Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721690

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 2 sierpnia 2019 r.
II SA/Łd 350/19
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Rymaszewska, Magdalena Sieniuć.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) roku nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oddala skargę. A.B.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...). Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Spółka A z o.o. z siedzibą w R., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą w Ł. przy ul. A nr 1/5 na działce nr 238/9 w obrębie (...).

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli M.K i M.K. a także I. P.i A.P.

We wniosku z 22 stycznia 2019 r. I.P. i A. P. podnieśli, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza następujące przepisy prawa: art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie charakteru inwestycji jako celu publicznego i wynikających stąd konsekwencji oraz art. 50 ust. 2a, art. 51 ust. 1 pkt 2, a także art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskodawcy wskazali, że w rozpatrywanej sprawie cel publiczny w ogóle nie został przez organ administracji publicznej oznaczony ani ustalony. Wnioskodawcy nie zgadzają się z organem, iż w tym przypadku mamy do czynienia z wydzieleniem gruntów pod budowę urządzeń czy obiektów łączności publicznej. Organ zaś nie wskazał ani nie przeanalizował możliwości istnienia innego aniżeli określony w art. 6 pkt 1 ustawy celu publicznego. W ocenie wnioskodawców, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono analizy oddziaływania inwestycji na środowisko. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa konieczne do ustalenia czy planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko było przeprowadzenia analizy dla maksymalnej mocy emitora oraz maksymalnego pochylenia emitora.

O tym, iż taka analiza jest bezwzględnie potrzebna przekonują nie tylko zapisy prawa, ale także stanowisko sądów administracyjnych, czy też organów administracyjnych, w tym m.in. decyzja SKO we W. z dnia (...) (sygn. akt (...)), w której stwierdzono, iż parametry techniczne wskazane we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego determinują wymogi związane z kwalifikacją inwestycji, a to z kolei ma wpływ na zakres i przedmiot postępowania lokalizacyjnego. Nie ma więc wątpliwości, że parametry decydujące o zaliczeniu bądź niezaliczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, muszą być przedmiotem ustaleń decyzji lokalizacyjnej. Nie będzie zatem wystarczające określenie rodzaju inwestycji (np. stacja bazowa telefonii komórkowej) oraz parametrów "urbanistycznych" (np. wysokość masztu), ale konieczne staje się ustalenie parametrów technicznych determinujących wpływ na środowisko, w tym co do liczby anten, ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji (także wysokości montażu anten na maszcie), a nawet ustalenia konkretnych współrzędnych inwestycji na terenie objętym wnioskiem.

We wniosku strony podniosły także, że przedmiotowa decyzja nie została uzgodniona z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowego masztu. Stosownie do treści art. 87 ustawy prawo lotnicze żadne obiekty budowlane nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących samolotów. Prezes Urzędu uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania terenu. Zabrania się w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy: budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków; hodowania ptaków mogących stanowić zagrożenie dla ruchu lotniczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosków M.K i M.K. oraz I.P i A.P. decyzją z (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w decyzji Kolegium rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie.

Zgodnie z normą zawartą w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która:

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak już wcześniej wskazano, organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis ten wprowadza dwie alternatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Brak podstawy prawnej trzeba bowiem oddzielić od rażącego naruszenia prawa. Niespornym jest, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej, bowiem organ zastosował normy zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie jej wydania.

Odnosząc się do drugiego elementu powołanego przepisu, organ stwierdził, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji organu administracji. O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa.

Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Uwzględniając to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., podnieść należy, że takie stwierdzenie może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Kolegium, treść decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) nr (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozostaje w takiej sprzeczności z normami prawa, które stanowiły podstawę jej wydania.

W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 50 ust. 1 tej ustawy). Legalna definicja "inwestycji celu publicznego" zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy. Wynika z niego, że ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 zpóźn. zm.). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia.

Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zauważa Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 201 lr. sygn. akt II OSK 1/11; LEX nr 1081737 stwierdził, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzeń, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym.

Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy organ podkreślił, że w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). przyjęto, że inwestycja polegająca na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii jest inwestycją celu publicznego, bowiem wyczerpuje definicję zawartą w powołanym wyżej w art. 2 pkt 5 ustawy. Jest to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, które realizuje cel określony w art. 6 pkt 1 ustawy gospodarce nieruchomościami, gdzie jako cel publiczny określa się wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej sygnalizacji.

Z kolei w myśl art. 4 pkt 18 wspomnianej ustawy stanowi, że przez pojęcie łączności publicznej należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Natomiast publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną stanowi usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne -Dz. U. z 2018 r. poz. 1954 z późn. zm.).

