II SA/Łd 760/19, Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2750444

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r. II SA/Łd 760/19 Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska.

Sędziowie WSA: Bożena Kasprzak, Jolanta Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skarg J. W., W. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców oddala skargi.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Szczerców uchwałą z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16, po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców, przyjętego uchwałą nr XLV/405/14 Rady Gminy Szczerców z dnia 4 listopada 2014 r., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców.

W dniu 12 stycznia 2017 r. J. W. i W. M., a w dniu 16 stycznia 2017 r. A. M., wezwali Radę Gminy Szczerców do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu 17 lutego 2017 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16.

J. W. uzasadniając skargę podniósł, że przywołaną uchwałę uważa za wadliwą z powodu: niedopuszczalności punktowej zmiany planu z 2013 r., podczas gdy zmiana ta pozostaje w sprzeczności, m.in. z zasadą równości wobec prawa i interesem społeczności; niedopuszczalności zwiększenia powierzchni zabudowy na terenie 1.PU i 2.PU, podczas gdy stanowi to w tym przypadku rażące naruszenie zasad współżycia społecznego, w tym zasady równości obywateli wobec prawa oraz pozostaje w sprzeczności z wyrokami WSA w Łodzi II SA/Łd/544/14 i II SA/Łd/545/14; niedopuszczalności zwiększenia terenu zakładu przemysłowego o teren 1Z oraz bezzasadności objęcia zmianą planu terenu 1Z, podczas gdy teren ten nie był dotychczas terenem zakładu, lecz miał przeznaczenie rekreacyjno-izolacyjne, a rozszerzenie terenu zakładu nie zostało w tym przypadku uzasadnione; niedopuszczalności przekształcenia terenu 1S - składy, magazyny (w planie z 2013 r.) w teren 1.PU (produkcja, składy, magazyny), podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z interesem społecznym i stanowi dowód nic nierobienia sobie przez radnych z wieloletniego konfliktu społecznego istniejącego w tej okolicy oraz kpinę z mieszkańców wnioskujących m.in. w 2015 r. o zachowanie przeznaczenia terenu 1S bez zmian, tj. jako składy, magazyny; niedopuszczalności przekształcenia działek 319/1 i 320/1 (w planie z 2013 r. - MN/U) w teren 2.PU, podczas gdy pozostaje to w sprzeczności w sprzeczności z wyrokami WSA w Łodzi II SA/Łd/544/14 i II SA/Łd/545/14; niedopuszczalności i bezzasadności wyłączenia terenu 1.PU z zakazu realizowania przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku; podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć całego terenu objętego planem, włącznie z 1.PU, gdyż realizowanie takich przedsięwzięć dotychczas było tu niedopuszczalne (por. decyzja środowiskowa z 2008 r.), a teren zakładu, w tym 1.PU, znajduje się w zwartej zabudowie wsi; niezdefiniowania pojęć: "zakład", "urządzenia", "infrastruktura techniczna", podczas gdy precyzyjne określenie rozumienia tych pojęć jest istotne dla oceny jej zgodności z prawem, gdyż pojęcia te są różnie definiowane przez różne przepisy prawa (Dyrektywa Seveso II/III, Poś i inne), co ma znaczenie w przypadku oceny naruszeń prawa zawartych w skarżonej uchwale; niedopuszczalności i bezzasadności ograniczenia w § 8.3 jedynie do zakładów nowych zakazu lokalizowania na terenie objętym wnioskiem zakładów stwarzających ryzyko awarii przemysłowych, z jednoczesnym pominięciem