Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2947318

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 13 marca 2020 r.
II SA/Łd 842/19
Strona w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska.

Sędziowie WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Magdalena Sieniuć (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...), nr (...), znak: (...);

2. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącej A. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...), znak: (...), Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) nr (...) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty (...) z dnia (...) nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o. obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) nr (...), składającej się z wieży kratowej o łącznej wysokości 61,95 m, budowę fundamentu pod wieżę i budowę wlz energii energetycznej do projektowanej wieży telefonii komórkowej, na działce o nr ewid. 43/4, w obrębie (...), w miejscowości M., na terenie gminy Z.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia (...) nr (...) Starosta (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o. obejmującego budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 maja 2018 r. Następnie w dniu 18 lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek A. M., współwłaścicielki działki o nr ewid. 45/3, o wznowienie postępowania dotyczącego powyższej decyzji. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta (...) po wznowieniu postępowania w sprawie, decyzją z dnia (...) nr (...) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia (...) nr (...).

W dalszej kolejności, w wyniku złożonego od powyższej decyzji odwołania, Wojewoda (...) wydał decyzję z dnia (...), nr (...), którą uchylił zaskarżone orzeczenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem nr (...) o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia (...) nr (...) organ I instancji odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, podnosząc, iż A. M. nie potwierdziła dochowania terminu, w którym dowiedziała się o decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę nr (...). Wskazała bowiem jedynie dzień, w którym dowiedziała się o rozpoczęciu robót budowlanych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...) uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty (...) nr (...). W toku postępowania organ II instancji uzyskał oświadczenie A. M., z którego wynika, kiedy skarżąca dowiedziała się o ww. decyzji nr (...). Powyższe potwierdza również kserokopia dziennika budowy, zgodnie z którym budowa fundamentów pod wieżę stacji bazowej rozpoczęła się 16 lipca 2018 r., tj. w dniu, gdy skarżąca zgodnie ze złożonym oświadczeniem dowiedziała się o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewoda stwierdził, iż w sprawie został spełniony warunek dotyczący zachowania miesiącznego terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a który determinuje właściwy organ do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dalszej kolejności Starosta (...) decyzją z dnia (...) nr (...) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż z załączonego do projektu budowlanego graficznego modelu obszaru oddziaływania bezsprzecznie wynika, że w osi głównej wiązki promieniowania anten nie występują miejsca dostępne dla ludności. Oznacza to, że przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych będzie występował w znacznej odległości pionowej od gruntu nieruchomości sąsiednich, które uwzględniono w obszarze oddziaływania inwestycji. Podkreślono również, że omawiane pole elektromagnetyczne nie występuje na nieruchomości wnioskodawczyni. Reasumując, organ uznał, że w związku z brakiem oddziaływania planowanej inwestycji w postaci pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m2 w miejscach dostępnych dla ludności, inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, a także uciążliwości dla nieruchomości skarżącej.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożyła A. M., podnosząc brak rozpatrzenia roszczeń kierowanych przez nią do organu prowadzącego postępowanie. Dodatkowo odwołująca się wskazała na zarzuty, takie jak: niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia (...) Wojewoda (...), po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kluczowe dla oceny decyzji organu I instancji pozostaje ustalenie, czy przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazana przez A. M. we wniosku z dnia 18 lipca 2018 r., zaistniała, umożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda (...) wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca odniosła się do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na jej nieruchomość, tj. działkę o nr ewid. 45/3. W szczególności zwróciła uwagę na występowanie pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych nad jej działką, podkreślając, że fakt iż szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne sięga do jej nieruchomości, nawet na wysokości wyższej od istniejącej czy dopuszczalnej zabudowy, przesądza, że powinna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania, choć nie przesądza, że inwestycja generująca takie promieniowanie będzie niezgodna z prawem. Jednocześnie podkreśliła, iż jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości posiada interes prawny, ponieważ obszar oddziaływania obiektu to również teren, gdzie uciążliwości mieszczą się w granicach norm określonych przepisami. Podniosła także, że wyznaczenie obszaru oddziaływania nie może być oparte wyłącznie na dokumentacji projektowej i założeniach przyjętych przez inwestora i projektanta.

