Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1534393

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 15 października 2014 r.
II SA/Łd 606/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski.

Sędziowie WSA: Barbara Rymaszewska, Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia mas ziemnych

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia (...) nr (...);

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku;

3)

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) nr KO. (...), po rozpoznaniu odwołania M.B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia (...)., nr (...) w przedmiocie nakazania usunięcia mas ziemnych.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wójt Gminy Ł. nakazał M.B. usunięcie mas ziemnych o kodzie 17 05 04 i objętości 11.667 m3 z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. z działki nr ewid. (...) obręb geodezyjny J., dostarczenie odpadów do miejsca składowania, tj. do wyrobiska W., gmina D. oraz zapewnienie transportu odpadów do miejsca składowania w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający zagrożenia, które mogą powodować odpady, oraz zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach. Organ określił też termin wykonania decyzji wskazując, że usunięcie mas ziemi winno nastąpić w ciągu 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 24 oraz art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm., dalej jako: "ustawa").

W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wskazał, iż organ błędnie dotychczas nie umorzył postępowania w stosunku do działki nr (...).Decyzja została wydana przed upływem terminu do zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków przez co pozbawiono stronę możliwości obrony i co stanowi naruszenie art. 75 § 1, art. 84, art. 82 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Autor odwołania zakwestionował również procedurę związaną z powołaniem biegłego geodety i zarzucił nieustalenie rzeczywistej masy ziemi, gdyż ustalenia biegłego z dnia 6 listopada 2013 r. nie uwzględniają ilości ziemi wywiezionej przed tym dniem. Organ - zdaniem odwołującego - zaniechał wykazania, iż podmiot, który zagospodaruje masy ziemi jest do tego uprawniony i pominął fakt, że podmiot ten zobligowany jest do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, a wywiezione masy mogą wspomóc ten podmiot. Teren odbioru jest terenem po wyrobisku, a legalności tego wyrobiska nikt nie badał. Organ nie przedstawił innych wariantów miejsca gdzie mają być przewiezione odpady ograniczając się do uwagi, że gmina R. już nie może przyjąć mas ziemnych, przy czym w aktach brak jest dowodu na tę okoliczność. W decyzji w sposób ogólny wskazano wyrobisko W., a ponieważ jest kilka wyrobisk od siebie oddalonych na terenie tej miejscowości, to decyzja nie poddaje się kontroli. Jak podniósł odwołujący, nietrafnie zakwalifikowano odpady przyjmując, że masa ziemna to odpad z budowy podczas gdy grunt ten był do momentu rozpoczęcia kopania zbiornika gruntem rolnym, dlatego odwołujący uważa, że należało przyjąć kod 17 05 06, a nie 17 05 04. Na zajmowanie się odpadami o kodzie 17 05 06 K.S. zezwolenia nie posiada. Ponadto podkreślono, iż masy ziemne są składowane wyłącznie na gruncie autora odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem, utrzymało w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż stosownie do regulacji art. 26 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W razie zaniechania tego obowiązku, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem sytuacji gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy). Decyzja w tym przedmiocie odpowiadać musi warunkom określonym w art. 107 k.p.a. oraz zawierać niezbędne elementy określone w art. 26 ust. 6 ustawy, takie jak: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia, przy czym wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter otwarty.

Ocena pod tym kątem decyzji pierwszej instancji - jak napisało Kolegium - doprowadziła do wniosku, że odpowiada ona normom wynikającym z art. 26 ustawy, a tym samym odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 26 ustawy, do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie istnienia odpadów, składowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

