II SA/Łd 773/16 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241871

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2017 r. II SA/Łd 773/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Rymaszewska, Renata Kubot-Szustowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A oraz R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargi. LS.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 9 listopada 2015 r. M.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A, na działce numer (...) w obrębie (...) i części działki drogowej nr (...) w obrębie (...).

Decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.M., właścicielka działki sąsiedniej o nr ewid. (...) przy ul. A wniosła o jej uchylenie, wskazując, że w sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, a decyzja została wydana, mimo że inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto odwołująca wskazała, że organ ustalił warunki zabudowy, mimo że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, w tym zasada dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Jak wynika z opisowej, jak i graficznej części analizy, w granicach obszaru analizowanego działki zabudowane są budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i towarzyszącej jej gospodarczo - garażowej, mieszkaniowej wielorodzinnej oraz funkcji usługowej. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa charakteryzuje się następującymi cechami: zabudowa wzdłuż ul. A lokalizowana jest w odległości 3-6 m od granicy działki drogowej, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,08 do 0,41, średnio 0,23; szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy wynosi od 6,6 m do 90,7m, średnio 21,2 m - z tolerancją 20% od 16,9 m do 25,5m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zawiera się w przedziale - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od 3,5 m do 6,7m, dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej natomiast od 15,5 m do 31,5 m - średnio 10,9 m dla całej zabudowy w obszarze; istniejąca zabudowa posiada przeważnie dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych 10° lub 12°, pojedynczo występują też dachy dwu i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych 35° i 45° i wysokości głównej kalenicy od 3 m do 32,5m, średnio 11,5m, usytuowanej równolegle lub prostopadle względem frontów działek. Funkcje i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy.

Konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla zabudowy planowanej, tj.: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr (...) - od 0,23 do 0,33, szerokość elewacji frontowej od 10 m do 15,5m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki - od 14 m do 16m, geometria dachu: dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10° i wysokości głównej kalenicy od 14 m do 16,5m, usytuowanej równolegle lub prostopadle do linii zabudowy pozwala na stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Za chybiony uznało Kolegium zarzut odwołania dotyczący braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala bowiem bez żadnych wątpliwości ocenić, że planowana inwestycja kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. - działka nr (...) posiada dostęp do drogi publicznej - ul. A, do której bezpośrednio przylega i z której teren inwestycji obsługiwany jest komunikacyjnie poprzez dwa istniejące zjazdy; projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren został określony w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Powyższe skutkować musiało ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Za bezpodstawny uznało Kolegium zarzut odwołania, dotyczący braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z dnia 9 listopada 2015 r. zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Inwestor określił w nim planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę inwestycji wskazując jej parametry tj. powierzchnię zabudowy, wysokość i szerokość elewacji, liczba kondygnacji, kształt dachu i wysokość kalenicy i przewidywana ilość miejsc parkingowych. Wniosek ten zmodyfikował w dniu 30 grudnia 2015 r. w zakresie wysokości górnej krawędzi i szerokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy planowanego budynku oraz w dniu 20 czerwca 2016 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Odnosząc się do kwestii wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy inny inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, dotyczące przedmiotowego terenu, Kolegium wyjaśniło, że art. 65 u.p.z.p. dotyczący wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy stosowany jest w innym, odrębnym postępowaniu i trybie niż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut odwołania, dotyczący nie dość precyzyjnego określenia ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie zapis, iż dla planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe lub garaż dla samochodów osobowych poza pasem drogowym, na terenie inwestycji w określonej liczbie.

W kwestii zarzutów odwołania, dotyczących ewentualnych negatywnych skutków jakie realizacja planowanej inwestycji może nieść dla nieruchomości sąsiednich i ich mieszkańców, organ II instancji wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organ mógł jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 9 września 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. A w Ł., reprezentowanej przez adwokata, z którego wynika, że Wspólnota przyłącza się do odwołania R.M., a strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 12 września 2016 r. Kolegium poinformowało pełnomocnika Wspólnoty o fakcie, że odwołanie R.M. zostało rozpatrzone decyzja z dnia (...)

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.M. podniosła zarzuty naruszenia:

1.

art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 i 3 k.p.a przez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji decyzją z dnia (...) utrzymanej następnie zaskarżoną decyzją Kolegium, podczas gdy w dniu (...) Ł.S. uzyskał pozwolenie na budowę nr (...), dotyczące tej samej inwestycji;

2.

art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa oraz negatywnych skutków inwestycji dla sąsiednich nieruchomości oraz ich mieszkańców;

3.

art. 52 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo, iż wniosek inwestora nie zawiera dostatecznie precyzyjnego określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko;

4.

art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji pomimo tego, iż parametry dla planowanego budynku zostały ustalone w sposób odbiegający od określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5.

