Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1970027

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 20 listopada 2015 r.
II SA/Łd 828/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Rymaszewska, Joanna Sekunda-Lenczewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej W. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...). nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na skutek wniosku B.T. z dnia (...) o wszczęcie postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego - obory wraz z przybudówką, przeprowadził w dniu 3 marca 2006 r. oględziny na nieruchomości w miejscowości D. nr 54. W toku oględzin ustalono, że na działce znajduje się budynek o konstrukcji murowanej, wybudowany według oświadczenia WW. w latach 1979 - 1980, w oparciu o decyzję z dnia (...), znak: (...) udzielającą W. i E. W. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (...) o kubaturze 237 m3, powierzchni zabudowy 63 m2 i powierzchni mieszkalnej 49 m2. Organ I instancji ustalił nadto, że obiekt ma wymiary 6,40 x 17,87m, w tym składa się z dobudówki pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 2,0 x 4,47 m zrealizowanej w oparciu o zgłoszenie z dnia (...). nr (...).

W dniu (...) organ I instancji decyzją nr (...) umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego tj. obory wraz z przybudówką w miejscowości D.nr 54, zrealizowanej przez WW. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu nadzoru stopnia wojewódzkiego z dnia (...) nr (...) Natomiast wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie II SA/Łd 954/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji wskazując, że w sprawie tej mamy do czynienia z budynkiem inwentarskim, na budowę którego wydane było w 1979 r. pozwolenie na budowę i który zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd podniósł także, że w takiej sytuacji organy zobligowane są do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", w tym także do oceny zgodności usytuowania tego obiektu z przepisami wykonawczymi obecnie obowiązującymi.

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia (...) nr (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. nałożył na W. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 stycznia 2008 r. projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia (...) nr (...) organ szczebla wojewódzkiego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie II SA/Łd 170/08 oddalił skargę B.T. na powyższą decyzję.

Przy piśmie z dnia 30 stycznia 2008 r. zobowiązana przekazała do organu I instancji cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia (...) nr (...), organ szczebla powiatowego zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim w miejscowości D. nr 54a, gm. D. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ II instancji decyzją z dnia (...) nr (...) uchylił w całości decyzję organu stopnia podstawowego z dnia (...) nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, iż projekt budowlany zamienny nie odpowiadał wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), a w szczególności § 8 ust. 1 tego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Łd 650/09 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu szczebla wojewódzkiego z dnia 26 czerwca 2009 r. nr 223/2009.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ szczebla powiatowego wezwał W. P. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego, spełniającego wymagania określone w przepisach art. 32-35 Pr.bud.

Decyzją z dnia (...), znak: (...) Burmistrz Miasta i Gminy w D. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia (...) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia (...) nr (...) organ stopnia podstawowego zawiesił z urzędu postępowanie naprawcze w sprawie budowy budynku inwentarskiego usytuowanego w miejscowości D. nr 54a, gm. D.

W dniu 10 czerwca 2014 r. W. P. przedłożyła w organie szczebla powiatowego projekt budowlany zamienny oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia (...). ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

Postanowieniem z dnia (...)., organ szczebla powiatowego podjął zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia (...) nr (...), znak: (...) Starosta (...) uchylił w trybie art. 36a ust. 2 Pr.bud. decyzję Urzędu Gminy w D. z dnia (...) nr (...) udzielającą W. i E.W. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego w miejscowości D. gm. D.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu (...) decyzję nr (...), którą - w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. - zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na W.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia (...) nr (...) organ szczebla wojewódzkiego uchylił w całości rozstrzygnięcie organu szczebla powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W konsekwencji powyższego organ szczebla powiatowego postanowieniem z dnia (...). nr (...)- na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. - nałożył na W.P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym wskazując, że:

zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia (...) znak: (...) udział powierzchni terenu biologicznie czynnej winien wynosić nie mniej niż 60%, inwestycja powinna być zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1499), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", a w szczególności z normami § 12 tegoż rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki powinien zostać sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W zakreślonym terminie W.P. złożyła w organie I instancji poprawiony projekt budowlany zamienny. W opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki nr 298 D. nr 54, gm. D. wskazano, że "budynek usytuowano w bezpośredniej granicy działki i budynku gospodarczego sąsiada". Fakt tenże uwidoczniono na mapie zagospodarowania działki, stanowiącej część projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia (...) nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku inwentarskiego (obiekt kategorii II) o wymiarach zewnętrznych "po największym obrysie" około 6,40 x 17,87m, usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym 298 w miejscowości D. nr 54, gm. D. oraz nałożył na W.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku inwentarskiego. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie powierzchni zabudowy, długości, szerokości i kubatury obiektu oraz zmianie jego usytuowania w stosunku do granicy nieruchomości. W czasie oględzin ustalono, że obiekt ten posiada wymiary 4,40 x 17,87m, podczas gdy zgodnie z planem zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę powinien mieć wymiary 5,02 x 12,52 m z usytuowaniem przy granicy nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobligowany był wdrożyć procedurę naprawczą w trybie art. 50-51 Pr. bud.

Dalej organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że przedłożony projekt zamienny spełnia warunki określone w art. 35 ust. 1 Pr. bud. i stanowi wypełnienie obowiązku nałożonego na właściciela decyzją z dnia (...) nr (...). W tym zakresie organ wskazał, że projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia (...). W uzupełnionym projekcie zamiennym wskazano, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi 71,86% powierzchni działki.

Poza tym w ocenie organu przedłożony projekt zamienny sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w zakresie projektowania oraz spełnia warunki określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.), dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego".

Nadto wskazano, że projekt zagospodarowania terenu zgodny jest z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w szczególności z § 12 tegoż aktu. Przedmiotowy budynek jest usytuowany przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, co jest zgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia (...)., w szczególności z załącznikiem Nr 2 do decyzji.

Zastrzeżeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie budziło również wskazane w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej, które polega na wyprowadzeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego 30cm ponad poziom dachu z cegły ceramicznej o odporności ogniowej REI 120. Organ wskazał, że rozwiązanie to zgodne jest z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.

W ocenie organu projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z normą § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nadto organ stwierdził, że przedłożony projekt zamienny posiada wszelkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Pr.bud.

Organ nadmienił również, że mając zgodę organu administracji architektoniczno - budowlanej w postaci decyzji Starosty (...) z dnia (...) nr (...) uchylającej decyzję Urzędu Gminy w D. z dnia (...) nr (...) o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego w miejscowości D., gm. D., może udzielić pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku przy jednoczesnym spełnieniu innych wymogów wynikających z ustawy Pr.bud.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyli M.T., H. B.T. i G. T., nie zgadzając się z jej treścią i zarzucając m.in. naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jako że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości około 30cm od granicy z działką sąsiednią.

Organ odwoławczy postanowieniem z dnia (...) zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości położnej w D. nr 54, gm. D., działka o nr ewidencyjnym 298, celem dokonania protokolarnego potwierdzenia zgodności projektu zamiennego ze stanem rzeczywistym, w szczególności poprzez dokonanie pomiarów budynku inwentarskiego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, jak również pozostałych budynków na wskazanej nieruchomości, a także istniejących dróg, placów, chodników utwardzonych oraz utrwalenie poczynionych ustaleń w formie protokołu oraz szkicu obrazującego dokonane pomiary.

Powołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania Marianny, H.B. i G.T., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że w analizowanej sprawie stwierdzono, iż inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na zmianie powierzchni zabudowy, długości, szerokości i kubatury obiektu oraz zmianie jego usytuowania w stosunku do granicy nieruchomości, w związku z czym nastąpiła zmiana zagospodarowania działki. Kwestie te zostały ostatecznie przesądzone orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłymi w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., iż przed zatwierdzeniem projektu zamiennego istnieje obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Pr.bud. Zdaniem organu nadzoru stopnia wojewódzkiego ze szkicu, stanowiącego załącznik do protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 24 czerwca 2015 r., wynika, iż przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 27cm od granicy z nieruchomością sąsiednią. Organ przypomniał, że zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żadna inna norma omawianej regulacji nie dopuszcza usytuowania budynku w odległości 27cm od granicy z nieruchomością sąsiednią. Tym samym jakkolwiek wyeliminowano pozostałe nieprawidłowości, gdyż potwierdzono zgodność projektu budowlanego zamiennego z wymogami określonymi decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w D. z dnia (...), znak: (...) co do udziału powierzchni biologicznie czynnej, jak również złożony został projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie do celów projektowych (zgodnie z normą § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego), to jednak brak zgodności z normami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie norm odległościowych uniemożliwia uznanie, iż przedłożony przez W.P. projekt budowlany zamienny odpowiada wymogom prawa.