W sprawie poza sporem jest to, iż na działce nr ewid. (...) będącej własnością M. B., są składowane masy ziemne. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (oględziny w dniach 25 października 2011 r., 16 stycznia, 5 kwietnia i 6 września 2012 r., 25 marca i 6 listopada 2013 r.), a nadto sam odwołujący wyjaśnił, że działka miała być miejscem tylko przejściowego składowania ziemi, która pochodziła z wykopu wykonanego w związku z realizacją inwestycji "Budowa infrastruktury służącej eliminacji zagrożeń środowiskowych związanych z podtopieniami na terenie R.". Z uwagi na krótki termin realizacji umowy oraz niedużą odległość od realizowanej inwestycji odwołujący uznał, że działka nr ewid. (...) będzie korzystną lokalizacją krótkiego magazynowania mas (notatka służbowa z dnia 10 listopada 2011 r.). W toku postępowania M. B. kilkakrotnie obiecał, że ziemia zostanie przez niego usunięta w miejsce uprzednio uzgodnione z zamawiającym, tj. na nieczynne wyrobisko pocegielniane tzw. glinianki w rejonie ul. A. Tak się jednak nie stało, zatem - jak podkreśliło Kolegium - nałożenie stosownego obowiązku jest w pełni uprawnione. Nie jest przy tym wątpliwe, że działka nr ewid. (...) nie jest miejscem przeznaczonym do składowania, ani też do magazynowania mas ziemnych.

Organ pierwszej instancji ustalił w postępowaniu, iż masy ziemne należy zaliczyć do odpadu o kodzie 17 05 04, co oznacza glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, co w ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości. Masy ziemne pochodzą z wykopów wykonanych w związku z realizacją wspomnianej inwestycji.

W celu ustalenia ilości mas ziemnych w postępowaniu dopuszczono jako dowód opinię geodety, z której wynika, że w dniu 6 listopada 2013 r. faktyczna ilość mas ziemnych przeznaczonych do usunięcia z działki to 11.667 m3. W tym miejscu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż nie ma podstaw do podważenia opinii biegłego, bowiem biegłym może być każda osoba dysponująca wiadomościami specjalnymi, a nie tylko osoba wpisana na listę prowadzoną przez określony organ. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że ilość mas ziemnych przeznaczonych do usunięcia ustalono w postępowaniu w sposób niewątpliwy, zatem na uwzględnienie nie zasługuje wniosek M.B. z dnia (...), który wpłynął do organu pierwszej instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy.

W ocenie Kolegium na aprobatę zasługuje również wskazanie w decyzji konkretnego miejsca, do którego miałyby być usunięte masy ziemne, tj. do wyrobiska W. Organ ustalił to miejsce z powodu bliskiej odległości od miejsca składowania mas ziemnych. W miejscu tym prowadzi działalność przedsiębiorca posiadający zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Starosty R. z dnia (...) Dostrzegając, że decyzja ta dotyczy prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów w wyrobiskach poeksploatacyjnych złóż: W., W. I i W. II organ wskazał, że - wbrew zarzutom odwołania - w sprawie nie budzi wątpliwości, które miejsce wskazuje zaskarżone rozstrzygnięcie. Podkreślając, że nie jest możliwe wywiezienie mas ziemnych na wyrobisko pocegielniane organ przywołał pismo Prezydenta Miasta R. z dnia (...), z którego wynika, że owe wyrobisko już jest wykorzystane.

Odnosząc się jeszcze do wniosku autora odwołania w zakresie zebranych ofert osób lub podmiotów uprawnionych do odbioru masy gruntowej Kolegium wskazało, że argument ten nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ w decyzji wydawanej na podstawie art. 26 ustawy ma obowiązek wskazać sposób wykonania decyzji - co w ocenie Kolegium - uczynił konkretyzując miejsce złożenia mas ziemnych, mając na względzie bliską odległość od miejsca dotychczasowego składowania odpadów. M.B. przed wydaniem decyzji miał możliwość przedstawienia swego stanowiska w tej kwestii, z czego jednak nie skorzystał.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakcentowało, iż przepis art. 26 ustawy nakłada na organy administracji konieczność zobowiązania posiadacza odpadów do ich usunięcia. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na ustalonym posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Kwestionowana w odwołaniu decyzja zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jak termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia oraz wydana została po dokładnym zebraniu materiału dowodowego zgodnie z przepisami art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i po umożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 k.p.a. Pismem z dnia (...) (doręczonym w dniu (...)) odwołujący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie, w terminie 14 dni. Wójt Gminy Ł. decyzję wydał w dniu (...)., a więc - wbrew zarzutom odwołania - z pewnością nie przed upływem terminu do zgłoszenia ewentualnych wniosków i uwag. Organ podkreślił także, iż postępowanie dotyczyło składowania mas ziemnych wyłącznie na działce nr ewid. (...).

