Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1534385

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 2 października 2014 r.
II SA/Łd 534/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska.

Sędziowie: WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, NSA Anna Stępień (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem uchyla zaskarżoną decyzję. LS

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...), nr (...), po rozpoznaniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...), nr (...) o odmowie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia (...) odmówił przyznania M. R. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dziecko I. J.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej jako: "u.ś.r."), które wynosi 539 zł. Analiza wniosku i dołączonych do niego dokumentów wykazała natomiast, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni, wynosząc 818,43 zł, przekracza ustawowy próg dochodowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. podniosła, że organ błędnie wyliczył dochód przypadający na członka rodziny, błędnie przyjął dodatek w kwocie 77 zł zamiast 106 zł oraz niestarannie ustalił okoliczności sprawy. Zarzuciła też organowi, że jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia przyjął dokumenty będące w jego posiadaniu, nie wymieniając jednocześnie oznaczeń identyfikujących te dokumenty, tj. ich nazw, przedmiotu, dat sporządzenia oraz numerów porządkowych. Ponadto organ nie wskazał metodyki obliczenia dochodu na członka rodziny oraz dokumentów źródłowych wziętych pod uwagę przy dokonywaniu obliczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia (...), nr (...) utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 340/13), po rozpoznaniu skargi M. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...). Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 5 ust. 4b u.ś.r., bowiem organ przy wyliczaniu dochodu skarżącej uprawniającego do uzyskania prawa do wnioskowanych świadczeń nie ustalił, czy dochód uzyskany, jako podlegający uwzględnieniu na mocy art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest dochodem uzyskiwanym w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jak podkreślił skład orzekający, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta Ł. i zaniechało samodzielnego zbadania okoliczności sprawy, do czego było niewątpliwie zobowiązane.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, która została sprostowana mocą postanowienia z dnia (...), nr (...), utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...).

W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie - cytując regulacje ustawowe - podkreślił, że warunkiem przyznania świadczeń rodzinnych, jakim jest m.in. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, jest spełnienie kryterium dochodowego, które wynosi 539 zł.

Mając na względzie wskazania zawarte w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. organ pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. o przekazanie informacji o wysokości wypłaconego zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego M. R. w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 31 października 2013 r. Z informacji uzyskanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że M. R. wypłacano w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 6 maja 2013 r. zasiłek chorobowy, a w okresie od 7 maja 2013 r. do 3 września 2013 r. - świadczenie rehabilitacyjne - w kwotach wskazanych w tymże piśmie. Do dochodu skarżącej uzyskiwanego z powyższego tytułu organ doliczył także dochód nieopodatkowany z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w wysokości 525 zł miesięcznie. Po utracie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego M. R. począwszy od dnia 9 września 2013 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna, a w okresie od 17 września 2013 r. do 16 marca 2014 r. pobierała zasiłek w pełnej wysokości.

Na tej podstawie organ uznał, że w sprawie zaistniała zarówno utrata dochodu z tytułu utraty zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2012 r., uzyskanie dochodu z tytułu wypłacanego po utracie zatrudnienia zasiłku chorobowego za miesiąc luty 2013 roku, kolejna utrata dochodu z tytułu zasiłku chorobowego i uzyskanie dochodu z tytułu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego za miesiąc czerwiec 2013 r. oraz utrata dochodu z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego i uzyskanie dochodu z tytułu zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc październik 2013 r.

Mając na względzie treść art. 5 ust. 4b u.ś.r. organ stwierdził, iż do dochodu skarżącej doliczyć należy dochód z tytułu zasiłku dla bezrobotnych za miesiąc październik 2013 r. Z uwagi na to, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 Kolegium podniosło, iż dochód z tytułu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych będzie miał wpływ na uzyskanie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1 listopada 2013 r., czyli w nowym okresie zasiłkowym 2013/2014. Zatem okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2012/2013.

Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż zasiłek rodzinny M. R. na dziecko I. J. nie przysługuje. Zgodnie z art. 8 u.ś.r., dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. W związku z brakiem uprawnień do zasiłku rodzinnego, dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, również nie przysługuje.

W skardze do sądu administracyjnego M. R., uznając, że w sprawie wystąpiło rażące naruszenie art. 6-9, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") oraz sprzeczność z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2013 r., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Tytułem wstępu podkreślić należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zaakcentować wypada, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 p.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r. (sygn. akt: II SA/Łd 340/13), po rozpoznaniu skargi M. R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. Wskazany wyrok jest prawomocny od dnia 28 września 2013 r.

