Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 22 maja 2007 r.
II SA/Łd 917/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski.

Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.), WSA Barbara Rymaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. H. - M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu (...) z dnia (...), nakazującą R. S. i A. S. rozbiórkę bramy wjazdowej na teren działki nr 206/2 przy ul. A w T., stanowiącej współwłasności B. H., M. H., T. H., R. S. i A. S. i umorzył postępowanie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawił następująco:

W wyniku postępowania wszczętego na wniosek B. H.- M. w sprawie legalności budowy bramy wjazdowej na teren działki nr ew. 206/2 przy ul. A w T., która stanowi wąski pas gruntu pomiędzy działkami rodziny S. i rodziny H., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu (...) przeprowadził wizję lokalną i ustalił, że przedmiotowa brama wybudowana została przez R. S. Według oświadczenia inwestora brama powstała w latach pięćdziesiątych, łącznie z budową domu mieszkalnego. Jako dowód inwestor okazał trzy fotografie wykonane w roku 1958, na których widoczny jest dom w budowie oraz brama wjazdowa. Inwestor poinformował także, iż w roku 1997 istniejącą bramę zdemontował celem wykonania remontu i powtórnie ją zamontował w roku 1999. Natomiast B. H. - M. oświadczyła, że przed rokiem 2000 brama nie istniała, a istniał jedynie wolny wjazd szerokości 3,5 m, który wykorzystywała jako drogę dojazdową do własnej działki. Strony postępowania przedłożyły również oświadczenia świadków. Świadkowie M. M. i P. B. oświadczyli, iż brama powstała w latach 1958-1959, łącznie z budową domu mieszkalnego. Świadek P. M. oświadczył natomiast, że brama po roku 1997 nie istniała i wybudowana została w roku 2000, natomiast świadek B. C. oświadczyła, że brama przed rokiem 2000 nie istniała.

Decyzją z dnia (...) organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wybudowania bramy wjazdowej na teren działki nr ew. 206/2, przy ul. A w T. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż jako wiarygodne przyjął dowody przedłożone przez R. S., że brama wybudowana została w roku 1958.

W wyniku wniesienia odwołania przez B. H. -M., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia (...) utrzymał w mocy skarżoną decyzję, uznając wiarygodność dowodów, iż brama wjazdowa wybudowana została w latach pięćdziesiątych, tzn. w okresie budowy budynku mieszkalnego. Jak wskazał organ, ustalenia te oznaczają, że przedmiotowa brama wykonana była w czasie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tj. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), w związku z czym brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że demontaż bramy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w celu wykonania remontu i powtórny jej montaż, nie wymagał uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, nie jest działaniem samowolnym i dlatego nie może być powodem wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z uwzględnieniem żądań strony, która domaga się likwidacji bramy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. H.- M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylił wskazując, iż organ stopnia podstawowego oparł swoje ustalenia na dowodach tylko jednej strony, nie wyjaśniając dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniom i dowodom przedstawionym przez stronę przeciwną.

W wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego organ I instancji spisał w dniu 8 września 2005 r. notatkę służbową na okoliczność doręczenia przez B. H. -M. m.in. kserokopii fragmentu zeznań świadka P. B. w Sądzie Rejonowym w P., które - jak ocenił organ - w ogóle nie odnoszą się do istnienia bramy wjazdowej, oraz zeskanowanej fotografii działki nr ew. 206/2, mającej potwierdzić brak przedmiotowej bramy. W aktach brak było informacji, w jakim okresie przedmiotowa fotografia została wykonana.

