Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531554

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 6 maja 2014 r.
II SA/Łd 253/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska.

Sędziowie: WSA Barbara Rymaszewska (spr.), NSA Anna Stępień.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.a.bł.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - powoływana dalej jako: "k.p.a." oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) - powoływana także jako: "ustawa", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 4 września 2013 r. nr (...), orzekającą o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 9 listopada 2004 r., nr (...), którą przyznano S. S. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie po 144 zł miesięcznie. Wysokość zasiłku zmieniono decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 18 września 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło zasady przyznawania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie na podstawie pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej KRUS) z dnia 12 lipca 2013 r. SKO ustaliło, że decyzjami Prezesa KRUS przyznano S. S. prawo do dodatku pielęgnacyjnego: decyzją z dnia 17 lutego 2005 r. - na okres od dnia 1 października 2004 r. do 28 lutego 2006 r.; decyzją z dnia 4 maja 2010 r. - na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 kwietnia 2011 r.; a decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r. od 1 maja 2011 r. na stałe.

W związku z powyższym organ uznał, że S. S. nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest on uprawniony do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo do tego świadczenia. O przypadkach, w których nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego S. S. został pouczony w podpisanym przez siebie wniosku w dniu 29 października 2004 r. o ustalenie prawa do tego świadczenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Strona nie miała świadomości o tym, iż nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Ponadto S. S. został pouczony w decyzjach Prezydenta Miasta Ł. przyznających zasiłek pielęgnacyjny ot tym, że świadczenie to nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego oraz o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu I instancji o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Kolegium wyjaśniło również, że przyznanie dodatku pielęgnacyjnego nastąpiło po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 9 listopada 2004 r. zmienionej decyzją z dnia 18 września 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stąd też postępowanie w trybie wznowieniowym zakończono ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 lipca 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny.

S. S. złożył skargę do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nierzetelne wyjaśnienie sprawy, zwłaszcza ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił niepoinformowanie go przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu, co rażąco narusza zaufanie do organu administracji publicznej i narusza zasady zawarte w art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 32 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewystąpienie do skarżącego o wyrażenie zgody na wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana pomimo tego, iż w dniu 25 lipca 2013 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta Ł. o odmowie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. W ocenie skarżącego postępowanie organu II instancji, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jest rażąco naganne i znacznie ogranicza zaufanie skarżącego do obu instytucji publicznych. Po wydaniu decyzji z dnia 25 lipca 2013 r. skarżący miał pewność, że postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego zakończyło się.

Skarżący wskazał również na zły stan swojego zdrowia psychicznego, który spowodował, że nie zdawał sobie sprawy z tego, że równoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe oraz jakie mogą być skutki podejmowanych przez niego działań. Wobec powyższego nie można uznać, iż strona nienależnie pobrała świadczenie. Skarżący nie został bowiem w prawidłowy sposób pouczony o niemożności korzystania z dwóch zasiłków. Oznacza to zatem, iż organ administracji publicznej naruszył szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący nie został poinformowany, iż w jego sprawie ponownie toczy się postępowanie administracyjne. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz poprzedzającej ją decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium podkreśliło, że skarżący został prawidłowo poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. Miał również zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie. W sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. Ponadto, w decyzji organu I instancji prawidłowo został zastosowany art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, decyzja weryfikująca uprawnienia wydana w oparciu o art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z zaistnieniem przesłanek rodzących skutki prawne ma charakter konstytutywny - określa prawa i obowiązki strony. Decyzja ta może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane strome bezterminowo lub gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 ww. ustawy nie upłynął jeszcze termin na jaki świadczenie zostało przyznane - decyzja ustalająca uprawnienia pozostaje w obrocie prawnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tak zakreślona kognicja sądu administracyjnego nakazuje uwzględnienie skargi, choć jej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku. Trafnie wprawdzie skarżący zarzuca, ze w postępowaniu uchybiono zasadom określonym w art. 9, 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie został bowiem poinformowany o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, brak zresztą w aktach administracyjnych pisma, z którego wynikałoby, iż organ rozpoczyna procedowanie w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ uchybił zatem zasadom postępowania, wyrażonym w art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., w tym zasadzie budowania zaufania do organów Państwa, zasadzie informowania i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Ten błąd organu I instancji nie został naprawiony w toku postępowania odwoławczego.