W treści przywołanego wyroku sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa i wskazał, że koniecznym było ustalenie, czy dochód uzyskany i uwzględniany w dochodzie M. R. na podstawie art. 5 ust. 4b u.ś.r. był dochodem uzyskiwanym w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie sąd zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż tenże zaniechał samodzielnego zbadania okoliczności sprawy biorąc za podstawę ustalenia pierwszinstancyjne. Takie oparcie się na wcześniej poczynionych ustaleniach było - jak wskazał skład orzekający - błędne, bowiem w toku postępowania odwoławczego doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy.

Stosownie do powołanego art. 153 p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając odwołanie zobowiązane było uwzględnić zalecenie wynikające z przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2013 r.

Kontrolując legalność zaskarżonej w sprawie niniejszej decyzji, która została wydana po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej po wspomnianym wyroku, skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu dostrzec należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie podjęło działania w celu ustalenia sytuacji finansowej strony, co jednak nie doprowadziło do wykonania zaleceń zawartych w wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. Organ dwukrotnie - w dniu 31 października i w dniu 22 listopada 2013 r. - zwracał się do skarżącej z wezwaniem do dostarczenia określonych dokumentów celem ustalenia jej sytuacji dochodowej. Następnie pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym poprzez wskazanie, czy skarżąca w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. pobierała świadczenia z ubezpieczenia chorobowego lub wypadkowego po ustaniu tytułu do ubezpieczenia chorobowego ze wskazaniem wysokości pobieranych świadczeń w rozbiciu na poszczególne miesiące. W odpowiedzi organ uzyskał informację, iż skarżąca pobierała zasiłek chorobowy w okresie od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 6 maja 2013 r., po czym od dnia 7 maja do dnia 3 września 2013 r. pobierała świadczenie rehabilitacyjne. Następnie organ ustalił, że skarżąca od dnia 17 września 2013 r. do dnia 16 marca 2014 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych w pełnej wysokości.

W tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego pogląd, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych i nadto argumentując, że dochód uzyskany z tytułu zasiłku dla bezrobotnych będzie miał wpływ na uzyskanie prawa do świadczeń w kolejnym okresie zasiłkowym (czyli w okresie zasiłkowym 2013/2014), a nie dla okresu, którego dotyczy postępowanie (czyli okresu zasiłkowego 2012/2013).

W ocenie składu orzekającego, taka argumentacja organu odwoławczego zaprezentowana w kwestionowanym rozstrzygnięciu stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. i jako naruszająca ten przepis nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. - jak akcentował skład orzekający w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 sierpnia 2013 r. - wynika, iż organ ma obowiązek ustalić dochody skarżącej na dzień orzekania w sprawie. Przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. in fine posługuje się sformułowaniem dochód "jest uzyskiwany". Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło dochód skarżącej z miesiąca marca 2014 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu (...). Wynika z tego, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nadal nie wynika, jakie były dochody skarżącej na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem wynikająca z treści art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13; w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13 i z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także nie zasługuje na akceptację pogląd organu drugiej instancji o tym, że dochody z daty orzekania przez ten organ powinny być uwzględnione dla ustalenia sytuacji dochodowej strony uprawniającej do uzyskania świadczeń na późniejszy okres zasiłkowy.

W konkluzji, zwracając uwagę na niestabilność sytuacji zawodowej skarżącej, sąd zauważa zarówno trudności w wykonaniu wytycznych wyroku, jak i to iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło działania w celu ustalenia dochodu strony. Mimo to bezspornym jest, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie wynika, jaka jest sytuacja dochodowa M. R. na dzień wydania decyzji z dnia (...) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż w tym czasie skarżąca utraciła już świadczenie dla bezrobotnych.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż niewątpliwie skład orzekający podzielił pogląd o tym, że rozstrzygnięcie organu jest sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2013 r. Niemniej jednak - zdaniem sądu - uchybienie w tym zakresie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji, a nie tak - jak domagała się skarżąca - do stwierdzenia nieważności.

Wyjaśnić należy, iż podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność, niezgodność (por. np. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r., I SA/Ol 160/14; w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2500/13 i z dnia 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazano wcześniej, w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem konstrukcja przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. w stanie faktycznym sprawy charakteryzującym się niestabilnością sytuacji zawodowej skarżącej, powoduje trudności z jego prawidłowym zastosowaniem. Za wystarczające sąd uznał także wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko decyzji drugoinstancyjnej, bowiem - jak wcześniej wskazano - zasada dwuinstancyjności zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co w sprawie - stosownie do treści art. 5 ust. 4b u.ś.r. - oznacza konieczność ustalenia wysokości dochodu uzyskiwanego przez stronę skarżącą na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W tej sytuacji sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c"

w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę - co należy wyraźnie podkreślić - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobligowane będzie ustalić sytuację dochodową strony na dzień wydania ostatecznej decyzji, bowiem przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. - stanowiąc przesłanki uwzględnienia w dochodzie strony dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - wskazuje, że dochód ten uwzględnia się tylko, gdy jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

m.m.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.