urządzeń, instalacji, infrastruktury technicznej oraz zakładów istniejących, podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć również zakładów istniejących, a ponadto - w związku z treścią § 6.2.3. i § 6.3.3. - zakaz przedsięwzięć stwarzających ryzyko awarii przemysłowych powinien dotyczyć także urządzeń i infrastruktury technicznej na terenie objętym zmianą planu tj. 1.PU, 2.PU i 1Z, gdyż urządzenia, instalacje i infrastruktura techniczna również mogą stwarzać ryzyko awarii przemysłowych; niewystarczającego wyjaśnienia kwestii istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: czy plan był opiniowany przez Straż Pożarną i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz czy opiniowanie takie było wymagane, podczas gdy w trakcie procedury powstały istotne wątpliwości w tym zakresie i ma to znaczenie dla sprawy; podjęcia uchwały przedwcześnie, niejako pospiesznie, nagle, podczas gdy organ zobowiązany jest do staranności i wnikliwego badania okoliczności mających związek ze sprawą; podjęcia uchwały przed zajęciem przez organ stanowiska wobec 3 wniosków z dnia 22 grudnia 2016 r. (w tym wniosku skarżącego) o zawieszenie procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. obejmującego teren między ul. A, B, C do czasu rozstrzygnięcia zagadnień przez właściwy organ lub sąd, podczas gdy (ewentualne) zawieszenie procedury skutkowałoby odroczeniem podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu; podjęcia uchwały XXIV/253/16 w warunkach zaskarżenia uchwały XV/147/16 zmienionej uchwałą XXI/223/16 w sprawie aktualności planów i studium z 2014 r., podczas gdy uchwały te mają związek z uchwałą XXIV/253/16; pominięcia w procedurze zmiany planu (i mającej z nią związek uchwale w sprawie aktualności studium i planów) faktu złożenia w 2015 r.m.in. przez skarżącego, co najmniej 6 wniosków: w sprawie zmiany planu z 2013 r. oraz o zmianę studium z 2014 r., podczas gdy wnioski te nie powinny być pominięte, m.in. dlatego, gdyż złożone były przez sąsiadów terenu objętego zmianą; nieprecyzyjnego informowania o fakcie i terminie XXIV Sesji Rady Gminy, kiedy to podjęto uchwałę XXIV/253/16 oraz niefortunnego wyboru tego terminu, podczas gdy powiadomienie o XXIV Sesji Rady Gminy powinno być dokonane w sposób niebudzący wątpliwości, a termin winien być dobrany z uwzględnieniem możliwości udziału mieszkańców; bezzasadności i rażącego zaniżenia do 10% stawki opłaty planistycznej dla terenu PU, podczas gdy w tym przypadku uzasadniona była stawka 30%; bezzasadności prowadzenia procedury punktowej zmiany planu z 2013 r. narażającej budżet gminy na koszty procedury, podczas gdy było to szkodliwe i nieuzasadnione także dla budżetu gminy; niedoszacowania negatywnych skutków finansowych zmiany fragmentu planu z 2013 r. (po raz kolejny - analogicznie, jak w uchwale z 23 maja 2013 r. podjętej w sprawie planu również dla tej części gminy), podczas gdy ustalania te w skrajnym przypadku doprowadzić mogą do wielomilionowych obciążeń dla budżetu gminy z tytułu odszkodowań zarówno dla właściciela terenu zakładu jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich; wykorzystania procedury zmiany planu do celów innych niż planistyczne, co potwierdza dokumentacja dotycząca zakładu między ul. A, B, C zgromadzona w Urzędzie Gminy Szczerców przy okazji różnych spraw, skarg, wniosków, postępowań obejmujących ten teren, w tym: w sprawie decyzji środowiskowej w latach 2013-2015 oraz w samej procedurze sporządzania zmiany planu 2015-2016.

