Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1437490

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 18 czerwca 2013 r.
II SA/Łd 370/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sędziowie: WSA Renata Kubot-Szustowska, NSA Anna Stępień.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A w Ł. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) nr (...) znak: (...) w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczących stanu technicznego budynku oddala skargę. LS

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej z ulicy A w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia, jako k.p.a.), art. 18 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...), którym oddalono zarzuty wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową z ulicy A w Ł. na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr (...), w związku z obowiązkiem wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...) dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej z ulicy A w Ł. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych poprzez wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową przewodów kominowych według ekspertyzy technicznej, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r.

W dniu (...) organ I instancji wydał upomnienie, doręczone członkom Zarządu Wspólnoty. W dniu 22 lutego 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Administracji Nieruchomościami przy ul. A w Ł. informujące, że zostały wykonane roboty budowlane nakazane decyzją z dnia (...), wraz z kopią protokołu zdawczo - opiniodawczego z dnia 16 lutego 2011 r., z którego wynika, iż przewody kominowe i połączenia dymowe, spalinowe i wentylacyjne oraz urządzenia pomocniczo - kominowe w budynku, po dobudowie kominów odpowiadają w całości przepisom wykonawczym oraz obowiązującym normom przedmiotowym. Wspólnota Mieszkaniowa, w odpowiedzi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2011 r., w którym organ zauważył, iż z treści ww. protokołu nie wynika wykonanie obowiązku nałożonych decyzją z dnia (...), poinformowała, iż dysponowała ograniczonymi środkami finansowymi, w ramach których wykonano prace likwidujące zagrożenie w zakresie przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych w kuchni. Dalsze prace wynikające z projektu tj. wykonanie przewodów wentylacyjnych w łazienkach będzie realizowane sukcesywnie w miarę posiadanych środków, na koniec zostanie przedłożona opinia kominiarska. W dniu 1 marca 2011 r. wpłynęło pismo właścicielki lokalu nr 4a, informujące, iż w lokalu tym wybudowano jeden zamiast dwóch kominów wentylacyjnych.

W dniu (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał tytuł wykonawczy, zaś w dniu 30 kwietnia 2012 r. Wspólnota wniosła zarzut wskazując na wykonanie decyzji w przeważającym zakresie oraz na niewykonalność decyzji w pozostałym zakresie, nadto wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutu oraz umorzenie postępowania.

Postanowieniem z dnia (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzut Wspólnoty Mieszkaniowej z ulicy A w Ł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, iż wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych poprzez wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową przewodów według ekspertyzy, za wyjątkiem wybudowania przewodu wentylacyjnego łazienki lokalu nr 4a. Dodała, iż brak kanału wentylacyjnego w łazience lokalu nr 4a nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, o czym strona informowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Z uwagi na wykonanie nałożonych obowiązków w ponad 90% i braku zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego przy niewykonaniu przewodu wentylacyjnego w łazience lokalu nr 4a oraz wobec braku środków finansowych, bezzasadne i sprzeczne z przepisami było wydanie tytułu wykonawczego i wszczęcie egzekucji, a w szczególności nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

W zażaleniu podkreślono, iż tytuł wykonawczy wskazuje na konieczność wykonania prac, które już zostały wykonane i w tym zakresie obowiązek wykonania wygasł, a zatem jest zasadna podstawa zarzutu z art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł wykonawczy powinien konkretyzować obowiązek podlegający wykonaniu, a przesłany tytuł nie czyni zadość temu wymaganiu, wskazane są w nim wszystkie prace mimo ich wykonania. Nadto strona podkreśliła, iż po otrzymaniu przez organ jej pisma z dnia 29 kwietnia 2011 r. organ nie podejmował zdanych czynności co dawało stronie przekonanie, ze jej wyjaśnienia zostały przyjęte, a wykonanie obowiązku odroczone w czasie. Strona dodała, iż wykonanie przewodu wentylacyjnego łazienki lokalu nr 4a jest niewykonalne, zarówno z uwagi na brak środków finansowych jak i dlatego, że jedynym sposobem wykonania tego przewodu jest wykucie bruzdy w ścianie lokali położonych na wyższych kondygnacjach (lokal nr 4a jest na parterze).