W dalszej kolejności organ odwoławczy, odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1322 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.b.", wskazał, że za niewystarczające uznaje się subiektywne przekonanie właścicielki nieruchomości sąsiedniej, iż ma ona interes uzasadniający jej udział jako strony w tym postępowaniu. Wyłącznie przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają bowiem określonemu podmiotowi legitymację procesową strony.

Wychodząc następnie z powyższych przesłanek, organ II instancji zwrócił uwagę, że z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż sporna inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (...) zlokalizowaną w M., na terenie gminy Z., na nieruchomości o nr ewid. 43/4. W skład wyposażenia stacji wchodzi: żelbetowa płyta fundamentowa, wieża kratowa BOT E2/60 o wysokości całkowitej H=61,95 m, urządzenia sterujące APM wewnątrz wieży, ogrodzenie i wewnętrzna linia energetyczna. Na wieży znajdzie się 6 anten sektorowych oraz 2 anteny radioliniowe.

W ocenie Wojewody (...), obszar oddziaływania inwestycji w jej zaprojektowanym kształcie, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., nie obejmuje swym zakresem nieruchomości skarżącej. Parametry projektowanego obiektu (w szczególności azymuty, na które skierowane zostaną planowane anteny sektorowe) wykluczają uznanie, iż sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. 45/3, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej mogłyby wynikać z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) - § 314 tego rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Odnosząc się do tych regulacji organ II instancji podkreślił, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa stacja bazowa, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, w myśl art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), dla planowanej inwestycji Wójt Gminy Z.wydał decyzję nr (...) z dnia (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym obszar oddziaływania planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje teren, na którym poziom pól elektromagnetycznych na dowolnej wysokości przekraczać będzie dopuszczalny poziom 0,1 W/m2. Niemniej, zdaniem organu II instancji, kluczowe dla niniejszej sprawy jest wyjaśnienie, że azymuty osi wiązek promieniowania anten sektorowych (tj. 240° i 330°) i związane z nimi obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych nie występują nad działką skarżącej, gdyż zostały skierowane w stronę zachodniej granicy działki inwestycyjnej, a nieruchomość skarżącej znajduje się po wschodniej stronie (Projekt budowlany. Kwalifikacja środowiskowa, Rys. 1. Rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych anten sektorowych w odległości do 20 i 70 metrów od środka elektrycznego anten sektorowych, str. 136; Projekt budowlany, Graficzny model obszaru oddziaływania, Rys. 1. Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych, str. 141).

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedłożony projekt budowlany zawiera kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko opracowaną przez mgr inż. U. K., spec. systemów ochrony atmosfery. Według autorki ww. opracowania, dla zaprojektowanej konfiguracji anten sektorowych, rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna - biorąc pod uwagę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.) - powoływanego dalej jako: "rozporządzenie" - nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe uzasadnia fakt braku występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Organ odwoławczy dodał przy tym, że określony w projekcie budowlanym obszar oddziaływania planowanego obiektu nie obejmuje działki wnioskodawczyni. Wytyczając zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych, uwzględniono, m.in. tłumienie toru, pochylenie wiązki, zysk energetyczny i EIRP - równoważną moc promieniowania izotropowo (Projekt budowlany, Graficzny model obszaru oddziaływania, Tabela 1 - wyniki obliczeń, str. 140).

W ocenie organu odwoławczego, sporna inwestycja nie pozbawia skarżącej dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie wpływa na jakość powietrza, wody i gleby.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że obszar oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej o nr ewid. 45/3. Wobec tego, zdaniem organu II instancji skarżąca nie ma interesu prawnego do wystąpienia o uchylenie decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto, zdaniem Wojewody, organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie nie naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie było prowadzone przez inną osobę niż postępowanie zwykłe. Dodatkowo decyzja organu I instancji została podpisana przez k.z. - Z-cę Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. - w odróżnieniu od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, podpisanej przez A. K.-N. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z.