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. uwzględnienie w analizie urbanistycznej działek i budynków, które wykraczają poza obszar objęty analizą;

6.

art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

7.

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

8.

art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 81 k.p.a. przez sporządzenie zaskarżonej decyzji przed skorzystaniem przez skarżącą z prawa do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

9.

art. 15 k.p.a. przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

10.

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy zasadnym było jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę R.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. A, podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż Wspólnota bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Wspólnoty jest niewątpliwy, bowiem związany jest bezpośrednio ze sposobem gospodarowania nieruchomością wspólną (art. 6 u.w.l. w zw. z art. 3 ust. 2 u.w.l.).

W odpowiedzi na skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na to, że została ona złożona przez podmiot niebędący stroną, względnie o jej oddalenie.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 773/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Łd 773/16 (sprawa ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej przy ul. A) ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 821/16 (sprawa ze skargi R.M.).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A, na działce numer (...) w obrębie (...) i części działki drogowej nr (...) w obrębie (...).

W rozpoznawanej sprawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) skargi zostały wniesione przez R.M. i Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. A, która nie została uznana za stronę postępowania przez organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia zatem wymaga, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. Przyjmuje się, że w przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem odziaływania projektowanej inwestycji.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, według którego stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy mogą być, niezależnie od inwestora, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem planowanej inwestycji oraz właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może jednak zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. O istnieniu interesu prawnego tych ostatnich podmiotów przesądza zatem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1809/12 czy z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej odziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie (wyr. WSA w Rzeszowie z dnia 31 maja 2016 r., II SA/Rz 1426/15).

Przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, ale zarówno w wąskim, jak i szerokim rozumieniu tego terminu. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i pośrednie sąsiedztwo. Jednak sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że zasadnicza inwestycja przewidziana jest na działce nr (...). Działka ta graniczy bezpośrednio z działką nr (...), której właścicielką jest R.M. i której z tego tytułu przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast działka podlegającą zainwestowaniu oddzielona jest od działki nr (...), na której usytuowany jest budynek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A działką nr (...), która w sposób znaczny rozdziela teren Wspólnoty i teren planowanej inwestycji. Planowana inwestycja jest inwestycją w postaci budynku wielorodzinnego podobnie jak budynek Wspólnoty, a na charakter inwestycji i jej uciążliwość nie wpływa, w ocenie tut. Sądu, fakt, że znajdować się ma tam również jeden lokal biurowy. Powyższe powoduje w konsekwencji, że z samego faktu lokalizacji działki nr (...) Wspólnota nie może skutecznie wywodzić swego statusu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr (...). Co więcej ani analiza zgromadzonego materiału aktowego, ani treść złożonej skargi, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, nie wskazuje na żadne okoliczności, które uzasadniałyby status Wspólnoty Mieszkaniowej jako strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. (...), na działce numer (...) w obrębie (...) i części działki drogowej nr (...) w obrębie (...).

Warto również zauważyć, że nie polega na prawdzie twierdzenie skargi, że w postępowaniu administracyjnym brali udział niektórzy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej. Jedyną osobą, jaka brała udział w postępowaniu, a która jest członkiem skarżącej Wspólnoty jest R.M. Wyjaśnienia jednak wymaga, że przysługujący jej status strony wynika, jak już wspomniano, z prawa własności do działki nr (...), graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, nie zaś z faktu bycia członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A.

Stosownie do art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Zatem uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem organu administracji publicznej. W konsekwencji, skoro Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. A w Ł. nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A, na działce numer (...) w obrębie (...) i części działki drogowej nr (...) w obrębie (...), nie mogła ona skutecznie domagać się kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Skarga Wspólnoty Mieszkaniowe podlegała zatem oddaleniu ze względu na brak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...).

Odnosząc się natomiast do skargi wniesionej przez R.M. należy uznać, że jest ona nieuzasadniona.

Punkt wyjścia do rozważań w tym zakresie stanowić musi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Badanie materiału zgromadzonego w aktach sprawy wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy, a organ I instancji dokonał jego prawidłowej analizy.