W. M. uzasadniając skargę podniósł, iż zaskarżoną uchwałę uważa za wadliwą, gdyż niewystarczająco wyjaśniono kwestie istotne z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: czy plan był opiniowany przez Straż Pożarną i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz czy opiniowanie takie było wymagane, podczas gdy w trakcie procedury powstały istotne wątpliwości w tym zakresie. Organ nie wyjaśnił kwestii istotnych z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: dla określenia, jakie organy winny opiniować zmianę planu. Skarżący podkreślił, iż rozstrzygnięcie tej sprawy jest szczególnie istotne, gdyż jak wiadomo, w przypadku zakładów o zwiększonym/dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych i takich, w których są prowadzone przedsięwzięcia zawsze zagrażające środowisku w trakcie procedury planistycznej występuje konieczność zasięgnięcia opinii Staży Pożarnej i WIOŚ. W ocenie skarżącego, uchwałę podjęto przedwcześnie, niejako pospiesznie, nagle, podczas gdy organ zobowiązany jest do staranności i wnikliwego badania okoliczności mających związek ze sprawą. Poza naruszeniami wskazanymi powyżej skarżący zauważył, że bez odpowiedzi pozostawały również inne pisma skierowane do organów Gminy Szczerców w trakcie procedury sporządzania zmiany planu. Uchwałę XXTV/253/16 podjęto przed zajęciem przez Wójta Gminy Szczerców stanowiska w sprawach zawieszenia procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. obejmującego teren między ul. A, B, C. W dniu 22 grudnia 2016 r. złożono z różnych przyczyn 3 wnioski o zawieszenie procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnień przez właściwy organ lub sąd (jeden z wniosków złożony przez skarżącego). Podkreślił, że (ewentualne) zawieszenie procedury skutkowałoby odroczeniem podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu. Do wniosków o zawieszenie postępowania organ odniósł się dopiero po podjęciu uchwały XXIV/253/16. Ponadto, uchwałę XXIV/253/16 podjęto po wezwaniu m.in., przez skarżącego Rady Gminy Szczerców w dniu 22 grudnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale XV/147/16 z dnia 27 stycznia 2016 r. zmienionej uchwałą XXI/223/16 z dnia 30 sierpnia 2016 r., przed jakimkolwiek rozstrzygnięciem w tej sprawie, podczas gdy uchwały te mają związek z uchwałą XXIV/253/16. Nadto skarżący wskazał, iż w procedurze zmiany planu (i mającej z nią związek Uchwale w sprawie aktualności studium i planów) pominięto fakt złożenia w 2015 r.m.in. przez skarżącego, co najmniej 6 wniosków: w sprawie zmiany planu z 2013 r. oraz o zmianę studium z 2014 "r., podczas gdy wnioski te nie powinny być pominięte m.in. dlatego, gdyż złożone były przez sąsiadów terenu objętego zmianą. W ocenie skarżącego nastąpiły także naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, podczas gdy mieszkańcy mają zagwarantowane prawo do tej informacji. W. M. wskazał również na inne wady zaskarżonej uchwały, przywołując zarzuty tożsame ze skargą J. W.