Organ odwoławczy dodał przy tym, iż z uwagi na równolegle prowadzone przez Wojewodę (...) postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji, odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty (...) nr (...) z (...) w stosunku do współwłaściciela działki skarżącej, w prowadzonym postępowaniu możliwe było zastosowanie w sprawach art. 62 k.p.a.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że postępowanie wznowieniowe od decyzji Starosty (...) nr (...) z dnia (...) o pozwoleniu na budowę zostało wszczęte i prowadzone na wniosek skarżącej, która - jak wskazano powyżej-nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenia obligują zatem do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 Kodeksu cywilnego oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie, dlaczego organ nie analizował faktycznych maksymalnych mocy oraz pochyleń anten,

2. art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości, i tym samym również społeczeństwo, nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten,

3. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia wraz z jej uzasadnieniem, co stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem taka decyzja jest nie do odkodowania, gdyż organ winien podać, dlaczego kwalifikował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, jak ustalił, a szczególnie na podstawie, jakich danych maksymalne moce oraz tilty anten, oraz jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

4. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w powiązaniu z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi, iż organ dokonuje analizy ułamkowej mocy EIPP anten, a nie maksymalnej,

5. niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,

6. nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,

7. niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że wydana w niniejszej sprawie decyzja narusza przepisy Konwencji z Aarhus, albowiem zdaniem organu II instancji kwestia związana z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ustalaniem maksymalnych mocy, pochyleń nie może być kwestionowana przez osoby posiadające działki w bliskim sąsiedztwie. Dodał przy tym, że organy obu instancji nie analizowały dokumentacji technicznej i tym samym nie przekonały, iż podane moce są maksymalnymi dla planowanych anten.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, uzasadnienie decyzji rażąco narusza prawo, albowiem z obu decyzji nie wynika, jak właściciel sąsiedniej nieruchomości może kwestionować dokumentację techniczną w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia, a nie jego pojedynczych elementów z wskazaniem, dlaczego uznano, iż przepisy rozporządzenia nie są przepisami odrębnymi.

Pełnomocnika skarżącej podniósł przy tym, że powstał problem z odkodowaniem zaskarżonej decyzji, albowiem nie wynika z niej, jakie moce analizowano, czy są to maksymalne dla danej anteny, czy uwzględniono maksymalne tilty anten, w jaki sposób dokonano kwalifikacji przedsięwzięcia.

Powołując się na orzecznictwo pełnomocnik skarżącej podniósł, że należy uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Najważniejsze jest, bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności.

Argumentując skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że należy odnośnie pochyleń anten (tiltów) ponownie wskazać, że winno odnieść się do najgorszego możliwego wariantu, albowiem sprawa dotyczy zdrowia oraz życia ludzkiego, ponieważ nieuwzględnienie najgorszego wariantu może prowadzić do bezpośredniego zagrożenia zdrowia, życia oraz mienia. Zdaniem pełnomocnika, w sprawie nie ustalono maksymalnych tiltów anten na podstawie danych katalogowych anten oraz uchwytów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżąca nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. W szczególności nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z jej nieruchomości. Nie wskazała żadnego przepisu prawa, którego naruszenie powoduje ograniczenia w odniesieniu do ww. nieruchomości, stanowiącej jej własność.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "B" z siedzibą w R.

Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "B" z siedzibą w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Wskazana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja lub postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz proceduralnymi normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty (...) z dnia (...), stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę ich usunięcia z obrotu prawnego w drodze uchylenia w całości.

Na wstępie należy wskazać, że powyższe rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji podjęte zostały w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, określone w regulacjach zawartych od art. 145 do art. 152 k.p.a. Postępowanie to uruchomiono na wniosek skarżącej A. M., która powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty (...) z dnia (...) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o. obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci (...) nr (...), składającej się z wieży kratowej o łącznej wysokości 61,95 m, budowę fundamentu pod wieżę i budowę wlz energii energetycznej do projektowanej wieży telefonii komórkowej, na działce o nr ewid. 43/4, w obrębie (...), w miejscowości M., na terenie gminy Z.

