Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2713455

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 25 lipca 2019 r.
II SA/Łd 416/19
Określenie wysokości grzywny w celu przymuszenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Rosińska, Barbara Rymaszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. w L. Oddział w Ł. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych oddala skargę.a.tp.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...), nr (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - zwanej dalej: "k.p.a." - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z (...), nr (...), którym na podstawie art. 122, 121 § 2 i § 4 w związku art. 1a pkt 12 lit. b i art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.) - powoływanej jako: "u.p.e.a. - nałożono na A Spółka S.A. z siedzibą w L. (zwanej również: "Spółką") grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 25000,00 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr (...) z (...).

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (...) - na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) wydał decyzję nr (...), którą nakazał A Spółka S.A. Oddział Ł.-Teren Rejon Energetyczny B. z siedzibą w R. wykonanie robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego biegnącego od słupa zlokalizowanego w ulicy A na wysokości budynków nr 21 i 23 do budynku mieszkalnego przy ul. A nr 23 w B., do stanu zgodnego z przepisami, zgodnie z uzupełnieniem z 16 marca 2018 r. do ekspertyzy technicznej pt. "Ekspertyza (ocena techniczna) stanu technicznego napowietrznego przyłącza elektroenergetycznego nN-0,4 kV do budynku mieszkalnego przy ul A nr 23 w B. " poprzez zwiększenie odległości przewodu przyłącza elektroenergetycznego z 0,35 m do min. 2,5 m od budynku oraz od gałęzi z 0,4 m do min. 1,0 m w terminie do 29 czerwca 2018 r.

Decyzją z (...), nr (...), PINB w B. umorzył postępowanie z wniosku A Spółka S.A. Oddział Ł. złożonego na podstawie art. 154 k.p.a. w sprawie zmiany terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr (...) z (...).

W dniu (...) PINB w B. wydał upomnienie, znak: (...), wzywające zobowiązaną Spółkę do wykonania opisanych robót budowlanych, wynikających z przedmiotowej decyzji z (...), nr (...). Jednocześnie pouczono, że w razie niewykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego upomnienia, zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanej Spółce postępowanie egzekucyjne. Upomnienie doręczono Spółce 23 lipca 2018 r.

Następnie organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając (...) tytuł wykonawczy (...), skierowany przeciwko A Spóła S.A. z siedzibą w L. Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanej Spółce 20 sierpnia 2018 r.

W dniu (...) PINB w B. wydał opisane na wstępie postanowienie nr (...).

Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła A Spółka S.A. z siedzibą w L., wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podniesiono przede wszystkim, że czynności wymagane decyzją nr (...) w swoich skutkach ograniczają się wyłącznie do infrastruktury stanowiącej własność zobowiązanej, ale także wewnętrznej instalacji odbiorcy energii - S.M. Na skutek zmiany w sieci zobowiązanej powstanie bowiem konieczność dostosowania również wewnętrznej instalacji odbiorcy. Z uwagi na prawo odbiorcy do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej, roboty nie mogą ograniczać się wyłącznie do przebudowy przyłącza. Wykonanie obowiązku w wyznaczonym terminie nie jest zatem możliwe. Zobowiązana podjęła czynności zmierzające do wykonania zobowiązania poprzez rozmowy z odbiorcą energii oraz przygotowywanie dokumentacji projektowej.

Postanowieniem z (...), nr (...), organ II instancji wstrzymał postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z (...), nr (...), do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z (...), nr (...).

PINB w B. postanowieniem z (...), nr (...), oddalił zarzuty wniesione przez Spółkę. Postanowienie nie zostało zaskarżone.

Postanowieniem z (...), nr (...), organ II instancji zlecił PINB w B. uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie przedmiotowego zażalenia.

Jak wynika z przekazanego protokołu oględzin z 6 lutego 2019 r., obowiązek nałożony decyzją z (...), nr (...), nie został wykonany. Spółka wyjaśniła, że projekt przebudowy przyłącza jest w trakcie realizacji.

Organ II instancji stwierdził dalej, że z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w B. z dnia (...), nr (...), obowiązek ten zgodnie z art. 3 u.p.e.a. podlega egzekucji administracyjnej. Zasadnym było zatem wydanie upomnienia celem wskazania zobowiązanej na konieczność realizacji nałożonego obowiązku, a następnie wszczęcie egzekucji poprzez wystawienie tytułu wykonawczego i w rezultacie wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, albowiem stosowanie środków egzekucyjnych, zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej, unormowanej w art. 6 u.p.e.a.

Następnie organ II instancji, w oparciu o art. 119 § 1, art. 121 § 2, § 4, art. 122 § 2 pkt 2, art. 125 i art. 126 w zw. z art. 7 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a., wyjaśnił zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i stwierdził, że nałożona kwota 25.000,00 złotych winna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z (...)., nr (...). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz fakt niewykonania obowiązku przez niemalże rok od dnia wydania tej decyzji, organ II instancji uznał, że uzasadnia to nałożenie grzywny w takiej wysokości, jak to uczynił organ I instancji.

Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji podkreślił, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji, będącej podstawą egzekucji w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Na ostateczne postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Spółka S.A. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na jego wynik, tj.:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenia w sposób wnikliwy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez pominięcie, iż skarżąca podjęła wymagane działania zmierzające bezpośrednio do wykonania nałożonego na nią obowiązku, a w konsekwencji uznanie, że nie istnieją podstawy do uchylenia grzywny nałożonej na skarżącą w celu przymuszenia;

2) art. 121 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że nałożenie grzywny w wysokości 25000 zł, jest adekwatne do okoliczności sprawy, mimo że organ nie wykazał przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki grzywny, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, nie poddających się kontroli, co jest sprzeczne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego zobowiązującymi organ do działań na podstawie przepisów prawa i wyjaśnienia przesłanek podjętych rozstrzygnięć;

3) art. 7 § 2 u.p.e.a., poprzez przyjęcie, że grzywna w celu przymuszenia w wysokości 25000 zł, prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwa dla skarżącego, podczas gdy żaden z warunków nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że rozpoczęła działania mające na celu realizację nałożonych obowiązków, co niewątpliwie wskazuje na fakt braku uchylania się Spółki od wykonania decyzji, a w konsekwencji braku zasadności wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w celu przymuszenia do wykonania decyzji. W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązana informowała, że dochowanie terminu do wykonania nałożonego obowiązku jest niemożliwe, albowiem czynności wymagane zgodnie z decyzją nr (...) w swoich skutkach nie ograniczają się wyłącznie do infrastruktury stanowiącej własność zobowiązanej, ale także wewnętrznej instalacji odbiorcy energii - S.M. Na skutek zmiany w sieci zobowiązanej powstanie bowiem konieczność dostosowania również wewnętrznej instalacji odbiorcy. Z uwagi na prawo odbiorcy do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej roboty nie mogą ograniczać się wyłącznie do przebudowy przyłączą. Są to natomiast czynności (także na etapie projektowym), które powodują, że wykonanie obowiązku z wyznaczonym terminie nie jest możliwe.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku, co wynika wprost z art. 119 § 1 u.p.e.a. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku nie jest znaczna.

Nałożenie grzywny ma za zadanie przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. W związku z tym na etapie postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny nie można kwestionować zasadności czy wymagalności decyzji.

Zatem w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że skarżąca musi przebudować instalację także w domu osoby fizycznej nie świadczy o niewykonalności obowiązku, lecz o utrudnieniach w jego wykonaniu, których pokonanie leży po skarżącej.

Przypomnieć bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie jest polem badania przesłanek zasadności wystawienia tytułu wykonawczego ani zwłaszcza decyzji administracyjnych nakładających obowiązek na zobowiązaną osobę.

Nie ma zatem znaczenia akcentowana w skardze okoliczność, że skarżąca podjęła działania mające na celu realizację nałożonych obowiązków. Jak wskazuje sama nazwa zastosowanego środka grzywna ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku, a nie rozpoczęcia działań mających na celu realizację nałożonych obowiązków.

Tak więc organ nie bada dobrej woli skarżącej w podjęciu określonych działań zmierzających do wykonania obowiązku. Stwierdza jedynie, czy obowiązek został wykonany w przepisanym terminie. Jeśli stwierdzi jego niewykonanie staje się uprawniony do zastosowania środka egzekucyjnego, który ma wymusić wykonanie obowiązku.

W rozpoznawanej sprawie, w której sąd ocenia legalność nałożenia grzywny w celu przymuszenia skarżąca nie może skutecznie powoływać się na niemożność wykonania obowiązku w zakreślonym terminie. Temu celowi mogą służyć inne akcje procesowe przewidziane w obowiązującej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie środki odwoławcze od postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, tym bardziej, że jak wskazano wyżej, konieczność wykonania określonych czynności w ramach instalacji wewnętrznej osoby fizycznej może stanowić jedynie utrudnienie, a nie przeszkodę nie do przezwyciężenia dla profesjonalnego zakładu energetycznego, dysponującego wyspecjalizowaną kadrą i stosownymi środkami technicznymi.

O wysokości grzywny w celu przymuszenia rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten przy określaniu jej wysokości, winien mieć na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien (należy zwrócić uwagę na to, że granice te są zróżnicowane w stosunku do osób fizycznych i pozostałych podmiotów), po drugie, kierować się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.).

Trafnie zatem wskazał organ odwoławczy, że celem nałożonej grzywny jest doprowadzenia do wykonania obowiązku, wobec czego grzywna ta musi być na tyle dolegliwa, by warunek ten spełnić. Jednocześnie zasadnie powołał się na okoliczność, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia stan braku wykonania obowiązku trwał prawie rok od wydania decyzji przez organ I instancji.

W tych warunkach stwierdzić należy, że nałożenie grzywny w wysokości 25000 zł nie może być uznane za dowolne lub rażąco wysokie.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.