II SA/Łd 41/20, Obligatoryjne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2814545

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r. II SA/Łd 41/20 Obligatoryjne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda.

Sędziowie WSA: Agnieszka Grosińska, Asesor Małgorzata Kowalska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy w Bolesławcu z dnia 22 grudnia 2017 r. nr XXX/161/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bolesławiec

1. stwierdza nieważność: § 2 pkt 1 i 6, § 12 pkt 4, § 13, § 15, § 18 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bolesławiec;

2. oddala skargę w pozostałym zakresie.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

22 grudnia 2017 r. Rada Gminy w Bolesławcu podjęła uchwałę nr XXX/161/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bolesławiec.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010) - dalej "ustawa", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie i modyfikację przepisu ustawy i wskazanie w § 2 pkt 1 uchwały, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego poprzez: 1) wyposażenie nieruchomości w opisane w niniejszym regulaminie (Rozdział 4) urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 pkt 6 uchwały, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno - higienicznego poprzez: 6) uprzątanie i zbieranie odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynków; art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 12 pkt 4 uchwały, iż właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (...), mają obowiązek utrzymania czystości i porządku na tych terenach i w obiektach, w szczególności poprzez systematyczne usuwanie błota, lodu, śniegu i innych nieczystości z dojazdów i dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie; art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 13 uchwały, że właściciele nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci mają obowiązek utrzymania znajdujących się tam urządzeń, służących do zabawy dzieci, w należytej czystości i estetyce oraz we właściwym stanie technicznym; art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w § 15 zaskarżonej uchwały zasad, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości oraz gmina i podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w celu zapobiegania powstawania odpadów, zmniejszenia ilości odpadów, prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych; art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 16 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to niewskazane; 7) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Bolesławcu z 22 grudnia 2017 r. w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator podkreślił, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący.

W ocenie skarżącego w § 2 pkt 1 uchwały powtórzono i w pewnym zakresie zmieniono zapis art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Odnosząc się do § 2 pkt 6 uchwały prokurator stwierdził, że wbrew przepisom ustawy zobowiązano właścicieli nieruchomości do uporządkowania i zbierania odpadów zarówno z terenu nieruchomości, jak i wnętrza budynku, podczas gdy żaden przepis ustawy nie daje radzie gminy takiego upoważnienia. Tym samym zostało przekroczone upoważnienie ustawowe.

Z kolei w odniesieniu do § 12 pkt 4 uchwały skarżący zauważył, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy obliguje radę gminy do uregulowania uchwałą wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast nie ma zapisu, który upoważniałby radę gminy do stanowienia w regulaminie zasad w zakresie porządkowania wnętrz budynków czy terenu nieruchomości, obiektów zlokalizowanych na terenie nieruchomości. Niezależnie od powyższego ustawa w art. 5 ust. 1 pkt 4 określa zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątnięcia ww. zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wskazując jednocześnie definicję chodnika. Zdaniem prokuratora w przedmiotowej uchwale zabrakło uregulowań w zakresie, o którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, natomiast zawarto rozstrzygnięcia, co do których rada gminy nie ma upoważnienia, czym organ uchwałodawczy naruszył przepisy ustawy.

Dalej wnoszący skargę podniósł, że uregulowanie zawarte w § 13 uchwały wykracza poza delegację ustawową. Zgodnie bowiem z orzecznictwem brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie obowiązków dla właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci.

Prokurator wskazał następnie, że w § 15 uchwały określono zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości oraz gmina i podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w celu zapobiegania powstawania odpadów, zmniejszenia ilości odpadów, prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem ustawa o czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy upoważnienia do wprowadzenia takiej regulacji. W tym zakresie, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r. w sprawie II SA/Bd 1273/17, skarżący podkreślił, że normy prawne mają zadanie wyznaczenia określonych zachowań, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności, co stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej.

Wnoszący skargę podkreślił ponadto, że nakładając na właściciela psa obowiązek określony w § 17 ust. 2 uchwały rada gminy ograniczyła jego swobodę poruszania się, zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne". Ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od powyższego obowiązku w zależności od stanu zdrowia zwierzęcia czy jego wieku, rasy i cech anatomicznych. Prokurator podkreślił, że nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu i nie każde miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy i kagańca.

