Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2745729

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 14 listopada 2019 r.
II SA/Łd 470/19
Charakter sprawy w przedmiocie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska.

Sędziowie WSA: Bożena Kasprzak, Jolanta Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 26 listopada 2018 r. znak: (...), skierowanym do I. S. - użytkownika wieczystego udziału (...) części gruntu położonego w Ł., przy ul. A 16b (tj. gruntu związanego z lokalem mieszkalnym nr 22) o powierzchni 11574 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 142/101, 142/102 i 142/103 w obrębie (...), którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr (...), wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zaproponował ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej, wskazując przy tym podstawy tej zmiany. Nowa opłata roczna została ustalona w wysokości 280,83 zł i miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2019 r., przy czym w roku 2019 płatność ustalono na kwotę 201,48 zł; w 2020 r. - 241,16 zł, w 2021 r. - 280,83 zł. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa wartość gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym uległa zmianie i zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego wynosi 4 433 000,00 zł. Natomiast opłata roczna stanowi iloczyn 1% wartości gruntu oraz przypadającego w niej udziału ((...)). Wypowiedzenie zostało doręczone stronie w dniu 3 grudnia 2018 r.

Wypowiedzenie powyższe zakwestionowała I. S. poprzez złożenie wniosku z dnia 18 grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Użytkownik wieczysty podniósł szereg uwag dotyczących niezasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w tym że wartość nieruchomości jest rażąco zawyżona, a operat szacunkowy jest nierzetelny.

Postanowieniem z dnia (...) (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., art. 72 ust. 1 i 3, art. 77 ust. 1, ust. 2a i ust. 3, art. 78 ust. 1-3, art. 79 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716), umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zlokalizowanego w Ł., w obrębie (...), oznaczonym jako działka nr 142/101,142/102 i 142/103. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że właściciel nieruchomości władny jest do ustalania i dokonywania aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania, w przypadku gdy wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł. skorzystał z możliwości przewidzianej prawem i dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 16b (tj. gruntu związanego z lokalem mieszkalnym nr 22) o powierzchni 11574 m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 142/101, 142/102 i 142/103 w obrębie (...), którego właścicielem jest Gmina Ł., uregulowanego w księdze wieczystej KW nr (...), w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. P. W., z którego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 4 433 000 zł. Oszacowanie wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostało dokonane stosownie do obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ podkreślił, że ustawodawca wskazuje na konieczność zastosowania, przy aktualizacji opłat rocznych, określonego podejścia (porównawczego), a zatem wybór metody stosownie do brzmienia art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostawiony zostaje rzeczoznawcy majątkowemu. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy dokonaniu oszacowania wartości gruntu, tj. metoda korygowania ceny średniej, jest dopuszczona obowiązującymi normami prawa. Kolegium uznało, że dokonane oszacowanie wartości gruntu nie budzi wątpliwości, operat sporządzony jest w sposób jasny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, zaś samą wartość gruntu nie można uznać za zawyżoną. Kolegium stwierdziło, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił wszystkie cechy szacowanej nieruchomości, które mają wpływ zarówno na podwyższenie jej wartości jak i obniżenie. Zastosowany operat szacunkowy nie zawiera wad, które dyskwalifikowałaby go jako skuteczny dowód dający podstawę do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło jednocześnie, że nie jest uprawnione do wkraczania w merytoryczną ocenę opinii biegłych, o czym stanowi art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ wskazał, że nieruchomość stanowiąca działkę gruntu nr 142/101, 142/102 i 142/103 stanowi grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, a zatem zastosowanie do niej będzie miała ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Wynika to z brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, gdyż na nieruchomości tej znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Co wynika również z zastosowanej stawki procentowej użytej do określenia opłaty tj. 1%. Natomiast w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W niniejszej sprawie wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego zostały wydane w dniu 26 listopada 2018 r. Natomiast weryfikacja okresu doręczeń tych wypowiedzeń możliwa jest jedynie w odniesieniu do osób składających wniosek do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości. Właściciel gruntu Gmina Miasto Ł. nie wykonując zobowiązania Kolegium uniemożliwiła dokonanie oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Wobec czego Kolegium nie miało możliwości skutecznie zweryfikować czy wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości otrzymali wypowiedzenia pomiędzy 5 października 2018 r. a przed 1 stycznia 2019 r. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, to ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny, przy wyłącznie posiłkowym stosowaniu przepisów k.p.a. (por. w tym zakresie także uchw. SN z 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCPiUS 1994, Nr 11, poz. 209). Stosunek użytkowania wieczystego jest zatem stosunkiem cywilnym, a nie administracyjnym. Stąd też strony zobowiązane są przedstawiać twierdzenia i fakty, z których wywodzą dla siebie określone skutki prawne. Strona, która zaniecha wykonania zobowiązania Kolegium obciążona jest negatywnymi skutkami procesowymi, w postaci braku możliwości poparcia swoich twierdzeń dowodami. Nieprzedstawienie przez dotychczasowego właściciela gruntu wszystkich zwrotnych potwierdzeń doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej, pozwala Kolegium na przyjęcie stanowiska, że nie wszystkie wypowiedzenia mogły zostać doręczone do 31 grudnia 2018 r. Postępowania niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, co do których wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. umarza się. Kolegium uznało zatem, że postępowanie nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. do dnia 13 lutego 2019 r. Postępowanie należy tym samym umorzyć. Jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Opłata zatem w wyniku umorzenia niniejszego postępowania pozostaje na dotychczasowym poziomie dla użytkownika wieczystego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Miasto Ł. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:

- naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem 5 października 2019 r.;

- naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2019 r., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu 28 maja 2018 r. operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony w dniu 2 sierpnia 2018 r.

- naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez przyjęcie, że pozostałym współużytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Strona w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej i brak jest podstaw do przyjęcia, że użyte w art. 4 ust. 1 o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, pojęcie "wszczęcie postępowania" jest tożsame z definicją zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęcie wykładni, że w sytuacji dokonywania aktualizacji opłaty z urzędu postępowanie jest wszczęte z chwilą złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jest w ocenie strony skarżącego nieprawidłowe, bowiem prawidłowość takiego oświadczenia jest oceniana na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, które to określenie następuje na podstawie operatu, sporządzanego przed złożeniem takiego oświadczenia i którego sporządzenie warunkuje skuteczność i prawidłowość tego oświadczenia. Strona podniosła, że chociaż użytkownik wieczysty ma możliwość kwestionowania podwyżki w drodze skargi do SKO (a potem do sądu cywilnego), to praktycznie nie może się temu przeciwstawić, gdyż przepis przewiduje wprowadzenie podwyżki (tj. w istocie zmianę kwoty umownej) na podstawie tylko jednego dowodu - opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinię taką można obalić tylko inną opinią. Jednak samo sporządzenie konkurencyjnej opinii nie powoduje jeszcze skutku. Konieczne jest bowiem zastosowania procedur przewidzianych w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji przyjęcia, że wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., następuje dopiero z chwilą złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu, dyskwalifikowałoby to moc dowodową operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby aktualizacji opłaty, bowiem byłby to dowód nie pozostający w związku z aktualizacją opłaty dokonywaną z urzędu przez właściciela gruntu, bowiem jego sporządzenie nastąpiłoby przed przystąpieniem z urzędu do aktualizacji opłaty przez właściciela gruntu. Obligatoryjnymi elementami wypowiedzenia są informację o wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia nowej wysokości opłaty, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, oraz o miejscu, w którym użytkownik wieczysty może zapoznać się z operatem szacunkowym. Biorąc zatem pod uwagę, że aktualizacja opłaty nie jest sprawą administracyjną, zaś dokonanie aktualnej wyceny nieruchomości musi poprzedzać oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty, uzasadnionym jest pogląd, zgodnie z którym zlecenie wykonania operatu a przynajmniej jego sporządzenie, są czynnościami przesądzającymi o dacie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce przed 5 października 2018 r. Odnośnie dopuszczalności skargi strona podkreśliła, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu aktualizacyjnym, niedotyczących rozstrzygnięć merytorycznych (por. I OSK 1295/10, I OSK 876/07, I OSK 1141/06).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium stwierdziło, że nie naruszyło wskazanego art. 8 § 1 k.p.a., bowiem wydając zaskarżone postanowienie oparło się na zgromadzonych w sprawie dowodach oraz na treści ksiąg wieczystych. Ponadto, to Miasto Ł. nie wykonało zobowiązania do przedstawienia dowodów w postaci potwierdzeń odbioru oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej w zakresie wszystkich współużytkowników wieczystych, co uniemożliwiło dokonanie oceny czy wszystkie oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej wysokości opłaty rocznej doręczone zostały przed 1 stycznia 2019 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2. art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Kolegium wskazało, że nie jest trafny pogląd skarżącego, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęto z chwilą zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatów. W ocenie Kolegium momentem, który należy wskazywać jak wszczęcie postępowania jest złożenie oświadczenia użytkownikowi wieczystemu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018.1302 z późn. zm. dalej jako p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, iż punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.), stosownie do którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Zgodnie zaś z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n.