Podsumowując organ podkreślił, że z uwagi na zakres wykazanych nieprawidłowości niemożliwe jest skorzystanie przez organ II instancji z uprawnień kasacyjno - reformatoryjnych określonych przepisem art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Powyższe uzasadnia rozstrzygniecie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję (...) ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.W.P. zarzuciła:

1.

błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budynek inwentarski usytuowany jest w odległości 27cm od granicy z nieruchomością sąsiednią, co doprowadziło do przyjęcia, że usytuowanie budynku jest niezgodne z przepisami prawa, a przedłożony projekt budowlany zamienny nie odpowiada wymogom prawa, przez co doszło do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uchylenia decyzji,

2.

naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz w zw. z art. 35 Pr.bud. poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany nie odpowiada przepisom prawa,

3.

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do nieznajdującego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcia, że obiekt usytuowany jest w odległości 27cm od granicy nieruchomości, a przez to narusza obowiązujące przepisy prawa oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W motywach skargi W.P. podniosła, że organ błędnie ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 27cm od granicy z nieruchomością sąsiednią, bowiem teza ta nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ I instancji w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2015 r. ustalił jedynie, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości odpowiednio od 22 do 27cm od budynków usytuowanych na działce sąsiedniej. Ten sam fakt wynika również ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu z czynności kontrolnych. Projekt zagospodarowania działki, załączony do projektu budowlanego jednoznacznie przesądza o tym, że budynek inwentarski usytuowany jest w granicy nieruchomości.

Poza tym skarżąca wskazała, że błędy w ustaleniach faktycznych doprowadziły do podważenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżąca, ponosząc koszty sporządzenia projektu budowlanego, jego uzupełnienia i powierzając tę funkcję osobie, posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, nie miała obowiązku przewidywać, że działanie organu wykroczy poza reguły określone w przepisach prawa.