A. M. podniosła natomiast, iż zaskarżoną uchwałę uważa za wadliwą, gdyż: uchwała XXIV/253/16 jest tzw. punktową zmianą planu miejscowego uprzywilejowującą właściciela zakładu przemysłowego między ul. A, B, C, podczas gdy w 2015 r. właściciele, w tym skarżąca, sąsiednich działek oznaczonych w planie: teren 5RP - dz. (...), (...),(...), (...), (...) oraz części terenu 4RP składali pominięte przez organ wnioski o przeznaczenie ich nieruchomości pod zabudowę mieszkalną i zagrodową, zaś właściciel terenu 8MN/U - (...) wnioskował o wprowadzenie ograniczeń dla zakładu przemysłowego między ul. A, B, C; dopuszcza zwiększenie powierzchni zabudowy na terenie 1.PU i 2.PU, podczas gdy stanowi to w tym przypadku rażące naruszenie zasad współżycia społecznego; zwiększa teren zakładu przemysłowego, włączając do niego teren 1Z - w planie z 2013 r. 1ZP - zieleń urządzona, podczas gdy teren ten nie był dotychczas terenem zakładu, lecz miał przeznaczenie rekreacyjno-izolacyjne; wprowadza w § 8.2a zakaz realizowania na terenie objętym zmianą planu przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku z wyłączeniem terenu 1.PU, podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć całego terenu objętego planem, włącznie z 1.PU, gdyż realizowanie takich przedsięwzięć dotychczas było tu niedopuszczalne (por. decyzja środowiskowa z 2008 r.), a teren zakładu, w tym 1.PU, znajduje się w zwartej zabudowie wsi, a zatem realizowanie przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku pozostaje wbrew interesowi społecznemu, m.in. składających pominięte wnioski (o których mowa w punkcie 1) i stanowi w tym przypadku również nadużycie władztwa planistycznego; uchwała nie zawiera definicji pojęć: "zakład", "urządzenia", "infrastruktura techniczna", podczas gdy precyzyjne określenie rozumienia tych pojęć jest istotne dla oceny jej zgodności z prawem, a pojęcia te są różnie definiowane przez różne przepisy prawa (Dyrektywa Seveso II/III, Poś i inne), co ma znaczenie w przypadku naruszeń prawa określonych w punkcie x poniżej; wprowadza na terenie objętym zmianą planu. tj. 1.PU, 2.PU i 1Z w § 8.3. zakaz lokalizowania nowych zakładów stwarzających ryzyko awarii przemysłowych, podczas gdy zakaz ten powinien dotyczyć również zakładów określanych jako istniejące, a ponadto - w związku z treścią § 6.2.3. i § 6.3.3. - zakaz przedsięwzięć stwarzających ryzyko awarii przemysłowych powinien dotyczyć także urządzeń i infrastruktury technicznej na terenie objętym zmianą planu tj. 1.PU, 2.PU i 1Z, gdyż urządzenia i infrastruktura techniczna również mogą stwarzać ryzyko awarii przemysłowych; stawkę opłaty planistycznej dla terenu PU przyjęto jako 10%, podczas gdy w tym przypadku uzasadniona była stawka 30%; niewystarczająco wyjaśniono kwestie istotne z punktu widzenia ochrony środowiska i przebiegu procedury uchwalania zmiany plany, w tym: czy plan był opiniowany przez Straż Pożarną i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz czy opiniowanie takie było wymagane, podczas gdy w trakcie procedury powstały wątpliwości w tym zakresie; uchwałę podjęto przed zajęciem przez organ stanowiska wobec 3 wniosków z dnia 22 grudnia 2016 r. o zawieszenie procedury w sprawie sporządzania zmiany fragmentu planu miejscowego z 2013 r. obejmującego teren między ul. A, B, C do czasu rozstrzygnięcia zagadnień przez właściwy organ lub sąd, podczas gdy (ewentualne) zawieszenie procedury skutkowałoby odroczeniem podjęcia uchwały w sprawie zmiany planu; w procedurze punktowej zmiany planu dokonanej uchwałą XXIV/253/16 (i wcześniej - podejmując zaskarżoną do WSA uchwałę w sprawie aktualności studium i planów) pominięto fakt złożenia w 2015 r. co najmniej 6 wniosków: o zmianę planu z 2013 r. oraz o zmianę studium z 2014 r. właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem zakładu przemysłowego Funkcjonującego między ul. A, B, C (w tym 2 wniosków skarżącej z 10 lutego 2015 r. i 28 maja 2015 r.), podczas gdy interes pominiętych wnioskodawców pozostaje w sprzeczności z interesem właściciela zakładu; nastąpiły naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji publicznej - wątpliwość budzi poprawność sposobu powiadomienia o XXIV Sesji Rady Gminy oraz sam termin obrad w sprawie uchwały o zmianie fragmentu planu miejscowego z 2013 r.; procedura zmiany planu została wykorzystana do celów innych niż planistyczne, a liczne dowody na poparcie tego twierdzenia zawarte są w dokumentacji dotyczącej zakładu miedzy ul. A, B, C zgromadzonej w Urzędzie Gminy Szczerców przy okazji różnych spraw, skarg, wniosków, postępowań obejmujących ten teren, w tym: w sprawie decyzji środowiskowej w latach 2013-2015 oraz w samej procedurze sporządzania zmiany planu 2015-2016.