Przepis art. 77 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie oszacowania wartości gruntów przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej. Właściciel nieruchomości jest zatem uprawniony do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku zmiany wartości nieruchomości, a podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne są również postanowienia wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1716). I tak, stosownie do art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Jako, że poza sporem pozostaje fakt, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawczyni ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności, a zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

Istotne dla sprawy jest to, iż - jak to wynika z art. 7 ustawy - z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się obowiązek poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W konsekwencji kwestia aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania ma wpływ na wysokość opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności.

W istocie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i stosowanie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270).

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu: jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniową jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów weszła w życie w dniu 13 lutego 2019 r.

Gmina Miasto Ł. jest zdania, że moment wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. wyznacza zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie".

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zaś dzień złożenia do SKO przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Rację w tym sporze należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Dla porządku należy przypomnieć, że zdarzenia w postaci zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., wniosek uczestnika postępowania S. P., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 26 listopada 2018 r. a nadto nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki gruntu otrzymali wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej przed dniem 1 stycznia 2019 r.

Wobec tak zarysowanego sporu wyjaśnić należy, że co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Zgodnie z art. 77 ust. 3 tej ustawy, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, (art. 77 ust. 1) nie częściej niż raz na trzy lata, o ile wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Owej aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1). Z kolei zgodnie z treścią art. 78 ust. 2 tej ustawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie Sądu, działania opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego - zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Mogą więc, ale nie muszą prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 k.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a.). Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postepowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami k.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu, bądź jego sporządzenia.

Jak wyżej wskazano, sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w komentowanych przepisach ustawy zmieniającej jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Postępowanie jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty nie jest postępowaniem administracyjnym. Niemniej jednak do owego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Sądu opisane w art. 79 ust. 7 u.g.n odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n.

Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w k.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonemu katalogowi środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego, czy też poza tym postępowaniem.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę przychyla się do poglądu wyrażonego w skardze oraz w zaskarżonym postanowieniu, że od orzeczenia tego przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw do sądu powszechnego. Jak wyżej już podniesiono, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Rozpatrując taki wniosek organ, jeśli wcześniej nie dojdzie do zawarcia ugody w powyższej kwestii, wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie zaś z treścią art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium organ lub użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Przy tym do postępowania przed kolegium toczącego się z wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n.). Odpowiednie stosowanie tylko niektórych przepisów k.p.a., z wyłączeniem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, nie oznacza, aby inne niż te, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n, orzeczenia kolegium podlegały kognicji sądu powszechnego, czy też nie podlegały zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy bowiem rozróżnić orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego, które są rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, tj. zasadności dokonanego przez organ wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, od orzeczeń w kwestiach incydentalnych. Pierwsze z nich wydawane są bowiem w postępowaniu głównym i rozstrzygają sprawę co do meritum. W ramach jednak postępowania głównego dotyczącego aktualizacji opłaty ustawodawca zezwolił, jak to już wskazano powyżej, na odpowiednie stosowanie wymienionych w art. 79 ust. 7 u.g.n, przepisów k.p.a. W trakcie bowiem omawianego postępowania (kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego), może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia w kwestiach incydentalnych nie są natomiast orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw. Zostały bowiem wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium nie rozpatruje wówczas sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne.

Z kolei art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarta w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 powołanej wcześniej ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego.

Reasumując rozważania, należało uznać, że skoro wszczęcie postępowania aktualizacyjnego nastąpiło w chwili wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., co nastąpiło po dniu 5 października 2018 r. (w dniu 18 grudnia 2018 r.), zaś przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, istniały przesłanki opisane w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. do umorzenia postępowania.

Dlatego też zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga - na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

M.K.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.