Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2691823

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 18 czerwca 2019 r.
II SA/Łd 223/19
Dopuszczalność wznowienia postępowania niezakończonego ostateczną decyzją.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.).

Sędziowie WSA: Barbara Rymaszewska, Joanna Sekunda-Lenczewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania

1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia (...), znak (...);

2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Z. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 17 września 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z. G. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zgody na wycięcie drzewa na działce nr 51 w obrębie (...). W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że bez własnej winy nie brał udziału w ww. postępowaniu.

Postanowieniem z dnia (...) znak (...) Wójt Gminy R., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 124 § 1, art. 147, art. 148 oraz art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia zgody na wycięcie drzewa na działce nr 51 w obrębie (...). Organ uznał żądanie strony za niedopuszczalne ze względu na fakt, że nie udzielał zgody na wycięcie drzewa na działce nr 51 w obrębie (...), a jedynie nie wniósł sprzeciwu od zamiaru wycięcia drzewa. Ponadto, zgodnie z art. 147 oraz 148 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest dopuszczalne jedynie na żądanie strony, wniesione do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie Z. G. złożył w dniu 16 sierpnia 2018 r. skargę dotyczącą wycięcia drzewa na działce nr 51 w obrębie (...), zatem już w tej dacie dysponował wiedzą co do samego faktu wycięcia drzewa jak i co do braku swojego udziału w zgłoszeniu zamiaru wycięcia tego drzewa. Żądanie wznowienia postępowania dnia 17 września 2018 r. należy zatem uznać za złożone po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Z. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w ten sposób, że organ poprzez uchylanie się od wznowienia postępowania uniemożliwia weryfikację podjętych przez siebie czynności, uniemożliwiając stronie weryfikację tych czynności w administracyjnym toku instancji, wbrew konstytucyjnej zasadzie dwuinstancyjności,

2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w ten sposób, że organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo, iż strona nie brała w nim udziału,

3) art. 28 k.p.a. w ten sposób, że odmawiając wszczęcia postępowania, organ pomimo braku udziału strony wynikłego z zaniedbań organu, w dalszym ciągu uniemożliwia skorzystanie przez stronę z przysługujących jej uprawnień i weryfikację podjętych działań,

4) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak należytej staranności przejawiającej się w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, czym nie uczyniono zadość zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego, przejawiającej się w spoczywającym na organach administracji publicznej obowiązku przekonywania strony. Organ nie odniósł się do argumentów strony zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, przywołując jedynie podstawy prawne i używając lakonicznych zwrotów,

5) naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pomijanie zasad procedury administracyjne) w sprawach, których zgodnie z art. 3 ustawy, nie wyłączono spod jej obowiązywania,

6) naruszenie art. 57 k.p.a. poprzez błędne uzasadnianie zaskarżonego postanowienia uchybieniem terminu przez stronę, a mimo to procedowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o inną normę proceduralną,

7) art. 10 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, które toczyło się przy braku czynnego udziału strony i pomimo tego uchybienia organ sprawę rozstrzygnął co do istoty,

8) naruszenie art. 83f ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) - poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie, w której organ podjął czynności postępowania pomimo, iż wniosek (zgłoszenie) nie pochodził od wszystkich właścicieli nieruchomości i został złożony przez pełnomocnika jednego z nich, nie mającego prawa do wyłącznego rozporządzania mieniem będącym przedmiotem postępowania, oraz nieruchomością na której to mienie się znajdowała,

9) art. 83f ust. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - poprzez odmowę wznowienia postępowania, w którym organ nie wydał postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia złożonego zawiadomienia w terminie w terminie 7 dni, ze względu na fakt, że pochodziło od osoby nie posiadającej prawa do wyłącznego dysponowania mieniem będącym przedmiotem postępowania.

Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wznowienie postępowania w przedmiocie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa z działki na 51 w miejscowości J. 92, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W myśl art. 149 § 3 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania, jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sadów administracyjnych i poglądów doktryny, może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych, z przyczyn przedmiotowych oraz w sytuacji, gdy w niosek został złożony z uchybieniem ustawowego terminu do jego w niesienia. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje, gdy wniosek złoży podmiot, który nie jest stroną w sprawie lub strona, która nie posiada zdolności do czynności prawnych - z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w dalszej części decyzji. Przyczyny przedmiotowe obejmują sytuacje, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ nie wydawał decyzji administracyjnej, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sytuacji, gdy powołuje się w podstawie na przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzja nigdy nie została wydana, gdyż w ustawie o ochronie przyrody w art. 83f ust. 8 ustawodawca przewidział tzw. milczące załatwienie sprawy. Według art. 83f ust. 8 po dokonaniu oględzin organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Przy takim brzmieniu normy jedynie sytuacja, w której organ I instancji wniósłby sprzeciw pozwalałaby na wydanie decyzji a w konsekwencji ewentualnie wznowienie postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Jeżeli organ I instancji nie wnosi sprzeciwu to nie wydaje decyzji, przy czym zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W konsekwencji zaskarżone postanowienie Kolegium uznało za zasadne.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Z. G.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 122g ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie części dyspozytywnej wskazanego przepisu i w konsekwencji jego niezastosowanie w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia,

2) naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania i uzasadnienie rozstrzygnięcia brakiem możliwości jego zastosowania do spraw załatwianych w trybie milczącej zgody, wbrew postanowieniom ustawy,

3) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez obrazę zasady ogólnej postępowania administracyjnego odnoszącej się do obowiązku przekonywania stron,

4) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie spoczywającego na organach administracji publicznej, obowiązkowi uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia,

5) naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. poprzez przewlekłość i bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy oraz niepoinformowanie o konieczności wydłużenia terminu prowadzonego postępowania.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i utrzymanego przez ww. akt postanowienia Wójta Gminy R. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Względnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki nr 51 w m. J. 92 i był współwłaścicielem znajdującego się na tej działce drzewa. Wskazane postępowanie zostało wszczęte z wniosku podmiotu, nie posiadającego samodzielniej zdolności procesowej w tym postępowaniu i nie posiadającego uprawnień do wyłącznego rozporządzania ww. nieruchomością i znajdującym się na niej mieniem, w tym również drzewami. Nadto, przedmiotowe postępowanie toczyło się w oparciu o zgłoszenie zawierające oświadczenie, które zaprzeczało zaistniałemu stanowi prawnemu i faktycznemu (w zakresie prawa do wyłącznego dysponowania działką 51 w m. J. 92 lub poinformowaniu pozostałych współwłaścicieli). Ww. oświadczenie zostało złożone przez drugiego współwłaściciela, bez wiedzy skarżącego. Dodatkowo postępowanie zostało wszczęte i przeprowadzone z wniosku podmiotu, któremu nie można było przypisać przymiotu strony, w rozumieniu przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, gdyż załatwienie sprawy nie spełniało w całości żądania strony, uwzględniając jedynie interes prawny jednej ze stron (art. 122a § 2 k.p.a.). Strona podkreśliła, że załatwienie sprawy odbyło się poprzez kwalifikowaną formę rozstrzygnięcia, o której mowa w rozdziale 8a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. milczące załatwienie sprawy. W konsekwencji powyższego Wójt Gminy R. legitymizował usunięcie drzewa, bez zgody i wiedzy współwłaściciela - Z. G. - pomijając całkowicie jego interes prawny i udział w postępowaniu, wszczętym w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie. W odpowiedzi na zaistniałe naruszenia procedury postępowania ze strony Wójta Gminy R., skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 ustawy. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco, zastosowanie mają odpowiednio przepisy dotyczące wznowienia postępowania, a także uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucji milczącego załatwienia sprawy ustawodawca przypisał prerogatywę należną decyzji administracyjnej (art. 122g k.p.a.). Stosownie do powołanej regulacji, milczącemu załatwieniu sprawy przypisuje się skutek decyzji ostatecznej, z upływem czternastu dni o upływu terminu wskazanego w art. 122c k.p.a. Według doktryny milczące załatwienie sprawy ze swej natury nie podlega kontroli instancyjnej, nie podlega również bezpośredniej kontroli sądów administracyjnych. Zatem, wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. możliwości odpowiedniego wykorzystania wobec milczącego załatwienia sprawy wszystkich nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego stanowi jedyną prawną drogę weryfikacji skutków prawnych tego legalnego zaniechania organów administracji publicznej. W kontekście powyższego skarżący stwierdził, że działanie organów I i II instancji w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem, doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nieprawidłowo rozpatrzył możliwość skorzystania z dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a., uzasadniając brakiem możliwości zastosowania przywołanej normy w sprawach załatwionych w trybie milczącego załatwienia sprawy. Należy zatem uznać, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony odmówił zastosowania przepisów proceduralnych, w sytuacji w której przepisy cyt. ustawy odwołują do obowiązku ich stosowania. Skarżący wskazał na istotne uchybienia w zakresie sporządzonego uzasadnienia. Organy obu instancji nie uczyniły bowiem zadość zasadzie przekonywania, wyrażonej w art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przeważającą jego część stanowi zacytowana postać jednostek redakcyjnych kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie ustosunkował się również do treści zarzutów podniesionych w zażaleniu od postanowienie organu I instancji. Analogiczny zakres uzasadnienia został urzeczywistniony w postanowieniu Wójta Gminy R. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie uczyniły też zadość uzasadnieniu faktycznemu podjętych rozstrzygnięć, naruszając art. 124 § 2 k.p.a. Strona wskazała dodatkowo, że uwzględniając wynikający z art. 133 k.p.a., siedmiodniowy termin na przesłanie akt sprawy do organu odwoławczego, wydane w drugiej instancji postanowienie, nastąpiło z naruszeniem ustawowo określonego terminu. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie uczyniło zadość, spoczywającemu na organach administracji obowiązkowi, informowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie i nie wskazywało nowego terminu załatwienia sprawy, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 36 k.p.a. Zauważył, że w sprawie pomiędzy datą wydania zaskarżonego postanowienie ((...) roku), a datą jego wysłania do zainteresowanego (data stempla pocztowego - 22 stycznia 2019 r.) wystąpiła ponad trzytygodniowa zwłoka w realizacji czynności o charakterze technicznym, świadcząca o bezczynności organu w niniejszym zakresie. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie zastosowały art. 122g k.p.a., w konsekwencji czego w doszło do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 k.p.a. i pozbawionej podstawy prawnej, odmowy wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. Kolegium zauważyło, że akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 13 listopada 2018 r., rozstrzygniecie zapadło (...) r., a orzeczenie zostało nadane do strony i organu w dniu 22 stycznia 2019 r. Tym samym Kolegium stanęło na stanowisku, że nie naruszyło wskazanych w treści skargi norm wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że skarżący nie wypełnił dyspozycji art. 53 § 2b p.p.s.a. i wniosło o odrzucenie skargi w tym zakresie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie skarżący kwestionuje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zgody na wycięcie drzewa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., iż w świetle art. 83f ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.) nie można żądać wznowienia postępowania, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna, czyli tak jak w niniejszej sprawie, kiedy to organ nie wniósł sprzeciwu po dokonaniu oględzin, o których mowa w art. 83a ust. 1 ustawy.