Obecnie w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym jednolicie przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego (vide: NSA w wyrokach z dnia: 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05; 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05; 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 521/08; 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1109/08; 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 59/12; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1829/12; 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 447/13; 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2057/13; 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14; 6 maja 2016 r., sygn. akt II 2106/14-baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Organ wskazał, że to samo należy odnieść do radiolinii, które są używane w systemach telefonii komórkowej jako system zapewniający transmisję pomiędzy stacją bazową a kontrolerem stacji bazowej. W tym miejscu zasadnym jest też wskazanie, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Inwestycję tego typu stanowi każde działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, które realizuje cele publiczne, bez względu na to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może to być podmiot, którego główną podstawą działania są przepisy prawa publicznego (np. gmina, powiat, związek komunalny), jak i przepisy prawa prywatnego (np. spółka z o.o., spółka akcyjna, czy osoba fizyczna, także gdy działa jako przedsiębiorca). Nie ma tu również znaczenia zaangażowanie środków publicznych.

Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych, jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i można ją zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Poza tym, dane przedsięwzięcie nie traci charakteru inwestycji celu publicznego przez sam fakt, że jest realizowane w sąsiedztwie innej inwestycji o tym samym przeznaczeniu.

Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej.

W tym stanie rzeczy, punktem wyjścia do ustalenia, czy w danej sprawie o wydanie przed wydaniem uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest stwierdzenie czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że z perspektywy postępowania organu administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, koniecznym jest ustalenie, czy wydanie wnioskowanej decyzji nie musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, określonych w art. 71 ust. 2 ustawy dokonanie powyższych ustaleń nie może nastręczać trudności z uwagi na fakt, że lista tych przedsięwzięć ma charakter zamknięty (gdyż muszą być one wymienione w wydawanym na podstawie art. 60 ww. ustawy rozporządzeniu wykonawczym). Rozporządzeniem wykonawczym wydanym na podstawie art. 60 ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Zgodnie zatem z przepisami tego rozporządzenia, za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i tylko w odniesieniu do takich przedsięwzięć wymagane jest przeprowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do pozostałych nie prowadzi się przedmiotowego postępowania, wszczęte zaś winno podlegać umorzeniu. Przedmiotem wniosku Spółki A. z o.o. było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą w Ł. przy ul. A nr 1/5, na działce nr 238/9 w obrębie (...). Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne określonej częstotliwościach, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż wartości określone w tych przepisach, z wyłączeniem radiolinii.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez I i A. P. kwestii dotyczącej rozbieżności między oznaczeniem inwestycji zawartym we wniosku z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz w załączonym do tego wniosku opisie planowanego obiektu należy stwierdzić, że nie może ona uzasadniać twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). Istotnie we wniosku planowany obiekt został opisany symbolem WA-0004, zaś w załączonym opracowaniu środowiskowym symbolem WA-0034. Kwestionowana decyzja bezspornie wydana została dla obiektu o symbolu WA-0034, co potwierdza informacja zawarta na str. 2 decyzji. Należy przy tym podkreślić, że powyższa symbolika pozostawała bez wpływu na faktyczny przedmiot wniosku, a w konsekwencji decyzji, gdyż przedmiotem tym była budowa wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą; dwie anteny radioliniowe zainstalowane na wysokości 59,0 m n.p.t. na wieży kratownicowej o całkowitej wysokości 61,95 m. Organ wyjaśnił, że powyższe symbole odnoszą się do poszczególnych lokalizacji tego typu inwestycji. Dla wieży planowanej do realizacji w Ł. przy ul. A nr 1/5 przypisany jest symbol WA-0034. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, organ I instancji wydał decyzję dla inwestycji planowanej przez Spółkę A z o.o., bez dokonywania nieuprawnionej modyfikacji wniosku.

Na uwzględnienie w ocenie organu nie zasługiwał także zarzut dotyczący braku określenia w decyzji ilości anten. Niespornym jest, że ilość anten przewidzianych do instalacji na wieży telekomunikacyjnej została opisana w pkt 1.1. decyzji (str. 1) w ten sposób, że "na wieży telekomunikacyjnej zostaną umieszczone dwie anteny wzdłuż azymutów 20 i 87 stopni, a środek anten będzie na wysokości 59 m n.p.t.". Informacja dotycząca wyposażenia inwestycji została doprecyzowana poprzez wskazanie, że "u podnóża wieży umieszczone zostaną urządzenia nadawczo-odbiorcze, wewnętrzna linia energetyczna zasilająca oraz ogrodzenie".

Jeżeli chodzi natomiast o zarzut braku wskazanego w art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze uzgodnienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ocenił, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym badane jest wyłącznie zaistnienie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., a ten przepis nie obejmuje wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego prawem stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 k.p.a., lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie - art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zatem brak takiego uzgodnienia mógłby stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie należy tylko wskazano, że organ orzekający w tej sprawie dokonał oceny zasadności uzyskania przedmiotowego uzgodnienia, w wyniku której ustalił, że planowana stacja bazowa zlokalizowana jest poza obszarem, w którym obowiązuje ograniczenie wysokości zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska Ł. W związku z powyższym obiekt ten nie wymaga uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Analogicznie, podnoszona we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji kwestia wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Nawet przy założeniu, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów stanowi co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. Odnosząc to do sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr 238/9 w obrębie (...), w Ł. przy ul. A nr 1/5, należy wskazać, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji (w zasięgu jej oddziaływania) i z tego tytułu przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu.