Ponadto W.P. podniosła, że (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.dopuścił się naruszenia art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine oraz w zw. z art. 35 ust. 1 Pr.bud. poprzez uznanie, że ze względu na brak zgodności z normami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie norm odległościowych, niemożliwym jest uznanie, że projekt budowlany zamienny odpowiada przepisom prawa. Podkreśliła, że art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine, Pr.bud. nakłada na organ obowiązek zbadania projektu budowlanego zamiennego w zakresie spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy. W przepisie tym mowa jest jedynie o sprawdzeniu projektu budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zgodności planu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno - budowlanymi, a także kompletność projektu i posiadanie odpowiednich uzgodnień, opinii, pozwoleń i sprawdzeń. Tylko w takim zakresie organ ma prawo oceniać projekt budowlany i nie może podważać czynności uprawnionego geodety, czy projektanta, czyniąc własne ustalenia, nie będąc biegłym w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej bezpodstawnie organ II instancji postanowieniem z dnia (...) nakazał uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości celem dokonania protokolarnego potwierdzenia zgodności projektu budowlanego ze stanem rzeczywistym przez organ II instancji. W ocenie skarżącej działanie to stanowi podważenie kompetencji osób wykonujących projekt budowlany, posiadających stosowne uprawnienia budowlane, przynależących do izby samorządu zawodowego. Poza tym żaden z przepisów prawa nie pozwala na takie procedowanie. Skarżąca podkreśliła, że rozwiązania projektowe nie dające się zakwalifikować jako elementy projektu zagospodarowania terenu, a jedynie projektu architektoniczno-budowlanego, z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. nie podlegają ocenie organu. Zaś ocena projektu zagospodarowania działki nie może sprowadzać się do podważania ustaleń dokonanych przez geodetę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skarżąca podkreśliła, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne powinien zmierzać do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zebrany w sprawie materiał dowodowy. W niniejszej sprawie wynik prawidłowego rozpatrzenia materiału dowodowego powinien doprowadzić do podjęcia decyzji o utrzymaniu w mocy orzeczenia organu I instancji. Tymczasem organ poczynił ustalenia, które nie mają żadnego poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przyjmując że odległość budynku od granicy nieruchomości wynosi 27cm, a takie postępowanie godzi w zasady wyrażone w przepisach art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zdaniem W.P. przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie zaistniały w stanie faktycznym sprawy. Ustalenia, poczynione przez organ I instancji są wystarczające do podjęcia decyzji merytorycznej. Na podjęcie decyzji z art. 138 § 1 k.p.a. nie ma wpływu również pomyłka organu I instancji co do wymiarów obiektu wskazanych w sentencji decyzji. Takie pomyłki organ II instancji może sprostować, podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konkluzji skargi W.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł.wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej projekt zagospodarowania nieruchomości, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych przez geodetę uprawnionego uwidacznia skośne usytuowanie przedmiotowego budynku w pewnej odległości od granicy z działką o nr ewidencyjnym 502, której z uwagi na skalę 1:500 nie sposób dokładnie oznaczyć. Natomiast budynek gospodarczy na działce o nr ewidencyjnym 502 uwidoczniony jest w granicy nieruchomości. Pomiary odległości przedmiotowego budynku inwentarskiego od ściany budynku gospodarczego na działce nr ewid. 502, utrwalone przez organ I instancji na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2015 r., są tożsame z odległością tegoż budynku od granicy nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia normy art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine oraz w związku z art. 35 ust. 1 Pr.bud. organ wyjaśnił, że niezgodność z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika z projektu zagospodarowania działki, bowiem uwidacznia on obiekt nieposadowiony w granicy nieruchomości, a w pewnej od niej odległości. Zgodnie natomiast z normą art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi podlega sprawdzeniu. Poza tym organ nadzoru wskazał na treść art. 81 ust. 1 pkt 1c Pr.bud. określającego podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego podważania kompetencji osób wykonujących projekt budowlany, posiadających stosowne uprawnienia budowlane, przynależących do izby samorządu zawodowego, poprzez zobligowanie organu I instancji do protokolarnego potwierdzenia zgodności projektu zamiennego ze stanem rzeczywistym organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt budowlany zamienny musi odpowiadać ogólnym wymogom stawianym projektom budowlanym, a dodatkowo uwzględniać zmiany z dotychczas wykonanych robót. Przed jego zatwierdzeniem organ nadzoru budowlanego bada kompletność projektu oraz zgodność ze stanem rzeczywistym a kwestia ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji gdy w pierwotnie przedłożonym projekcie zamiennym, złożonym przez W.P. w dniu 10 czerwca 2014 r. wskazane były odmienne wymiary budynku.

Pismem z dnia 12 października 2015 r. H.B.T., M.T. i G. T. wnieśli o oddalenie skargi. W ich ocenie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia bowiem ze szkicu stanowiącego załącznik do protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 24 czerwca 2015 r. wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany jest nie w granicy z nieruchomością sąsiednią, a jest oddalony od tej granicy. Sporządzony projekt zamienny jest zatem niezgodny z rzeczywistym stanem w zakresie usytuowania przedmiotowego wybudowanego już budynku na działce nr 298, a tym samym brak jest jego zgodności z normami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dodatkowo autorzy pisma podnieśli, że już na etapie postępowania z wniosku W.P. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki o nr ewidencyjnym 298, które toczyło się w latach 2009 - 2012, w związku z ich odwołaniami, próbowali wykazać, że przedkładana mapa działki o nr 298 i należącej do nich działki o nr 502 jest sfałszowana, gdyż przedstawia budynek gospodarczy na działce 298 w granicy między działkami, podczas gdy budynek ten jest od granicy oddalony. Jednak dopiero po przeprowadzeniu na zlecenie (...) ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności kontrolnych i sporządzeniu protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 24 czerwca 2015 r. wraz ze szkicem obrazującym dokonane pomiary, potwierdzone zostało, że budynek gospodarczy na działce o nr 298 jest oddalony od granicy z działką sąsiednią o nr 502.

