wieczystej (nr (...)) - nie jest legitymowany do kwestionowania w trybie sprzeciwu decyzji wydanej w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą I.S. Zauważyć przy tym należy, że dał temu prawidłowy wyraz organ odwoławczy, nie wskazując skarżącego jako adresata decyzji nr (...) (vide: str. 6 decyzji).

Odnosząc się przy tym do kwestii oddalenia licznie składanych przez I.S. i W.S. wniosków dowodowych zawartych w powołanych powyżej pismach należy wyjaśnić, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do innych procedur sądowych, ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie dotyczących kwestii legalności zaskarżonej decyzji (a takich wątpliwości Sąd nie miał w kontrolowanej sprawie) i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, uwzględnienie wnioskowanych dowodów, mimo braku spełnienia wskazanej w art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłanki niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, mogłoby zatem prowadzić jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.