W skardze do sądu administracyjnego M.B. podniósł zarzuty tożsame z tymi przedstawionymi w odwołaniu wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Autor skargi wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Rzeczona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż sąd nie ma kompetencji do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, w skrócie: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia (...) w przedmiocie nakazania usunięcia mas ziemnych.

W sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący na terenie działki nr ewid. (...) w miejscowości J. składuje dużą ilość mas ziemnych, które stanowią odpady. Zastrzec jednocześnie należy, iż miejsce, w którym znajdują się masy ziemi nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów, co - w ocenie organów obu instancji - obligowało do podjęcia działań i zobowiązania skarżącego do usunięcia wskazanych mas ziemnych. Powyższe ustalenia nie wzbudzają zastrzeżeń sądu. W istocie nie były także kwestionowane przez skarżącego.

W tym stanie faktycznym wywód sądu winna rozpocząć uwaga, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 26 przywołanej już wcześniej ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów - stosownie do treści ust. 2 ww. przepisu - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W decyzji takiej określa się w szczególności termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (art. 26 ust. 6 ustawy).

Wyjaśnić wypada, iż przewidziany w art. 26 ust. 1 ustawy ciążący na posiadaczu odpadów obowiązek niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest obowiązkiem ciążącym na nim z mocy samego prawa. Posiadacz jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, wkracza z urzędu organ administracji publicznej, nakazując posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Nakaz usunięcia odpadów jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., musi więc odpowiadać wymaganiom formalnym wskazanym w art. 107 k.p.a., a nadto decyzja taka powinna zawierać elementy wskazane w art. 25 ust. 6 ustawy (termin, rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia), a ich poprzedzenie określeniem "w szczególności" oznacza, że w decyzji można ująć także inne postanowienia.

Obowiązkiem organów administracji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 26 ustawy było ustalenie między innymi kwestii związanych z rodzajem i ilością zgromadzonych przez skarżącego odpadów. W powyższym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. W myśli art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Przy czym, według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy uchybiły ww. zasadom postępowania, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nie poprzedzonego kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Wątpliwości budzi przyjęta przez organy kwalifikacja mas ziemnych, jako odpadu o wskazanym kodzie. Ustalenia organu w tym zakresie są dowolne, zatem nie spełniają wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, iż kod 17 05 04, określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) definiowany jest jako gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w kodzie 17 05 03 (czyli gleba i kamienie, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne). Dostrzec także wypada, iż grupa odpadów o początkowym kodzie 17 05 definiowana jest jako gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania). W ramach tej grupy odpadów występuje 6 kategorii odpadów, które zawierają glebę i ziemię, urobek z pogłębiania lub tłuczeń torowy. Wynika z tego, że grupa odpadów o początkowym kodzie 17 05 zawiera 6 podkategorii, na które składają się bardzo podobne substancje. Tymczasem - podzielając w tym zakresie wątpliwości skarżącego - zauważyć należy, iż do akt administracyjnych nie został załączony żaden dokument, który okazać mógłby się pomocny w dokonaniu kwalifikacji odpadów do któregoś ze wskazanych w rozporządzeniu kodów. Co więcej z akt administracyjnych nie wynika także, by organ przeprowadził jakiekolwiek czynności, które mogłyby okazać się pomocne przy dokonaniu przyporządkowania mas ziemi składowych na gruncie skarżącego do jednego z kodów odpadów wskazanego w rozporządzeniu. W tej sytuacji pogląd organu, iż składowane przez skarżącego masy ziemi stanowią odpad o kodzie 17 05 04, należy uznać za dowolny, jako że nie znajduje on potwierdzenia w żadnym dowodzie przeprowadzonym w toku postępowania administracyjnego.