Tytułem przypomnienia należy ponadto wskazać, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a., którego poprawność na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń, właściwy organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), określanego potoczenie postępowaniem właściwym. Postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a., a mianowicie organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję, w której odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wówczas wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy organy prowadzące postępowanie stwierdziły, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty (...) z dnia (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla A Sp. z o.o. obejmującego budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej - co zdaniem organów uzasadniało odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, że u podstaw takiego stanowiska znalazło się przekonanie organów obu instancji, że w osi głównej wiązki promieniowania anten nie wystepują miejsca dostępne dla ludności, a co za tym idzie przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych będzie występował w znacznej odległości pionowej od gruntu nieruchomości sąsiednich. Skoro zatem obszar oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej, tj. działki skarżącej o nr ewid. 45/3, inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, a także uciążliwości dla nieruchomości skarżącej, to skarżąca nie ma interesu prawnego do wystąpienia o uchylenie decyzji Starosty (...) z dnia (...) nr (...) o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów na tle okoliczności niniejszej sprawy, zgromadzonych dowodów i ich oceny jawi się jako przedwczesne, a co za tym idzie, nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu, lektura akt administracyjnych kontrolowanej sprawy dowodzi bowiem, że ocena posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty (...) z dnia (...) nie została poprzedzona dogłębną i wyczerpującą analizą materiału dowodowego sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 u.p.b. W istocie rozważania w tym zakresie organy ograniczyły jedynie do analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora (kwalifikacji instalacji radiokomuikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko), nie odnosząc się przy tym do twierdzeń skarżącej prezentowanych w toku postępowania, dotyczących niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nieokreślenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Te zaś paramenty, zdaniem Sądu, miały istotne znaczenie dla oceny kwestii obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącej. Uwagę zwraca przy tym fakt, iż organ nie wskazał, w jaki zdefiniował w niniejszej sprawie pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności", a co za tym idzie, na jakiej zasadzie przyjął, że w przedmiotowej sprawie miejsca te nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych.

W tym kontekście przypomnieć należy, że w świetle art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zdaniem Sądu, celem przywołanego art. 28 ust. 2 u.p.b., w odróżnieniu od art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z konkretnych przepisów prawa, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest natomiast wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Określenie rzeczonego obszaru jest niewątpliwie czynnością wstępną w każdym postępowaniu o pozwolenie na budowę, które powinno opierać się na ustaleniach stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i jego charakterystycznych cech. Ustalając obszar oddziaływania obiektu należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle przywołanych norm prawnych, podkreśla się, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 u.p.b. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych (zob. art. 7 ust. 1 u.p.b.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Przejawami takiego oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego.

Zauważa się również, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 u.p.b., formułującego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten wykładać należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 531/16 - Lex nr 2427607, 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16 - Lex nr 2426949, 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16 - Lex nr 2342052, 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2759/14 - dostępny w CBOiS).

W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów (vide: wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 332/12 - Lex nr 1352906) oraz, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 u.p.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (vide: wyroki NSA z dnia: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11 - Lex nr 1217437, 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2171/11 - Lex nr 1358498, wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 996/15 - Lex nr 1939379, wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 427/15 - Lex nr 1948845). Pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 u.p.b.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie zbyt automatycznie podeszły do kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Brak poczynienia prawidłowych ustaleń w tej kwestii z właściwym odniesieniem się do twierdzeń skarżącej zgłaszanych w toku postępowania w konsekwencji doprowadził do arbitralnego uznania, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty (...) z dnia (...), a co za tym idzie, że w sprawie nie wystąpiła wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia postępowania. W konsekwencji skutkowało to odmową uchylenia ww. decyzji z dnia (...) r. przez organ I instancji i utrzymaniem tego rozstrzygnięcia w mocy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na skutek czego odmówiono skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, przesądzając o braku wskazanej przez nią podstawy wznowienia postępowania. W konsekwencji oznacza to, iż Wojewoda (...) utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie może być tak, że jedynym i ostatecznym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu jest wyłącznie dokumentacja projektowa i przyjęte w niej założenia projektanta i inwestora. Materiały te, w tym zwłaszcza przedłożona kwalifikacja instalacji radiokomuikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko, powinny zostać poddane szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organów obu instancji, które w oparciu o wyznaczony obszar oddziaływania obiektu ustalają krąg stron postępowania. Tego zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy ewidentnie zabrakło, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na marginesie należy dodać, że przyznanie skarżącej przymiotu strony, nie oznacza automatycznie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na co zresztą uwagę zwracała sama skarżąca już w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Zasądzona kwota 697 zł obejmuje zwrot wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

B.A.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.