Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2623586

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 10 stycznia 2019 r.
II SA/Łd 781/18
Konsekwencje złożenia odwołania od pisma o charakterze informacyjnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć.

Sędziowie WSA: Tomasz Adamczyk, Sławomir Wojciechowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie (...) Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie niedopuszczalności odwołania

1. oddala skargę;

2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat J. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy (...) kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. A. P.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...), nr (...), Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., na podstawie art. 134 oraz 123 § 1 ustawy z dnia 14 warzwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) - zwanej dalej: k.p.a. - w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1204 z późn. zm.) - powoływanej jako: "p.s.p." - stwierdził niedopuszczalność odwołania H. M. z 9 maja 2018 r. od pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z 22 listopada 2016 r., znak: (...).

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 29 października 2016 r. H. M. złożyła do organu Komendy Powiatowej PSP w P. pismo z prośbą o zajęcie się sprawą dotyczącą stanu funkcjonowania przewodów kominowych (wentylacyjnych, dymowych, podłączeń do nich) w lokalu, w którym obecnie zamieszkuje oraz budynku, w którym mieści się ów lokal.

W odpowiedzi, organ Państwowej Straży Pożarnej w P. działając w oparciu o art. 238 § 1 k.p.a. poinformował H. M. pismem z 22 listopada 2016 r., znak: (...), o czynnościach kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych 15 listopada 2016 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w P. przy ul. A nr 8 oraz o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Komendanta Powiatowego PSP w P. celem usunięcia stwierdzonych podczas ww. kontroli nieprawidłowości.

Jednocześnie zawiadomieniem z 22 listopada 2016 r., znak: (...), skierowanym do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w P. organ k.p. PSP w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naruszeń przepisów przeciwpożarowych występujących w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w P. przy ul. A nr 8. H. M. nie była stroną ww. postępowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant Powiatowy PSP w P. wydał w stosunku do ZGM w P. decyzję z (...), znak: (...) oraz (...).

Pismem z 9 maja 2018 r. H. M. wniosła odwołanie od pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z 22 listopada 2016 r., znak: (...).

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 k.p.a warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Jedną z przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym jest zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.

W ocenie organu wyższego stopnia H. M. odwołuje się od pisma, któremu nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej. Wskazane pismo, nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie, rozumiane jako przesądzenie przez organ o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu na postawione w podaniu żądanie strony. Stanowi ono o uprawnieniu lub obowiązku, wyrażanym najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, zezwalam, odmawiam itp. Treść pisma skierowanego do H. M. przesądza o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach stron ani uczestników postępowania, a jedynie informuje wnoszącą o sposobie załatwienia złożonej przez nią skargi. Zaskarżony dokument stanowi wyłącznie pismo informujące osobę niebędącą stroną postępowania o sposobie załatwienia sprawy, zgłoszonej przez skarżącą pismem z 29 października 2016 r., potraktowanym jako skarga na nieprawidłowości występujące w budynku ZGM w P.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, iż odwołanie skarżącej dotyczy czynności organu administracji publicznej, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje także sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. H. M. nie brała udziału w postępowaniu, wszczętym z urzędu 22 listopada 2016 r. tym samym jej odwołanie, w postępowaniu przed organem II instancji jest niedopuszczalne.

Dodatkowo organ wyższego stopnia wskazał, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty otrzymania rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie doręczenie H.M. zaskarżonego pisma nastąpiło 25 listopada 2016 r., tym samym termin do złożenia ewentualnego odwołania upłynął 9 grudnia 2016 r.

Na ostateczne postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła H. M., przedstawiając okoliczności w jakich doszło do zainicjowania przez nią postępowania przed organami Straży Pożarnej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że pismem z 15 czerwca 2018 r. przekazał pełną dokumentację do rozpatrzenia Komendantowi Powiatowemu PSP w P. według właściwości i kompetencji w celu przeprowadzenia przedmiotowego postępowania w trybie skargowym oraz zwrócił się z prośbą o powiadomienie KW PSP o sposobie załatwienia niniejszej sprawy.