Kolejne krytyczne uwagi związane są z wykonaną na zlecenie organu pierwszej instancji opinią biegłego, która miała na celu określenie ilości odpadów składowanych przez skarżącego. W realiach niniejszej sprawy nie wzbudza wątpliwości potrzeba sięgnięcia po wiadomości specjalne dla ustalenia powyższej okoliczności (art. 84 § 1 k.p.a.). Biegły w osobie uprawnionego geodety przygotował dokument pod nazwą: "Operat z pomiaru mas objętości wykonany w dniu 6 listopada 2013 r.". Z dokumentu tego wynika, że objętość mas ziemnych na podstawie pomiaru wykonanego w dniu (...) w miejscowości J., działka nr ewid. (...) wynosi 11.667 m3. Taką też objętość mas ziemnych jako odpadów przyjęły organy obu instancji.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że opinia biegłego stanowi dowód w rozumieniu art. 75 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania opinii biegłego, poczynić istotnych ustaleń w sprawie, nie zwalnia organu od oceny tejże opinii stosownie do wymagań określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 244/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt III SA/Kr 546/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ nie może oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonującego i należytego uzasadnienia bądź sprzecznej z przepisami prawa. Dysponując taką opinią, organ zobowiązany jest wezwać biegłego do jej uzupełnienia we wskazanym kierunku bądź z urzędu zasięgnąć opinii innego podmiotu z zakreśleniem okoliczności, jakie winny być w opinii wyjaśnione. Wydana w sprawie prawidłowa opinia biegłego powinna wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły do przedstawionej nią konkluzji, umożliwiając organowi dokonanie oceny jej motywów bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Oznacza to zatem, że jeżeli wydana opinia nie spełnia wymogu jasności, kompletności lub nie odpowiada na postawione pytania, organ prowadzący postępowanie winien żądać jej uzupełnienia. Organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na wadliwie przygotowanej opinii. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 403/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy dostrzec wypada, iż organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły objętość odpadów wskazaną w opinii biegłego geodety, mimo iż opinia ta nie zawiera żadnego wyjaśnienia przyjętej metody wyliczenia, opisu dokonanych pomiarów i innych okoliczności związanych z dojściem do finalnego wyniku pomiaru. Opinia zawiera szkice z pomiarów objętości, wykaz współrzędnych punktów i szkic siatki do obliczeń mas, które jednak są trudne dla zrozumienia dla osoby, która nie posiada specjalistycznych informacji w tym zakresie. Dokumenty te nie zawierają żadnego opisu, który pozwoliłby na zrozumienie przyjętej metody obliczeń. Opinia w treści załączonej do akt administracyjnych nie daje się zatem zweryfikować - co organy obu instancji zbagatelizowały - a co należy szczególnie negatywnie ocenić w obliczu licznych zarzutów kierowanych pod adresem biegłego i jego opinii formułowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Kolejna uwaga sądu w sprawie niniejszej odnosi się do oględzin, które organ w toku postępowania wielokrotnie przeprowadzał. Z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu - stosownie do treści art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. - sporządza się protokół. Przy czym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 k.p.a.) i co istotne, protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać, a odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (art. 68 § 2 k.p.a.). Tymczasem w sprawie niniejszej odnotować należy, iż organ pierwszej instancji wielokrotnie przeprowadzał oględziny, o czym informował strony postępowania. Niemniej jednak czynność oględzin nigdy nie została utrwalona w formie protokołu z oględzin, który spełniałby wymagania wynikające z art. 68 k.p.a. Część protokołów, jak np. protokół z oględzin z dnia 6 września 2012 r. nie został podpisany przez wszystkich uczestników czynności (analogicznie protokół z oględzin z dnia 6 listopada 2013 r.). Także protokół ze spotkania, które odbyło się w dniu 31 maja 2013 r. został podpisany tylko przez część uczestników tegoż spotkania. Również notatka służbowa z dnia 20 września 2013 r., która stanowić miała potwierdzenie czynności oględzin została podpisana tylko przez jednego uczestnika tychże oględzin (analogicznie notatka służbowa z dnia 22 października 2013 r.). W tym miejscu także należy zwrócić uwagę, iż czynność dowodowa oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu powinna być dokumentowana w formie protokołu sporządzonego stosownie do art. 68 k.p.a., a nie notatki służbowej. W odniesieniu do przywołanej już notatki służbowej z dnia 22 października 2013 r. zauważyć trzeba, iż w jej treści organ powołał się na udokumentowanie wskazanej okoliczności w dokumentacji fotograficznej, której to jednak nie dołączono do tejże notatki.