Prokurator wskazał poza tym, że w § 18 uchwały rada gminy wskazała wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W uchwale nie ma natomiast zawartych uregulowań dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. W ocenie skarżącego nie została zatem w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero bowiem zawarcie regulacji dotyczących obu tych kwestii będzie w sposób zupełny realizowało upoważnienie ustawowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bolesławcu wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej zarzutów zawartych w pkt 1, 5, 6 i 7 skargi oraz uznała za zasadne zarzuty sformułowane w pkt 2, 3 i 4 skargi.

Wyjaśniła, że przyjmując w uchwale kwestionowany przez prokuratora zapis § 2 pkt 1 kierowała się regulacją art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a ustawy. Z przepisów tych można wywieść upoważnienie dla rady gminy, aby określając w regulaminie wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości określiła obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Obowiązek ten został opisany również w art. 5 ust. 1 ustawy, którą to treść, dla zachowania przejrzystości uchwały zapisano w § 2 ust. 1 regulaminu. Organ podkreślił, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie takie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiącego określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Następnie Rada Gminy w Bolesławcu zaznaczyła, że zapis zawarty w § 15 ust. 1 uchwały zawierający szczegółowe określenie zasad, jakimi zobowiązani są kierować się właściciele nieruchomości oraz gmina i podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, w celu zapobiegania powstawaniu odpadów, zmniejszenia ilości odpadów, prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych, zamieszczony jest w rozdziale 6 uchwały zatytułowanym "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". Zapis ten stanowi wykonanie delegacji ustawowej dla rad gmin uchwalających regulaminy czystości i porządku wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy. Użycie w § 15 ust. 2 regulaminu zwrotu "powinny", zdaniem organu, nie narusza zasad techniki prawodawczej.

W zakresie zarzutu naruszenia zapisem § 16 ust. 2 regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie uprawnień ustawowych, organ gminy podkreślił, że nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych (ogólnie dostępnych) określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom, jest uzasadnione i wynika z zapisu zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Organ podkreślił jednocześnie, że smycz, jak i kaganiec nie zalicza się do uwięzi, a wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy nie przysparza mu cierpienia, nie uszkadza mu ciała i nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem. Ponadto kwestionowana regulacja wprowadziła również wyjątki od obowiązku wyprowadzania psów w miejscach publicznych na smyczy i w kagańcu.

W zakresie zarzutu określonego w pkt 7 skargi organ podkreślił, że Gmina Bolesławiec jest gminą typowo rolniczą i nie funkcjonuje na jej terenie żaden ośrodek miejski. W obowiązującym planie zagospodarowanie przestrzennego gminy nie wprowadzono zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zapis zawarty w § 18 i 19 regulaminu stanowią wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, ponieważ określają warunki, na jakich dopuszcza się utrzymanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej (§ 18) oraz zawiera zapis zobowiązujący prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej do przestrzegania przepisów regulaminu, przepisów sanitarno-epidemiologicznych oraz określają sposób gromadzenia i usuwania nieczystości z terenów wyłączonych z produkcji rolnej, na których dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich jedynie dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego (§ 19).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi po pierwsze wskazać trzeba, że § 2 pkt 1 regulaminu stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z niedopuszczalną modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r. ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem § 2 pkt 1 regulaminu zobowiązuje właścicieli nieruchomości do utrzymywania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego staniu sanitarno-higienicznego poprzez (...). Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników (a nie terenu nieruchomości) w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem określenie tego obowiązku w regulaminie stanowi częściowe powtórzenie regulacji ustawowej oraz jej nieuprawnioną modyfikację bowiem art. 5 ust. 1 ustawy nie nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego staniu sanitarno-higienicznego.