Analiza urbanistyczna przeprowadzona w kontekście zasad dobrego sąsiedztwa wykazała, że dopuszczalne będzie zlokalizowanie na działce (...) planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego podpiwniczonego z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), interpretować rygorystycznie przepisów u.p.z.p. Z tych względów pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powinno być rozumiane szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki - działki sąsiadującej bezpośrednio. Ład ten nie ogranicza się do cech zagospodarowania działki graniczącej a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcję i parametry architektoniczne. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy zasadniczo odmienne od inwestycji, dla której wystąpiono o warunki zabudowy. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, mając na uwadze określony stan faktyczny, porusza się w granicach pewnego luzu decyzyjnego. Nie oznacza to jednak dowolności. Zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie powinno znaleźć racjonalne uzasadnienie w jej motywach (wyr. NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15).

Wychodząc od powyższych twierdzeń uznać należy, że w przedmiotowej sprawie określenie cech i parametrów zabudowy dowodzi z jednej strony, że ład przestrzenny w okolicy nie zostanie zaburzony, a z drugiej, że nie ucierpi wolność zabudowy.

Dopuszczenie funkcji zabudowy wielorodzinnej, a także przyjęcie ustalonych parametrów zabudowy pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co warte podkreślenia nie spowoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem zabudowa wielorodzinna, występują również funkcje usługowe.

Zastrzeżenia tut. Sądu budzi jedynie fakt, że przy poszukiwaniu kontynuacji funkcji dla tej części budynku, która ma służyć jako lokal biurowy odwołano się do faktu zarejestrowania działalności gospodarczej w lokalach mieszkalnych. Sam fakt zgłoszenia prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu mieszkalnym w budynku wielolokalowym nie zmienia bowiem funkcji tego budynku jako mieszkalnego. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wnioski płynące z analizy urbanistycznej, gdyż funkcja usługowa występuje na obszarze analizowanym również samodzielnie.

Skoro zaś na obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa wielorodzinna, jednorodzinna, jak i usługowa, to planowana inwestycja nie godzi w ład przestrzenny.

Zastana zabudowa pozwoliła na wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy, a sposób ustalenia poszczególnych parametrów nie budzi zastrzeżeń. Poszczególne parametry zabudowy wymagane przepisami § 4-8 rozporządzenia zostały wyznaczone w formie "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Przyjęcie takiego rozstrzygnięcia jest dopuszczalne, jako że ostateczne wymiary planowanej zabudowy podlegają skonkretyzowaniu dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Ponadto należy zauważyć, że wyznaczenie parametrów w znacznej mierze nastąpiło z zastosowaniem odstępstw, na co zezwalają przepisy rozporządzenia. Rozporządzenie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać wskaźniki zabudowy jako wartości średnie z obszaru analizowanego, co zostało uczynione w analizie. Niejednorodny charakter zagospodarowania terenu analizowanego skutkuje jednak tym, że o wartości średniej decyduje również zabudowa o odmiennej funkcji np. budynki gospodarcze. Dlatego też zasadne stało się wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy z zastosowaniem odstępstwa uzasadnionego porównaniem do wskaźników występujących dla zabudowy o zbliżonej funkcji (budynki wielorodzinne). Sporządzona dla potrzeb kontrolowanego postępowania analiza urbanistyczna w sposób wyczerpujący wykazuje dopuszczalność takich odstępstw, a jednocześnie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji każdorazowo wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów.

Analiza sprawy daje również podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.: 1) teren ma dostęp do drogi gminnej - ul. A przez istniejące dwa zjazdy, 2) projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (przedłożone warunki od gestorów sieci), 3) teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne, 4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie są trafne zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. czy też art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, stanowiąc podstawę do dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, które zostało uzasadnione. Brak jest również podstaw, aby formułować tezę, ze doszło do naruszenia art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 65 u.p.z.p., stwierdzić należy, iż wskazany przepis nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Stosownie do jego treści organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (ust. 3). Jak wynika z przytoczonych przepisów uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę na określonej nieruchomości powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej przez innego wnioskodawcę, natomiast nie może stać się podstawą do umorzenia postępowania wszczętego kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Nie są też usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżącej został zapewniony czynny udział w toku postępowania administracyjnego. R.M. została poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie pismem z dnia 29 marca 2016 r., z którego to prawa skorzystała w dniu 22 kwietnia 2016 r., wnosząc następnie pisemne zastrzeżenia w pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Decyzja organu I instancji została wydana dopiero (...). Ponadto skarżąca stawiła się w dniu 1 września 2016 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., miała więc możliwość zapoznania się z aktami sprawy, chociaż organ odwoławczy nie prowadził własnego postępowania dowodowego.

Reasumując, przyjąć należy, że poczynione w tej sprawie ustalenia faktyczne i prawne, dokonane przez organy administracji publicznej, wynikały z prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i były zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z tych względów - zdaniem Sądu - skarga R.M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

AG

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.