W ocenie strony stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyrażone w zaskarżonym akcie, wskazujące, że do wykonania przewodu wentylacyjnego dla łazienki lokalu nr 4a wystarczające jest wykucie bruzdy w stropie lokalu nr 4a, nie zostało w żaden sposób przez organ udowodnione, a twierdzenie organu, że możliwość takiego wykonania przewodu wentylacyjnego jest znana organowi z urzędu, jest stwierdzeniem nie popartym żadnym obiektywnym dowodem. Organ nie wyjaśnił, gdzie i w jaki sposób taki przewód należałoby wyprowadzić, zaś strona skonsultowała tę kwestię z mistrzem kominiarskim, który wykluczył taką możliwość, co za tym zasadne jest dopuszczenie dowodu z opinii niezależnego biegłego, który dokona oględzin nieruchomości i ustali, czy istnieje sposób wykonania przewodu wentylacyjnego bez ingerencji w lokale osób trzecich. Strona zaznaczyła, iż nie jest właścicielem lokali wyodrębnionych, w których miałoby nastąpić kucie ścian, zatem nie może być podmiotem zobowiązanym w postępowaniu administracyjnym do wykonania prac w lokalach będących prywatną własnością, gdyż nie ma swobodnego dostępu do tych lokali, a pozostałe przewody były dobudowane z zewnątrz.

Wskazując na brak środków finansowych strona podniosła, iż nie będzie miała możliwości wykonania w przyszłości nałożonego obowiązku, jak również uiścić nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Przywołując brzmienie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu poza sporem pozostaje fakt, iż z uwagi na niewykonanie w całości obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia (...), Nr (...) obowiązek ten zgodnie z art. 3 ustawy podlega egzekucji administracyjnej. Ustalenia faktyczne co do niewykonania nałożonego obowiązku w całości zostały potwierdzone materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji oraz oświadczeniem strony. Organ dodał, iż zalecenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej w lipcu 2009 r. nie zostały wykonane, zaś organ egzekucyjny może uwzględnić wniesiony zarzut tylko i wyłącznie w sytuacji wykonania w całości obowiązku. Powoływanie się na fakt, iż wykonano znaczną część obowiązku zaś pozostała niewykonana część obowiązku jest niewykonalna, z uwagi na brak środków finansowych, nie może zostać uwzględniona, co wprost wynika z art. 33 pkt 1 ustawy.

Odpowiadając na argumenty zażalenia organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, który wskazał, iż wyjaśnienia mistrza kominiarskiego z dnia 26 kwietnia 2011 r. należy uznać za niewystarczające do potwierdzenia stanu nieistnienia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Ekspertyza stanowiąca integralną część decyzji z dnia (...) zawiera schemat parteru, z którego wynika, że w celu wyeliminowania zagrożenia przewiduje się wykonanie wentylacji w łazience lokalu nr 4a. Nadto ustawa nie przewiduje odstąpienia od egzekucji ze względów finansowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wspólnota Mieszkaniowa z ulicy A w Ł. zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie poprzez nieustosunkowanie się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i dowodu z oględzin na nieruchomości oraz w lokalach wyżej położonych celem stwierdzenia, czy przewód wentylacyjny w łazience lokalu nr 4a można wykonać bez ingerencji w lokale położone powyżej;

- art. 33 ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie mimo wskazywania przez stronę okoliczności świadczących o niemożności, choćby czasowej, wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i uwzględnienie zarzutów wobec tytułu wykonawczego, wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, określającymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W innym wypadku skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Niebudzące wątpliwości okoliczności niniejszej sprawy pozwalają przyjąć, iż strona skarżąca będąc zobowiązaną do określonego zachowania - wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego - nie wykonała w zakreślonym terminie w całości nałożonego obowiązku. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w takiej sytuacji uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykonania tegoż obowiązku. W związku z powyższym organ przystąpił do stosownych czynności doręczając stronie zobowiązanej upomnienie, a następnie odpis tytułu wykonawczego, którego doręczenie wszczęło postępowanie egzekucyjne.

Podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku zaoponował wobec wszczęcia egzekucji w prawnie dopuszczalny sposób - poprzez złożenie zarzutów w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. - dalej jako ustawa). Dokonana przez organy egzekucyjne ocena postawionych zarzutów, z punktu widzenia kryterium legalności, jest istotą niniejszego postępowania.