13 lipca 2018 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej PSP w P. przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze w Zakładzie Gospodarki mieszkaniowej w P. z siedzibą w P. przy ul. B nr 8. Kontrola była przeprowadzona w zakresie m.in. realizacji zaleceń decyzji Komendanta Powiatowego PSP w P. z (...), znak: (...) oraz (...), przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Z ww. czynności sporządzono protokół z (...), znak: (...), do którego załączono dwa protokoły z badań drożności przewodów kominowych wentylacyjnych. Z protokołu nr (...) z (...) wynika, że w pomieszczeniu kuchennym w lokalu skarżącej w sposób prawidłowy (zgodnie z zaleceniem) zamontowano ww. instalację, która tym samym nadaje się do użytkowania.

Zawiadomieniem z 16 lipca 2018 r. organ k.p. PSP w P. poinformował Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nakazania usunięcia uchybień w zakresie ochronny przeciwpożarowej stwierdzonych w ww. protokole tj. użytkowania przewodów kominowych w lokalach 22, 23 (lokal należący do skarżącej), 24 bez potwierdzenia wykonania badań okresowych wynikających z prawa budowlanego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, jest przeprowadzenie postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji powinien zatem zbadać dopuszczalność odwołania w ujęciu przedmiotowym i podmiotowym oraz czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustalenie przez organ, że wniesiono odwołanie od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 852/17 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 704/08 (dostępnego jw.) stwierdzono m.in., że: "Organ odwoławczy, który otrzyma pismo nazwane "odwołanie" winien przeprowadzić postępowanie wstępne w celu ustalenia czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Nie w każdym bowiem przypadku odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Jeden z przypadków niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy winien ocenić czy wyrażone w tej informacji stanowisko organu pierwszej instancji ma cechy decyzji administracyjnej.".

W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki PSP prawidłowo uznał, że odwołanie skarżącej dotyczy pisma Komendanta Powiatowego PSP z (...) znak: (...), na co jednoznacznie wskazuje wskazana w odwołaniu data i znak przedmiotu zaskarżenia oraz znak protokołu z kontroli. Zasadnie również organ odwoławczy ww. pismo uznał wyłącznie za pismo informujące o wynikach kontroli w sprawie naruszeń przepisów przeciwpożarowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w P., przy uli. A nr 8, przeprowadzonej 15 listopada 2016 r., w związku z pismem interwencyjnym skarżącej z 28 października 2016 r. (data wpływu do organu). Jednocześnie w piśmie tym poinformowano skarżącą o podjętych przez organ działaniach, tj. o wszczęciu postępowania administracyjnego celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że ww. pismo organu nie stanowi decyzji administracyjnej, ani żadnego innego aktu administracyjnego, podlegającego zaskarżeniu do organu wyższego stopnia.

W tym miejscu wskazać należy, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.). Ponadto decyzja administracyjna musi spełniać pewne wymogi formalne, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W wyroku NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 822/16 (dostępnym jw.) stwierdzono m.in., że w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest pismo informujące o przeprowadzonej kontroli, nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie. Postępowanie kontrolne nie jest bowiem postępowaniem jurysdykcyjnym więc nie kończy się wydaniem decyzji. W przypadku kiedy pismo organu nie można uznać za rozstrzygnięcie o ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmianę konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata to nie przysługuje od niego odwołanie.

Na skutek powyższych ustaleń organ II instancji obowiązany był, w świetle art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącej z 9 maja 2018 r. Natomiast skoro odwołanie było niedopuszczalne z uwagi na przesłankę przedmiotową - brak aktu administracyjnego, podlegającego zaskarżeniu - to bez znaczenia pozostają rozważania na temat przymiotu strony w postępowaniu oraz kwestie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Słusznie natomiast organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien rozpatrzeć pismo skarżącej, jako skargę wniesioną w trybie przepisów art. 227-240 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2018 r. poz. 18 z późn. zm.), przyznając pełnomocnikowi skarżącej kwotę 240 zł, powiększoną o należny podatek od towarów i usług w związku ze złożonym oświadczeniem, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

IB

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.