W tym miejscu wypada także zwrócić uwagę na naruszenie przepisu art. 26 ust. 6 ustawy, który zobowiązuje organy do określenia w przedmiotowej decyzji trzech elementów; terminu usunięcia odpadów, rodzaju odpadów i sposobu ich usunięcia. Odnosząc się do kwestii określenia sposobu usunięcia odpadów należy wskazać, iż w tym pojęciu mieści się także wskazanie docelowego miejsca, na które winny trafić odpady. W realiach niniejszej sprawy organy rozstrzygnęły, iż odpady powinny trafić na wyrobisko W., gmina D., a więc w konkretne oznaczone miejsce. Organy także zobowiązały skarżącego, aby transport odpadów do miejsca składowania nastąpił w sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. W ocenie autora skargi określenie miejsca, gdzie trafić mają odpady poprzez konkretne wskazanie odbiorcy tychże odpadów, nie jest prawidłowe. Zarzut ten w niniejszej sprawie należy uznać za uzasadniony.

W ocenie sądu sposób usunięcia odpadów, o którym mowa w art. 26 ust. 6 ustawy, w odniesieniu do miejsca nakazanego składowania, powinien być w decyzji - co do zasady - określony poprzez ogólny zapis, wskazujący, że odpady mają trafić na miejsce przeznaczone do składowania odpadów o określonym charakterze. Tym samym nie ma uwarunkowanej prawnie potrzeby wskazywania tego miejsca poprzez jego precyzyjne określenie (konkretne wysypisko). Wobec tego naruszeniem art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy jest narzucenie w decyzji konkretnego miejsca, w które winien przetransportować odpady.

Powyższe naruszenie prawa jest tym bardziej uzasadnione, że żaden dowód przeprowadzony w toku postępowania administracyjnego nie wskazuje w jaki sposób organ ustalił miejsce przetransportowania odpadów - na co trafnie zwracał uwagę skarżący w toku postępowania administracyjnego. Wypada zatem podzielić wątpliwości skarżącego, który wskazywał, iż określenie konkretnego odbiorcy odpadów może powodować narzucenie skarżącemu ceny i innych warunków odbioru odpadów.

Podsumowując należy wskazać, iż dotychczasowe uwagi potwierdziły, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a., co obliguje sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć (art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a.).

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż konkluzja o braku podstaw (zarówno prawnych, jak i faktycznych) do wskazywania w decyzji konkretnego wysypiska, na które winny zostać przetransportowane odpady sprawia, że bez wpływu na kwestionowane rozstrzygnięcie pozostają zarzuty wskazujące na niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego kwestii posiadania przez określonego w decyzji odbiorcę odpadów, uprawnień do przyjęcia odpadów będących w posiadaniu skarżącego.

Ponadto należy uznać, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 84 § 2, ani art. 83 § 3 k.p.a. poprzez nieodebranie od biegłego przyrzeczenia i nie uprzedzenie go o odpowiedzialności karnej. Okoliczności te, podobnie jak i zarzucana w skardze stała współpraca biegłego z organem administracji - na gruncie powyższych przepisów - nie mogły mieć wpływu na ocenę opinii biegłego. Krytyczna ocena tej opinii wypływała natomiast z innych źródeł.

Natomiast brak możliwości przetransportowania mas ziemi do pierwotnie wskazanego miejsca (nieczynne wyrobisko pocegielniane w rejonie ulicy A. w R.) znajduje swoje jednoznaczne potwierdzenie w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta R. z dnia 3 kwietnia 2013 r. Tym samym stawiany w skardze zarzut niewyjśnienia tej kwestii uznać wypada za chybiony.

Dodatkowo należy także wskazać, iż stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, postępowanie w niniejszej sprawie organ może zainicjować z urzędu, a zatem fakt, iż P. K. i Z.Ś. zwracali się do organu z prośbą o interwencję w związku ze składowaniem na działce skarżącego mas ziemi, nie oznacza, iż postępowanie w sprawie toczy się na wniosek. Tym samym zarzut skargi podnoszony w tym zakresie uznać wypada za bezzasadny.

Tak więc ostatecznie sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy iart. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Natomiast w punkcie trzecim wyroku sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania czyniąc za podstawę swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczą organów będzie zatem rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organy są związane, w tym wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

IB

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.