Strona skarżąca w toku prowadzonej egzekucji wskazywała na niemożność, choćby czasową wykonania nałożonego obowiązku. W tym zakresie powoływała się na przepis art. 33 pkt 5 ustawy stanowiący, iż podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Dla uzasadnienia faktycznego swego stanowiska strona wskazywała na brak możliwości wykonania pozostałego zakresu prac budowlanych wynikających z tytułu wykonawczego z uwagi na położenie lokalu nr 4a na parterze i konieczność kucia bruzd w ścianach lokali położonych na wyższych kondygnacjach.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu organu egzekucyjne prawidłowo wskazały, iż okoliczności sprawy nie wskazują na niewykonalność, choćby czasową nałożonego obowiązku. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym to niemożliwość wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa ludziom i mieniu. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. Tym samym okoliczności, na które powoływała się strona skarżąca (brak dostatecznych środków finansowych, konieczność wejścia do mieszkań będących własnością innych osób) nie stanowi o niemożność, choćby czasowej wykonania prac budowlanych wynikających z tytułu wykonawczego.

Na stronie zobowiązanej spoczywał określony obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzja ta określała także ramy czasowe, w których ów obowiązek winien być wykonany. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż dotychczas pomimo upływu już kilku lat od ustatecznienia się owej decyzji podmiot zobowiązany nie uzyskał ani zgody właścicieli lokali na wyższych kondygnacjach na wejście do ich mieszkań celem wykonania kanału wentylacyjnego dla lokalu nr 4a, ani - w braku takiej zgody - decyzji administracyjnej zastępującą ją (art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Z tego jednoznacznie wynika, iż strona skarżąca dotychczas nie wykorzystała wszystkich możliwości prawnych dla wykonania obciążającego ją obowiązku, a zatem co najmniej przedwczesne jest twierdzenie o niemożliwości wykonania nałożonego obowiązku.

Pozbawiony znaczenia w niniejszej sprawie jest zarzut tyczący funkcjonalnego wykonania wszystkich obowiązków wynikających z wydanej decyzji, poprzez uchylenie zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców lokalu nr 4a wskutek prac już wykonanych, pomimo braku realnego wykonania wszystkich obowiązków wynikających z tej decyzji. Skoro nie ulega wątpliwości, iż ostateczna decyzja winna zostać wykonana w całości zgodnie z jej treścią aby uczynić zadość nałożonemu obowiązkowi, to tym samym dopóki istnieć będzie jakaś jej część niewykonana dopóty będzie możliwość prowadzenia skutecznej jej egzekucji. Tym samym bezskuteczne w postępowaniu egzekucyjnym są uwagi wskazujące na możliwość "racjonalizacji" ostatecznej decyzji, tak aby używając tańszych i prostszych sposobów uzyskać cel, który osiągnięty został w zakończonym już ostatecznie postępowaniu rozpoznawczym. Owszem postępowanie administracyjne dopuszcza możliwość zmiany ostatecznych decyzji ale może to nastąpić w odpowiednim trybie (art. 154 i nast. k.p.a.), do którego nie należą zarzuty w postępowaniu administracyjnym.

Z powyższego punktu widzenia za nieuprawniona polemikę z jednoznacznie brzmiącym tytułem wykonawczym należy uznać dywagacje na temat "możliwego" sposobu wykonania pozostałych robót budowlanych. Otóż sposób wykonania tych robót wynika z dokumentacji technicznej stanowiącej integralną część ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym z tytułu wykonawczego wydanego w postępowanie egzekucyjnym. Tym samym prowadzona w ramach niniejszego postępowania dyskusja pomiędzy stroną skarżącą a organem egzekucyjnym na temat możliwego sposobu wykonania pozostałej części prac jest pozbawiona oparcia w prawie. Skoro z powyższej dokumentacji technicznej jasno wynika, iż brakujący kanał wentylacyjny do lokalu 4a ma przebiegać wewnątrz istniejących ścian, to z jednej strony oczywiście bezzasadne są zarzuty niewyjaśnienia przez organy egzekucyjne - w następstwie braku opinii biegłego i oględzin - czy można kanał ów wykonać bez ingerencji w lokale na wyższych kondygnacjach, z drugiej zaś dowolna z punktu widzenia umocowania w prawie jest dyskusja na temat innego, "zastępczego" sposobu wykonania nałożonych obowiązków.

Z tych też względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

ds

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.