Zważywszy jednak, że podstawę rozstrzygnięcia stanowiły dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, znane również skarżącemu, jako że dotyczyły rozstrzygnięć KRUS w jego indywidualnych sprawach, uchybienie powyższe nie mogło skutkować uchyleniem kwestionowanych decyzji. Nie miało ono bowiem w istocie wpływu na ich treść. Zważywszy jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia, niezasadny również okazał się zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę wyeliminowania zaskarżonej jedynie wówczas, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pomimo nieskuteczności zarzutów skargi podlega ona uwzględnieniu. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami zgłoszonymi w skardze (art. 134 p.p.s.a.), co oznacza, że bierze pod uwagę z urzędu uchybienia, niewskazane przez stronę skarżącą.

W niniejszej sprawie w ocenie sądu doszło do naruszenia prawa materialnego, które niewątpliwie miało wpływ na wynik postępowania.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm. - powoływanej dalej u.ś.r.). Przy tym okoliczności faktyczne, które winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia są bezsporne - w toku pobierania przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego doszło do zbiegu tego świadczenia z dodatkiem pielęgnacyjnym. Cele każdego z tych świadczeń są zbieżne - częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo z niepełnosprawnością albo z określonym wiekiem. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. są to koszty związane z określonym w ustawie stopniem niepełnosprawności uprawnionego (art. 16 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dodatek pielęgnacyjny zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia.

Z mocy art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W sytuacji zatem, gdy beneficjent otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny z tytułu określonego stopnia niepełnosprawności to z chwilą uzyskania dodatku pielęgnacyjnego traci prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego. Zawarty w przytoczonym przepisie zakaz dublowania tych dwóch świadczeń ma na celu wyeliminowanie sytuacji pobierania przez osobę uprawnioną różnych świadczeń służących temu samemu celowi i w ten sposób dublowania pomocy Państwa. Przy tym z woli ustawodawcy uprawniony nie ma wyboru świadczenia, które utrzyma, a traci prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Co do zasady trafnie organy uchyliły decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Prawidłowo również uczyniono to w trybie art. 163 k.p.a. i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przepis art. 163 k.p.a. stanowi, że "organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Wynikające z art. 163 k.p.a. uprawnienie organów do wzruszenia decyzji w odrębnym, niż kodeksowy trybie dotyczy jedynie decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte. Jeżeli decyzja wydawana na podstawie art. 163 k.p.a. tworzy nową sytuację prawną podmiotu w zakresie nabytego przez niego na podstawie decyzji konstytutywnej uprawnienia, również jest ona decyzją konstytutywną, stąd może zmienić przyznane stronie uprawnienie tylko na przyszłość (WSA w Opolu w wyroku z dnia 18 lica 2011 r. w sprawie II SA/Op 223/11). Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji.

Taką podstawę stanowi wskazany w decyzji art. 32 ust. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Z brzmienia przepisu wynika wyraźnie, że w razie zaistnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek zgoda beneficjenta świadczenia nie jest wymagana do uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie. Zatem kolejny zarzut skargi - nieuwzględnienia braku zgody skarżącego nie może odnieść skutku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, podzielany przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że decyzja wydana na odstawie art. 32 u.ś.r. jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenia, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął (tak NSA w wyroku z dnia 14 12 2012 r. w sprawie I OSK 1099/12, WSA w Łodzi w wyrokach z dnia 3 kwietnia 2012 r. w sprawie II SA/Łd 96/12, z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/ 1360/11, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie II Sa/Lu 500/10, LEX nr 753860, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie I SA/Gd 711/08, LEX nr 488483, WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 616/11).

Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. w sprawie I OSK 535/08. Wprawdzie NSA orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której NSA wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy. Rozważania te pozostają zatem aktualne na gruncie decyzji, dotyczących uchylenia rozstrzygnięć przyznających świadczenia okresowe bez określenia daty końcowej, w stosunku do okresów już minionych w dacie orzekania w trybie art. 32 u.ś.r. Należy tez podkreślić, że powoływanym przez organ wyroku z dnia 993/12 z dni 30 listopada 2012 (IOSK 993/12) Naczelny Sąd Administracyjny, opowiadając się za możliwością wydawania aktu administracyjnego konstytutywnego, działającego z mocą wsteczną wskazał jednocześnie, że dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Jak wynika jednak z powołanych wcześniej orzeczeń, nie jest to stanowisko powszechne, w okresie późniejszym NSA niejednokrotnie wypowiadał się o niemożności wydawania z mocą wsteczną decyzji o charakterze konstytutywnym, gdy okres przyznanego świadczenia minął.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Reasumując tę część rozważań - w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 163 k.p.a. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej świadczenie okresowe z mocą wsteczną. We wskazanym trybie organy mogły jedynie odmówić skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej. I taki skutek decyzji winien wynikać wprost a jej treści i uzasadnienia.

Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji decyzji nie określono, czy uchylenie następuje ex nunc, czy ex tunc i takie sformułowanie decyzji pozwalałoby przyjąć, że do wyeliminowania decyzji z 2004 r. dojdzie z dniem uostatecznienia decyzji, bądź z dniem jej wydania. Jednakże już z uzasadnienia rozstrzygnięć wynika, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuszczają uchylenie tej decyzji z mocą wsteczną. Zważywszy zaś, że uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia, zawarte w nim poglądy stanowią podstawę jego interpretacji, zaś wydana decyzja stanowi przesłankę wszczęcia kolejnych postępowań w sprawie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, wydanie spornej decyzji z założeniem działania jej skutków z mocą wsteczną, a więc z zastosowaniem wadliwej wykładni prawa materialnego, powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Rodzaj uchybienia (naruszenie prawa materialnego) powoduje, że niezbędnym jest uchylenia jedynie zaskarżonej decyzji.

Niewątpliwie organ pomocowy, który podejmie wiadomość o rzeczywistym zbiegu wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego i zmiany decyzji, ale nie z mocą wsteczną. Co do okresu wstecznego, organ może jedynie rozważać żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jeżeli nie dojdzie do wniosku, że w niniejszej sprawie uchylenie decyzji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. nastąpiło z powodu zmiany sytuacji rodzinnej czy dochodowej. Za taką bowiem można również uznać uzyskanie innego świadczenia, którego skutkiem jest utrata uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. W niniejszym postępowaniu w motywach orzeczeń organy nie sprecyzowały zaś, która z przesłanek z art. 32 ust. 1 u.ś.r. legła u podstaw decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO zasygnalizowało, że zostało już wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym właśnie postępowaniu istotnego znaczenia nabiorą argumenty dotyczące braku świadomości skarżącego i jego właściwego rozeznania co do istoty pouczeń, zawartych w decyzji z dnia 9 lipca 2004 r. Jak już niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie, dla uznania, że świadczenie zostało nienależnie pobrane, niezbędnym jest niewątpliwe ustalenie, że beneficjent w dacie pobierania świadczenia miał tego świadomość. Jednym z elementów te świadomości jest niewątpliwie prawidłowe pouczenie. Przy czym, na co również zwracano uwagę w orzecznictwie - pouczenie zawarte we wniosku wypełnianym przez stronę nie spełnia tego wymogu, skoro pozostaje w aktach sprawy. Z załączonej do akt decyzji przyznającej świadczenie po raz pierwszy wynika, że prawidłowo pouczono skarżącego o zakazie pobierania dwóch świadczeń. Należy jednak zwrócić uwagę, że wystarczającego pouczenia nie zawiera - wbrew twierdzeniom organów, - decyzja z września 2006 r., którą zmieniono wysokość zasiłku. Istotne też mogą się okazać okoliczności podnoszone w uzasadnieniu skargi, a dotyczące ograniczonych zdolności percepcyjnych uprawnionego, związane z orzeczeniem znacznej niepełnosprawności z powodu schorzeń natury psychicznej.

Uwzględniając wcześniejsze rozważania sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. ds

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.