Podkreślono, że przepisy ustawy planistycznej nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (w decyzji lokalizacyjnej lub w decyzji o warunkach zabudowy). W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a. Niemniej jednak art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera pewną modyfikację proceduralną, gdyż stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Z tego względu zawiadomienia, w tym o wydaniu decyzji, do wnioskodawców kierowane były w drodze obwieszczenia.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z (...) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą w Ł. przy ul. A nr 1/5, na działce nr 238/9 w obrębie (...), nie pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego wynik mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Po rozpoznaniu wniosku I.P i A.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z (...) utrzymało w mocy swoją decyzję z (...) podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję I. P. i A. P. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z (...) i (...) a także o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z (...) ewentualnie stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zakresie, w którym zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasadę stania na straży praworządności, ustalenia prawdy obiektywnej i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności faktycznych danej sprawy, które miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia;

naruszenia art. 61 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania na wniosek strony, lecz prowadzenie postępowania nie w oparciu i w granicach złożonego wniosku, lecz w oparciu i na podstawie analizy nieodnoszącej się do złożonego wniosku;

naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomości w zw. z art. 50 ust. 2a, art. 51 ust. 1 pkt 2, a także art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż budowa wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii z wyposażeniem i niezbędną infrastrukturą stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy żadne z przywołanych przepisów nie uzasadniał przyjęcie, iż inwestycja miała realizować jakiś cel publiczny, a także całkowicie pominięto, iż nie następowało w decyzji żadne wydzielenie gruntów pod wskazaną inwestycję, a warunkiem wynikającym z przepisu było zarówno wydzielenie gruntu, jak i wypełnianie przez planowaną inwestycję zadań publicznych;

naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska poprzez ustalenie, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie wymagało przeprowadzenia badania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz zakresu oddziaływania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z (...). o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zostało wszczęte na wniosek M.K i M.K. oraz I.P i A.P. Jako podstawę wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zadaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. była więc wyłącznie ocena, czy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z (...) narusza prawo w sposób rażący.

Rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. trafie oceniło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z (...) rażąco narusza prawo.

Chybione są podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 77, art. 80, 6, 7 i 8 k.p.a. To właśnie zgodnie z przepisami prawa i zasada praworządności oraz trwałości decyzji ostatecznej SKO było zobowiązane do rozpoznania wniosku w ściśle określonym zakresie, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy czy prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisu art. 61 k.p.a. poprzez prowadzenie (przez Prezydenta Miasta Ł.) postępowania nie w granicach złożonego wniosku lecz w oparciu i na podstawie analizy nieodnoszącej się do złożonego przez inwestora wniosku. Strona skarżąca wskazuje, że inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji wskazał symbol obiektu infrastruktury technicznej WA-0004 a w załącznikach do wniosku i w decyzji wskazano na symbol WA-0034. Podnoszona okoliczność pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W toku postępowania nie było bowiem żadnych wątpliwości, że wniosek inwestora dotyczy budowy wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii na działce nr 238/9 przy ul. A nr 1/5 w Ł. i nie można stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. odnosi się do obiektu, który nie był objęty wnioskiem inwestora.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wbrew zarzutom skargi powyższy przepis nie stanowił podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z (...), nie mógł więc zostać naruszony i to w sposób rażący. Strona zresztą nie precyzuje, w jaki sposób w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego miałoby wystąpić "wydzielenie gruntu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. trafnie wskazało, że definicja "inwestycji celu publicznego" zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie budowa wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii jest przedsięwzięciem o znaczeniu lokalnym, służącym celom łączności publicznej. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że budowa wież telekomunikacyjnych czy stacji bazowych należy do inwestycji celu publicznego. Strona skarżąca sama przyznaje, że organ orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji. Okoliczność, że na pobliskim terenie istnieją już maszty zapewniające łączność publiczną nie może zmieniać oceny, że budowa wieży telekomunikacyjnej dla anten radiolinii jest inwestycją celu publicznego.

W zaskarżonej decyzji zasadnie też wskazano na przepisy art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia wyłączają radiolinie z instalacji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tych przyczyn przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. nie może odnosić się do budowy elementów radiolinii. Nie zachodzą więc podstawy do przyjęcia, że stwierdzenie o braku podstaw do przeprowadzenia analizy oddziaływania na środowisko rażąco narusza przepisy prawa. W decyzji Prezydenta Miasta Ł. wskazano też, że planowana inwestycja jest zlokalizowana poza obszarem, w którym występują ograniczenia w wysokości zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska Ł.

Z powyższych względów wobec braku uzasadnionych podstaw skargi z mocy art. 151 art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.

IB

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.