Na podstawie ww. dokumentów oraz wcześniejszych oświadczeń B. C. i P.M., złożonych dnia 20 maja 2004 r. organ I instancji uznał, iż brama wjazdowa wybudowana została samowolnie w roku 2000 lub 2001, tj. pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., dlatego też decyzją z dnia (...) nakazał R.S. i A. S. rozbiórkę bramy wjazdowej na teren działki nr ew. 206/2.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli inwestorzy zarzucając organowi, iż przed wydaniem decyzji rozbiórkowej nie dokonał czynności wynikających z treści przepisu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a mających na celu zbadanie możliwości legalizacji obiektu. Ponadto, zdaniem skarżących, organ I instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., tj. nie wskazał dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji oraz orzeczenie o odmowie nakazania rozbiórki bramy wjazdowej, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie zgromadzonych dokumentów uznał, iż zaskarżoną decyzję należy uchylić, a postępowanie przed organem I instancji umorzyć. Oceniając bowiem dowody zgromadzone w toku postępowania, organ II instancji stwierdził, że dowodem obiektywnym i decydującym w sprawie ustalenia daty wybudowania bramy, są trzy fotografie wykonane w okresie budowy budynku mieszkalnego R. i A. S. Organ stwierdził ponadto, że oświadczenia świadków M. M. i P. B. potwierdzają fakt wybudowania bramy w latach 1958-59, tj. w okresie budowy budynku mieszkalnego, przy tym - co podkreśla organ - świadek M. M. zeznał, iż pomagał przy budowie.

Organ zauważył również, że oświadczenie P. M., jakoby brama po roku 1997 nie istniała, nie jest sprzeczne z oświadczeniem R. S., który stwierdził, że bramę w roku 1997 zdemontował, a następnie po dokonaniu naprawy zamontował ją powtórnie w roku 1999. W tej kwestii organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, że demontaż bramy w celu wykonania remontu i powtórny jej montaż, nie wymagał uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, nie jest działaniem samowolnym i nie może być przedmiotem postępowania w organie nadzoru budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego oświadczenie B. C. jakoby brama przed rokiem 2000 nigdy nie istniała, należy stanowczo odrzucić. Sprzeczne jest ono bowiem z okazaną przez R. S. dokumentacją fotograficzną, która jednoznacznie i ostatecznie dowodzi istnienia bramy wjazdowej w okresie budowy budynku mieszkalnego A. i R. S.

W związku z powyższym organ stwierdził, że dowody na których oparł się organ I instancji, z ww. powodów nie mogą zostać uwzględnione. Wskazał ponadto, że doręczona przez B. H.- M. kserokopia zeznań świadka P. B. złożonych w Sądzie Rejonowym w P. w ogóle nie odnosi się do istnienia bramy wjazdowej, zaś fotografia działki nr ew. 206/2 (przedstawiająca na pierwszym planie kobietę z psem), mająca potwierdzić brak przedmiotowej bramy, mogła być wykonana jedynie w okresie między rokiem 1997 a 1999, ewentualnie w roku 2000. Pozostałe dowody doręczone organowi I instancji przez B. H.- M. w dniu 8 września 2005 r. dotyczyły - jak wskazał organ - ogrodzenia, które nie jest objęte niniejszym postępowaniem.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w organach nadzoru budowlanego. W związku z powyższym organ odwoławczy odstąpił od oceny zaskarżonej decyzji w zakresie uchybień procedury spowodowanych pominięciem czynności wynikających z przepisu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż - jak stwierdził - kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. H.-M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, strona zarzuciła (...) Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów w sprawie. W szczególności, zdaniem skarżącej, organ nie wziął pod uwagę planu budowlanego z 1956 r., nie uwzględnił także - jak ujęła to skarżąca - "Postanowienia Sądu Rejonowego i Okręgowego z P. z 2002 r.". W dalszej części skargi strona przedstawiła informacje dotyczące stanu prawnego działki, wskazując na fakt, że jej współwłaścicielami jest kilka osób. Wskazując na kwestie własnościowe podniosła, że - w jej ocenie - błędnie przyjął organ II instancji, iż działka nr 206/2 jest "wąskim pasem gruntu", podczas gdy jest to droga dojazdowa do posesji skarżącej.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nakazanie rozbiórki bramy wjazdowej współwłaścicielom nieruchomości - A. i R. S.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi stwierdził, że argumentacja skarżącej sprowadza się w zasadzie do podniesienia okoliczności pozostających bez związku dla istotnych przyczyn podjęcia zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa natomiast granice orzekania, stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3)