W odpowiedzi na skargi Rada Gminy Szczerców wniosła o ich oddalenie. Według organu żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest bezzasadne, gdyż skarżący nie wykazali interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Argumentacja przedstawiona przez skarżących nie pozwala na stwierdzenie, że wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Nie wykazali również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na nich pewnych obowiązków. Skarżącym nie przysługują bowiem żadne prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot skargi, na których mogliby opierać swój sprzeciw wobec planowanej zabudowy na tejże nieruchomości.

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi organ wskazał, że o przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na których zlokalizowany jest zakład oraz terenów sąsiednich Rada Gminy zadecydowała podejmując uchwałę z dnia 23 maja 2013 r. Uchwała został zaskarżona przez właścicieli terenów sąsiadujących z terenem zakładu. Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w uchwale naruszeń prawa, w tym przekroczenia "władztwa planistycznego". Uchwałą z dnia 27 grudnia 2016 r. Rada Gminy dokonała jedynie niewielkich zmian wskaźników zabudowy dla terenu zakładu. Ponadto, plan został dostosowany do stanu aktualnie istniejącego w zakresie dz. (...) i (...). Zgodnie z ustaleniami uchwały z dnia 27 grudnia 2016 r. na terenie oznaczonym symbolem 1Z przewiduje się realizację terenu zieleni z dopuszczeniem użytkowania części terenu jako parkingu naziemnego (do 25% powierzchni terenu). Ponadto dopuszczono na tym terenie realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Zarzut dopuszczenia na tym terenie rozbudowy zakładu jest więc zupełnie bezzasadny. Plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu zakładu przed podjęciem uchwały z dnia 27 grudnia 2016 r. - uchwalony w 2013 r. - nie zakazywał realizacji na terenie zakładu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy mogących stwarzać ryzyko wystąpienia awarii przemysłowej, zgodnie więc z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych należy uznać, że ich realizacja była dopuszczona (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 353/10 oraz II OSK 1719/07). Wszelkie niezbędne pojęcia zostały zdefiniowane w ramach zaskarżonej uchwały, ale tylko te które nie zostały zdefiniowane aktach prawnych wyższego rzędu (por. Prawo ochrony środowiska) zgodnie z zasadami tworzenia aktów prawnych. Rada Gminy podkreśliła również, że okoliczności opiniowania projektu zmiany planu miejscowego dla terenu położonego pomiędzy ul. A, C i B nie są w żadnym razie niejasne. Projekt planu został przekazany do opiniowania 41 organom, w tym wskazanym we wniosku, zgodnie z wymogami obowiązującego prawa. Organy wskazane przez wzywającego nie zajęły stanowiska w terminie wskazanym poprzez Wójta. Istotnym jest również, że w ramach procedury planistycznej organy współpracujące z organem opracowującym projekt planu opiniują bądź uzgadniają projekt ustaleń planu miejscowego, a nie stan istniejący. W ocenie organu sporządzającego projekt planu nie istniały żadne formalno-prawne przesłanki do zawieszenia rozpoczętej procedury. Ponadto, uchwała w sprawie aktualności studium i planów zagospodarowania przestrzennego nie jest podstawą prawną uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Termin sesji został ustalony zgodnie ze statutem gminy. Sposób zawiadomienia o terminie sesji również został dotrzymany. Stawka opłaty planistycznej została zaproponowana w teksie uchwały po wcześniejszych ustaleniach z Radą Gminy. Ustalenie jej wysokości ustawodawca zostawił uznaniu Rady Gminy, stąd zarzut że jest za niska jest bezzasadny. Zarzut dotyczący narażenia budżetu gminy na nieuzasadnione wydatki jest chybiony-opracowanie zmiany planu dla obszaru o większym zasięgu jest bardziej kosztowne, w szczególności gdy plan w większej części jest aktualny. Organom Gminy nie są znane przesłanki, na podstawie których właściciel zakładu bądź jego sąsiedzi mogliby dochodzić odszkodowania w związku z zaskarżoną uchwałą. Organ dodał, że kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej były badane przez Wojewodę Łódzkiego, który nie stwierdził nieprawidłowości w powyższym zakresie. Kwestie wykorzystania procedury planu do celów innych niż planistyczne i naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostały natomiast wyjaśnione, z tym samym nie sposób się do nich odnieść.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 224/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę J. W., W. M. i A. M. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 27 grudnia 2016 r. nr XXIV/253/16.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1810/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie sądu I instancji.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył, że działka skarżącego J. W., graniczy bezpośrednio z terenem objętym planem. Natomiast w odniesieniu do działek skarżących A. M. i W. M. oświadczył, że żadna z ich działek nie przylega bezpośrednio do terenu objętego planem, lecz są oddzielone od tego terenu działką, na której znajdował się kiedyś rów melioracyjny i jest to odległość niewielka. Ponadto, oświadczył, że skarżąca A. M. otrzymała od Gminy Szczerców odszkodowanie za zmniejszenie wartości jej działek, a przed sądem toczy się postępowanie z powództwa W. M. w tym samym przedmiocie. Natomiast skarżący J. W. nie wystąpił do sądu o odszkodowanie za zmniejszenie wartości jego nieruchomości.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przy czym, po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchylając postanowienie sądu I instancji odrzucające skargę (postanowienie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 224/17), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I instancji nie dokonał analizy kwestii wpływu dokonanych uchwałą zmian na sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności. Sąd II instancji zarzucił niedokonanie wyczerpującej oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Dokonując zatem oceny istnienia po stronie skarżących interesu prawnego wskazać należy, że podstawę prawną wywiedzionych w przedmiotowej sprawie skarg stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie skarżący J. W. jest właścicielem nieruchomości nr ewid. (...), zabudowanej domem mieszkalnym, bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym zaskarżoną uchwałą. Skarżący W. M. i A. M. są natomiast właścicielami działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr (...), (...) i (...) - nie są to co prawda działki leżące w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem, ale położone są w niewielkiej odległości od granic tego terenu.

Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796; wyrok WSA w Olsztynie z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 35/2018 - Lex nr 2452700; wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/17 - Lex nr 2447595).

Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Aktualny interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w kontekście realnego i możliwego naruszenia interesu prawnego w sytuacji realizacji danego aktu w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1709/19).

Co więcej, w postanowieniu NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1709/19, podkreślono, że okoliczność, iż nieruchomość skarżącego położona jest poza obszarem objętym przedmiotową uchwałą, a więc skarżący nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem, nie przesądza o tym, że interes prawny skarżącego nie może być naruszony.

Wobec powyższego, dokonując oceny interesu prawnego skarżących w kontekście art. 28 k.p.a., powołać się należy na materiał zgromadzony w aktach sprawy. Z załączonego do akt planistycznych opracowania ekofizjograficznego - str. 7 i 9, wynika, iż potencjalna uciążliwość przemysłowej zabudowy (produkcyjnej, składowej i magazynowej), do której odnoszą się zapisy kwestionowanej uchwały, obejmuje jedynie zabudowę mieszkaniową i usługową położoną w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru opracowania. Tym samym w przedmiotowej sprawie bez wątpienia można mówić o istnieniu interesu prawnego w stosunku do skarżącego J. W. Działki W. i A. M. nie leżą co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru opracowania, ale z uwagi na fakt, że są położone w niewielkiej odległości od tego terenu, a dodatkowo Gmina Szczerców wypłaciła skarżącej odszkodowanie za zmniejszenie wartości jej działki (wobec ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu), Sąd doszedł do przekonania, że działki W. i A. M. leżą w obszarze oddziaływania planu, a tym samym również w stosunku do tych skarżących można mówić o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że w niniejszej sprawie przed podjęciem uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 i następnych u.p.z.p., a miejscowy plan uchwalony został z poszanowaniem trybu jego sporządzenia i właściwości organów procedujących nad nim. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, nastąpiło przygotowanie przez wójta projektu tegoż planu. Następnie projekt ten był poddany opiniowaniu i uzgodnieniom, po czym nastąpiło ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowana została w tym czasie dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Nadto, wyznaczono w ogłoszeniu termin, w którym podmioty zainteresowane mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy.

Odnosząc się do treści skargi w powyższym zakresie, rację przyznać należy organowi, że zarówno Straż Pożarna i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zostały uwzględnione w procesie opiniowania i uzgadniania projektu ustaleń miejscowego planu. W trakcie procedury uchwalania planu nie zajęły jednak stanowiska w terminie wskazanym poprzez Wójta.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący wadliwości prognozy skutków finansowych. Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania również ich orientacyjnych wysokości. Prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie podlega uchwaleniu, ani publikowaniu, stanowi jedynie dokument pomocniczy dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc podane w prognozie dane mają charakter szacunkowy. Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędna zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12, Lex nr 1361625). Do takiej sytuacji jednak w niniejszym postępowaniu nie doszło.

Wobec powyższego przeprowadzona analiza nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności miejscowego planu z punktu widzenia wspomnianych dwóch kryteriów oceny jego legalności. W tym stanie rzeczy należało dokonać kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem kolejnych zarzutów skargi.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego niedopuszczalności zmiany przekształcenia terenu 1S - składy, magazyny (w planie z 2013 r.) w teren 1.PU (produkcja, składy, magazyny) wskazać należy, że jest on niezasadny. Przypomnienia bowiem wymaga, że w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). Oznacza to, że dopóki zapisy studium co do kierunków zagospodarowania danej nieruchomości nie ulegną zmianie, dopóty nie jest możliwa zmiana sposobu ich zagospodarowania w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który co wymaga podkreślenia ma rangę przepisu prawa miejscowego. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2080/11 - Lex nr 1134725).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy podkreślić należy, że teren, który zdaniem skarżących został przekształcony, w Studium uwarunkowań z 2014 r. oznaczony został jako teren o dominującej funkcji zabudowy produkcyjnej oraz usługowej (29.1P,U), czyli od uchwalenia Studium w 2014 r. de facto nie zmienił swojego przeznaczenia. Ponadto, wskaźniki zabudowy dotyczące terenu PU, powołane w § 15 Planu, są zgodne ze wskaźnikami dotyczącymi powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej zawartymi w Studium z 2014 r. (str. 265). Kwestionowany skargą plan został zatem uchwalony w oparciu i w zgodzie z obowiązującym Studium. Z kolei orzeczenia WSA w Łodzi o sygn. akt II SA/Łd 544/14 i II SA/Łd 545/14, jako odnoszące się do poprzednio obowiązującego Planu z 2013 r., pozostawały poza zainteresowaniem Sądu w niniejszej sprawie.