Omawiając zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew przez osoby fizyczne należy zauważyć, że rozwiązanie to na gruncie ochrony przyrody jest nowe i weszło w życie niemal równocześnie z późn. zm. wynikającymi z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), które obowiązują od 1 czerwca 2017 r., a normują między innymi w art. 122a-122g milczące załatwienie sprawy.

Zgodnie z postanowieniami art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Taki charakter mają właśnie rozwiązania wynikające z art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, gdyż w ust. 8 tego przepisu jednoznacznie określono, że usunięcie drzew może nastąpić jeśli organ nie wniesie sprzeciwu w terminie 14 dni licząc od dnia przeprowadzenia oględzin. W ustawie o ochronie przyrody w autonomiczny sposób określono jednak zasady wniesienia sprzeciwu i skutki milczenia organu administracji (mimo, że w dniu 11 maja 2017 r., kiedy uchwalono w wersji ostatecznej zmiany do ustawy o ochronie przyrody znane były już zmiany do k.p.a. opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 12 maja 2017 r.) oraz nie określono jakie są relacje pomiędzy nimi a rozwiązaniami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, kierując się ogólną zasadą interpretacyjną zgodnie, z którą późniejszy przepis szczególny wyłącza obowiązywanie wcześniejszego ogólnego należy uznać, że pierwszeństwo mają rozwiązania wynikające z ustawy o ochronie przyrody. W tej ostatniej nie unormowano natomiast wszystkich zagadnień związanych z dokonaniem zgłoszenia oraz wniesieniem sprzeciwu. Dlatego też, w takim przypadku w dalszym ciągu będą znajdowały zastosowanie reguły ogólne, w tym art. 122g k.p.a. Zgodnie z tym przepisem do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 (wznowienie postępowania) i 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się wówczas, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Przepisy k.p.a. nie wykluczają tym samym możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sytuacji milczącego załatwienia sprawy przez organ (Krzysztof Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz - LEX).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na taką przesłankę w niniejszej sprawie powołał się skarżący. W przypadku takiej podstawy wznowienia, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

W przypadku milczącego załatwienia sprawy wskazany termin dotyczy powzięcia wiadomości o postępowaniu, które toczyło się bez udziału podmiotu, któremu przysługiwałby przymiot strony.

Bezsporne jest, że skarżący o prowadzonym i zakończonym postępowaniu dowiedział się w dniu w dniu 16 sierpnia 2018 r., natomiast z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił w dniu 17 września 2018 r.

Przepis art. 148 § 2 k.p.a. został jasno sformułowany i wynika z niego jednoznacznie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z kolei z art. 57 § 3 k.p.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Według natomiast art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Wobec powyższego nie miał racji organ I instancji, że skarżący spóźnił się z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem w przedmiotowej sprawie, uwzględniając treść art. 148 w zw. z art. 57 § 3 i § 4 k.p.a., termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upływał nie w dniu 16 września 2018 r., który to dzień był niedzielą, ale w dniu 17 września 2018 r. Tym samym skarżący zasadnie twierdzi, iż dochował terminu z art. 148 § 2 k.p.a.

Podzielając zatem zarzuty skargi, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

M.K.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.