Dalej uczestnicy postępowania wskazali, że podczas pomiarów kontrolnych na działce o nr 298 przypadkiem powzięli wiadomość, że została wydana i jest już prawomocna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta w D. z dnia (...) znak: (...) o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości D., gm. D., oznaczonych geodezyjnie numerami działek 502 i 298. Przyznali, że decyzja ta nie została im doręczona, jako współwłaścicielom działki o nr 502.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływana dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy.

Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie II GSK 1065/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. Z okoliczności sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. upatrywał w tym, że wynikiem czynności kontrolnych przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a. było ustalenie, iż przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 27cm od granicy z nieruchomością sąsiednią, zaś zgodnie z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie organ konkludował, że żadna inna norma omawianej regulacji nie dopuszcza usytuowania budynku w odległości 27cm od granicy z nieruchomością sąsiednią. Tym samym organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że brak zgodności z normami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie norm odległościowych uniemożliwia uznanie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego za zgodnego z prawem. Co więcej organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że wyeliminowano pozostałe nieprawidłowości przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej, gdyż potwierdzono zgodność projektu budowlanego zamiennego z wymogami w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz przedłożono projekt zagospodarowania działki sporządzony na mapie do celów projektowych.

Dostrzegając sprzeczność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ odwoławczy zauważył, że z uwagi na zakres wykazanych nieprawidłowości niemożliwe jest skorzystanie przez ten organ z uprawnień kasacyjno - reformatoryjnych określonych przepisem art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z takim sposobem argumentowania nie można się zgodzić. Organ odwoławczy wyraźnie wskazuje bowiem, że nie istnieją w sprawie jakiekolwiek okoliczności faktyczne, które wymagałyby dalszego ustalenia, w szczególności po przeprowadzeniu dowodu z uzupełniających oględzin w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie wskazuje, że w okolicznościach faktycznych sprawy brakuje określonych ustaleń, a brak jakichkolwiek odniesień w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji deprecjonuje rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazuje natomiast wyraźnie na to, że organ pierwszej instancji wadliwie uznał, iż przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymogi stawiane przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może nie dostrzegać, że sygnalizowane przez niego okoliczności, które kwalifikuje jako sprzeczność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi, były już wskazane w postanowieniu organu szczebla powiatowego z dnia (...). nr (...), wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.bud., nakładającym na W.P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Tak więc jeśli istotą stwierdzonej przez organ odwoławczy nieprawidłowości jest okoliczność, która była objęta postanowieniem nakładającym obowiązek jej usunięcia w zakreślonym terminie, to po bezskutecznym upływie tego terminu organ winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Pr.bud.) nie zaś uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyraźną kompetencją organu odwoławczego jest możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (art. 138 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie to jest aktualne zawsze wówczas gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, a brak jest wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a więc nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 1995 r. w sprawie SA/Wr 2569/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 1996 r. w sprawie SA/Wr 1068/95, niepubl.; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. w sprawie II SA/Gd 814/99, niepubl.). W sposób oczywisty wynika z powyższego, że istota zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) nie polega na dwukrotnym tożsamym rozstrzygnięciu sprawy przez dwa różne organy. Tym samym jeśli organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą, to wobec braku zastrzeżeń co do stanu faktycznego sprawy winien wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne oparte na przepisie art. 138 § 1 k.p.a., które byłoby merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Wydał natomiast z naruszeniem prawa decyzję kasacyjną, która stanowiąc rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe, nie kończy postępowania w sprawie, a dodatkowo skutkuje dalszym pogwałceniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), bowiem odkłada w czasie załatwienie sprawy trwającej już kilka lat.

Konkludując wypada wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Charakter zaskarżonej decyzji (rozstrzygnięcie procesowe) i stwierdzona w niniejszym postępowaniu jej wadliwość zwalnia Sąd od konieczności odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów o charakterze materialnoprawnym. W postępowaniu sądowym zarzuty te mogą stać się aktualne dopiero w następstwie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji.dą Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.

IB

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.