Ponadto brak również podstawy prawnej do nałożenie w § 2 pkt 6 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku "uprzątania i zbierania odpadów z powierzchni nieruchomości i wnętrza budynków". Nie znajduje on uzasadnienia w treści delegacji ustawowej. Jak już wyżej wskazano obowiązek taki nie wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości. Wobec powyższego należy przychylić się do stanowiska prokuratora, że nałożenie przewidzianych w § 2 pkt 6 zaskarżonego regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do § 12 pkt 4 zaskarżonej uchwały przypomnieć należy, że w świetle tego zapisu właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne mają obowiązek utrzymania czystości i porządku na tych terenach i w obiektach poprzez systematyczne usuwanie błota, lodu, śniegu i innych nieczystości z dojazdów i dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie. W ocenie sądu wskazana regulacja stanowi wykroczenie poza delegację ustawową i niedopuszczalną modyfikację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z wymienionych przepisów ustawowych wynika upoważnienie rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto zgodnie ze wskazanymi przepisami właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zauważyć trzeba, że w wyżej wskazanych przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Z powyższego wynika, iż wbrew zakresowi delegacji ustawowej rada gminy obowiązek uprzątnięcia odniosła do dojazdów, dojść do nieruchomości i obiektów zlokalizowanych na jej terenie, podczas gdy nie miała kompetencji do określenia w drodze uchwały obowiązków właścicieli nieruchomości odnoszących się do innych jej elementów niż określone w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Brak jest zatem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli uprzątnięcia zanieczyszczeń na tereny i obiekty określone w § 12 pkt 4 zaskarżonej uchwały.

Z kolei w § 13 regulaminu określono obowiązki dla właścicieli nieruchomości, na terenie których znajdują się place zabaw dla dzieci, tj. obowiązek utrzymania znajdujących się w tych miejscach urządzeń w należytej czystości i estetyce oraz we właściwym stanie technicznym. Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy ogranicza zakres wymagań koniecznych do uregulowania w regulaminie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości do kwestii opisanych w ppkt. a, b i c powyższej regulacji, które nie zawierają jakiegokolwiek odniesienia do możliwości nałożenia wyżej wskazanego obowiązku. Jak już wyżej zaznaczono wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień, a jednocześnie regulamin nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w tym przepisie określonych. Nie jest więc dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu upoważniającego art. 4 ust. 2 ustawy, jak również art. 5 ust. 1 ustawy. Wprowadzonych zapisem § 13 regulaminu obowiązków nie można zatem utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy), jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie" (art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy). Sąd podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki WSA: w Kielcach z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 706/19, w Łodzi z 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 441/15, w Warszawie z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 655/17, dostępne w CBOSA).

Zasadny jest również zarzut skargi odnoszący się do wadliwości § 15 zaskarżonej uchwały, określającego zasady, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości oraz gmina i podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości w celu zapobiegania powstawania odpadów, zmniejszenia ilości odpadów, prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W tym zakresie zauważyć należy, że zapis ten ma charakter postulatu i nie rodzi po stronie obywateli gminy żadnych obowiązków oraz nie można go w żaden sposób egzekwować. Jeżeli intencją Rady Gminy w Bolesławcu było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, to zaznaczyć należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji. Podkreślić bowiem trzeba, że norma prawna stanowi wypowiedź, która zawiera żądanie uprawnionej do tego władzy państwowej określonego zachowania się w oznaczonych okolicznościach faktycznych. Jak słusznie zauważył Prokurator zadaniem norm prawnych jest wyznaczanie określonych zachowań celem skutecznego oddziaływania na zachowania społeczne. Normy prawne charakter dyrektywalny, tj. nakazują/zakazują określone postępowania bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Analiza treści § 15 zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania gminy, właścicieli nieruchomości oraz podmiotów odbierających odpady komunalne.

Zdaniem sądu natomiast w ramach delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy mieści się doprecyzowanie w § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży, na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r. sygn. II SA/Kr 808/19, dostępne w CBOSA). W ocenie sądu regulacja § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieści się zatem w delegacji ustawowej, która nie ogranicza się, w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem, do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bo to ograniczenie dotyczy tylko ochrony przed zanieczyszczeniem. Nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Zasadne są z kolei zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez regulację z § 18 regulaminu. Odnośnie wymogu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, w których dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich, oraz regulacji, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem, zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona. Wskazać należy, że kwestie te znalazły uregulowane w aktach prawnych wyższej rangi niż kontrolowana uchwała tj., w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1855 z późn. zm. - na datę podjęcia uchwały), ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm. - na datę podjęcia uchwały). Ponownie więc wskazać należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny, a ponadto podaje błędnie, że ustawa Prawo budowlane określa wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, w sytuacji gdy wymagania takie unormowane są w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a więc w odrębnym akcie prawnym. Poza tym, przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy (w omawianym przypadku ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dodatkowo, jak już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi.

Konkludując sąd, mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności, uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadą nieważności w zakresie obejmującym § 2 pkt 1 i 6, § 12 pkt 4, § 13, § 15 i § 18 tej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W pozostałym zakresie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

D.P.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.