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja, wbrew postanowieniom art. 7 i art. 77 k.p.a., została bowiem podjęta bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Przede wszystkim organ nie ustalił w sposób bezsporny daty budowy ogrodzenia składającego się m.in. z przedmiotowej bramy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał w sposób dość ogólny na rozbieżne zeznania świadków, które nie dają podstaw do jednoznacznego określenia daty budowy ogrodzenia. W ocenie organu pozwalały one jednak na ustalenie, że kwestionowane ogrodzenie wybudowane zostało w latach 1958-1959. W tym zakresie uzasadnienie organu II instancji uznać należy za niepełne. Przede wszystkim organ oparł się jedynie na dowodach w postaci fotografii przedłożonych przez jedną ze stron postępowania, przyjmując je w zasadzie jako jedyny, decydujący dowód w sprawie. Odnośnie pozostałych dowodów, zgłaszanych przez stronę przeciwną stwierdził w sposób dość ogólny, że należy je odrzucić, albowiem są one sprzeczne z ustaleniami poczynionymi na bazie wcześniej przyjętych dowodów. Zakładając, że sporne ogrodzenie wybudowane zostało w latach 1958-1959, to zauważyć należy, że zgodnie bowiem z postanowieniami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tj. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.) na wykonanie stałych ogrodzeń murowanych i - jak stanowi to przepis - "w ogóle z trwałego materiału, wznoszonych od strony ulic i placów publicznych, wszelkich innych stałych ogrodzeń o wysokości przekraczającej 3 metry" wymagane było uzyskanie pozwolenia właściwej władzy (art. 332 w zw. z art. 333 pkt e rozporządzenia).

Rozważenia wymagała zatem ocena usytuowania ogrodzenia od strony ulicy, kwestia materiału z jakiego wykonane zostało sporne ogrodzenie oraz jego wysokości.

Gdyby natomiast datą budowy spornego obiektu był, tak jak tego zdaje się oczekiwać skarżąca, rok 2000, to wówczas w sprawie miałyby zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Uwagę zwrócić również należy na naruszenie przez organy obu instancji wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Stosownie do tegoż przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na gruncie powołanego przepisu orzecznictwo sądowe przyjmuje, iż organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, podając przyczyny takiej oceny, a pominięcie oceny określonego dowodu może prowadzić do wadliwej oceny dowodów. W analizowanej sprawie organ nie tylko nie dokonał całościowej oceny rozbieżnych zeznań świadków, ale także pominął ocenę dowodów z dokumentów w postaci np. map terenu, czy innych dokumentów urzędowych. Brak jest informacji, czy organy podjęły w tym zakresie jakiekolwiek działania, w celu ich odnalezienia i wykorzystania w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia faktu zebrania w toku postępowania rozbieżnych zeznań co do daty powstania spornego obiektu i ogólnikowego ustalenia, że sporne ogrodzenie wybudowane zostało w latach 1958-1959.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew tej regulacji organ odwoławczy nie zastosował się do treści wytycznych zawartych w treści uzasadnienia wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. W dalszym bowiem ciągu pominięta została okoliczność dotycząca postępowania w sprawie spornego ogrodzenia w części obejmującej bramę zakończonego decyzją nakazującą jej demontaż (rozbiórkę).

W ocenie Sądu, nie sposób zatem ocenić, czy w niniejszej sprawie wystąpiła określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania. Przesłanka ta występuje bowiem, na co wskazuje orzecznictwo sądowe i doktryna, wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, skutkujące tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest wszak załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Organy rozpoznając ponownie sprawę, winny uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności wyjaśnić precyzyjnie datę realizacji ogrodzenia (bramy), pozostawanie (bądź nie) w obrocie prawnym decyzji rozbiórkowej z 2000 r. i wyczerpująco rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W zależności od wyników tych ustaleń organ winien wydać stosowną decyzję.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.