Nie ma ponadto racji strona skarżąca, twierdząc, że zakaz realizowania przedsięwzięć zawsze zagrażających środowisku, na terenie obecnie oznaczonym symbolem 1PU, dotychczas było niedopuszczalne. Jak wynika z zapisów Studium z 2014 r. na terenie oznaczonym w Studium symbolem 29.1P,U wprowadzono zapis dotyczący zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem m.in. terenów, dla których ustalono możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie przed uchwaleniem studium.

Zapisy miejscowego planu dotyczące terenu oznaczonego symbolem Z1 tj. terenów o przeznaczeniu podstawowym - tereny zieleni są także zgodne z zapisami Studium dla tego terenu. W Studium teren ten oznaczony jest symbolem U (tereny o dominującej funkcji zabudowy usługowej). W ramach tego terenu przewiduje się funkcję uzupełniającą tj.m.in. tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej, a także m.in. parkingi oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Tym samym dopuszczenie przez zaskarżoną uchwałę w § 6 ust. 3 pkt 2 - użytkowania części terenu jako parkingu naziemnego, a w pkt 3 - lokalizację urządzeń oraz sieci infrastruktury technicznej, wbrew opinii skarżących, uznać należy za pozostające w zgodzie z zapisami Studium obowiązującego w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, z zapisów m.p.z.p. nie wynika aby teren ten miał być terenem zakładu, czy też aby na tym terenie doszło do rozbudowy zakładu.

Nie sposób także uwzględnić zarzutu dotyczącego bezzasadnego zaniżenia stawki opłaty planistycznej dla terenu PU. Warto bowiem zauważyć, że zapis § 11 uchwały jest zgodny z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten wyznacza jedynie maksymalną stawkę opłaty planistycznej, a zatem wyznaczenie tej stawki w niższej wysokości nie narusza prawa, a tym bardziej w sposób istotny.

Wpływu na wynik sprawy nie mógł mieć ponadto zarzut dotyczący niewstrzymania procedury uchwalania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia procedury uchwalania zmiany planu miejscowego z 2013 r., obejmującego teren między ul. A, B, C Jak słusznie bowiem argumentował organ w niniejszej sprawie - brak jest regulacji prawnych nakazujących organowi jednoczesne zakończenie odrębnie prowadzonych prac planistycznych dla poszczególnych części gminy. Argumentacja skarżących nie wskazuje także na zaistnienie okoliczności, które stanowiłyby o konieczności zawieszenia procedury uchwalania planu.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skarżących, wskazać należy, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) wymaga, aby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Tak więc uchwalając przepisy prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego powinny to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym, ale także z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do wskazanego wyżej rozporządzenia - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zgodnie z powszechnie panującym w orzecznictwie poglądem naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały treści przepisów aktów prawnych wyżej wymienionej rangi, powoduje nieważność tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 170/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Należy podkreślić, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez organ powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy podnieść należy, że do pojęcia "zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku" wprost odnosi się i definiuje je rozporządzenie z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Tym samym brak było podstaw do zdefiniowania tego pojęcia w zaskarżonej uchwale. Urządzenia budowlane z kolei są zdefiniowane w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Legalna definicja urządzeń infrastruktury technicznej została zawarta natomiast w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym zaniechanie zdefiniowania powołanych przez stronę skarżącą pojęć nie sposób odczytywać jako brak stanowiący istotne naruszenie prawa.

Końcowo wyraźnie podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy też słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Dlatego też Sąd, nie stwierdzając naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił wywiedzione w przedmiotowej sprawie skargi.

M.K.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.